党政干部关注的重大理论和现实问题·2020（五）加快构建现代财政制度理论框架

高培勇 中国社会科学院副院长、学部委员

在党的十九届四中全会勾勒的中国特色社会主义制度“图谱”中，财政制度位居重要制度系列，是国家治理的基础和重要支柱。这是因为，财政制度的格局、变化和走向，历来关乎中国特色社会主义事业全局，牵动整个经济社会发展，深刻影响政府职能履行和国家治理活动运行，是将制度优势转化为国家治理效能的基础性和支撑性要素。站在新的历史起点上，立足于中国特色社会主义新时代的国情，必须从新时代中国财政制度建设面临的考验和挑战入手，系统研究中国特色社会主义财政制度，加快构建现代财政制度理论框架。

一、财政制度建设必须紧扣社会主要矛盾的变化展开和推进

从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，我国社会主要矛盾的这一重大历史性变化，不仅标志着中国特色社会主义进入了新时代，而且对中国发展全局产生了广泛而深刻的影响。

与以往有所不同，新时代人民的需要，不仅层次提升了——对于物质文化生活提出了更高的要求，而且范围拓展了——在领域和重心上超出了物质文化范畴而延伸至对于民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求。

也与以往有所不同，新时代制约满足人民需要的主要因素，不仅已由社会生产能力转化为发展的不平衡不充分，而且发展的不平衡不充分涵盖了涉及人的全面发展和社会全面进步的几乎所有领域、所有方面。

社会主要矛盾是各种社会矛盾的主要根源和集中反映，在社会矛盾运动中居于主导地位。它的存在和发展，决定或影响着其他矛盾的存在和发展。抓住了主要矛盾，便找准了解决当代中国发展主要问题的根本着力点。

进入新时代的中国财政制度建设必须紧扣社会主要矛盾的变化，围绕破解发展不平衡不充分问题、满足人民日益增长的美好生活需要而展开和推进。具体而言，它至少有如下两个方面的含义。

新时代财政制度建设着眼于满足的是更高层次、更广范围的美好生活而非单纯的物质文化需要，必须在满足人民物质文化生活需要和非物质文化生活需要两个方面同时发力。既着眼于物质文化产品供给升级换代，又着力于增加和优化民主法治、公平正义和安全环境等政策和制度产品供给。

新时代财政制度建设着力于破解的是发展不平衡不充分而非落后的社会生产问题，必须在矫正市场供给的不平衡不充分和政府供给的不平衡不充分两个方面同时发力。既要“使市场在资源配置中起决定性作用”，又要“更好发挥政府作用”，将解决不平衡不充分发展问题的责任，同时落实于市场和政府两个系统。

二、财政制度建设必须围绕推动经济发展的转变展开和推进

美好生活需要与物质文化需要虽都着眼于让老百姓过上好日子，但后者立足的是物质短缺的客观实际，关注并着力解决的问题是“有没有”“有多少”；前者则立足的是总体上实现小康的现实背景，关注并着力解决的问题是“好不好”“优不优”。两者所表述的，显然不是一个发展阶段的问题。

同样，不平衡不充分的发展与落后的社会生产虽均为满足人民需要的主要制约因素，但后者围绕解决“有没有”“有多少”问题而聚焦经济“体量和速度”，追求的是“体量优势”和“速度优势”。前者则围绕解决“好不好”“优不优”问题而聚焦“质量和效益”，追求的是“质量优势”和“效益优势”。两者所表述的，显然也不属于一个发展阶段的问题。

更明确地说，随着社会主要矛盾的变化，经济发展阶段也在变化。由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，实质上就是质量和效益替代GDP规模和增速而成为经济发展的首要问题，也就是中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段。社会主要矛盾变化同经济发展阶段变化如同一枚硬币的两个方面，两者不仅一脉相承，彼此贯通，相互依托，其理论逻辑和实践逻辑高度一致，而且均构成中国特色社会主义进入新时代的基本标志。

进入新时代的中国财政制度建设必须在紧扣社会主要矛盾变化的同时，围绕推动经济发展从“有没有”“有多少”向“好不好”“优不优”，从“体量优势”“速度优势”向“质量优势”“效益优势”的转变而展开和推进。具体而言，它至少有如下两个方面的含义。

新时代财政制度建设所立足的是总体上实现小康、物质条件极大改善而非物质短缺的经济基础，故须在推动经济合理增长和质量稳步提升两个方面同时发力。并且，在量与质的平衡中，向质的一方倾斜。既要着眼于坚持质量第一、效益优先，把提升经济发展的质量和效益作为核心目标，又要将着重点和着力点从“规模”和“增速”转换到“质量”和“效益”上。

新时代财政制度建设所致力推动的是人的全面发展和社会全面进步而非某一方面的发展和进步，故须在经济、政治、文化、社会、生态文明等多个领域同时发力。既要从专注于物质产品和文化产品供给扩展到包括物质产品、文化产品以及制度产品、政策产品在内的几乎所有产品供给，又要着眼于更好实现各项社会事业全面发展，让人民有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感。

三、财政制度建设必须在全面深化改革中展开和推进

伴随着中国特色社会主义进入新时代和中国经济转向高质量发展阶段，中国的改革开放进入攻坚期和深水区，踏上了全面深化改革之路。

从总体上说，中国改革开放起步于经济体制改革。以基本确立社会主义市场经济体制框架为主要标志，经济体制改革取得了举世瞩目的成就。然而，改革开放终归是一场深刻而全面的社会变革，牵涉到一系列体制机制的转型。作为一项宏大而复杂的系统工程，经济体制改革不可能单兵突进。事实上，随着经济体制改革的不断深入，各领域、各环节之间改革的互动性明显增强，几乎每项改革都会牵动或影响到其他方面的改革，几乎每项改革也都需要其他方面的改革协同配合。任何一个方面改革滞后，都会制约和影响改革目标的实现。

来自各方面的信息一再表明，中国经济体制改革进程中遇到的暗礁、潜流、漩涡等阻力，是与政治、文化、社会、生态文明等领域的问题相互交织在一起的，只能通过全面的而非限于某一领域、某一角度、某一线索、某一侧面或某一环节的改革加以推进。

进一步说，要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，就要求经济、政治、文化、社会、生态文明建设全面推进，就要求实行经济、政治、文化、社会、生态文明体制改革联动。有效解决中国改革开放进程中所积累的一系列不容回避的社会矛盾和问题，就要全面深化改革。除了全面深化改革，别无他途。

新时代改革开放显然具有不同于以往的新内涵和新特点。其中很重要的一条，就是制度建设的分量更重。习近平总书记指出，面对深层次的体制机制问题，全面深化改革对顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。所以，全面深化改革必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，把制度建设摆在更加突出的位置。

新时代中国财政制度建设必须以国家治理体系和治理能力现代化为主轴，融入全面深化改革，在同经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革的联动中展开和推进。具体而言，它也至少包括如下两个方面的含义。

作为政府活动的经济基础，新时代财政制度建设要有大格局、高起点，从财政与经济、政治、文化、社会和生态文明各领域的密切联系及交互作用中定位新时代中国财政职能与作用。既要履行好主要基于经济范畴、政府经济活动认识基础上定位的传统财政职能，又要发挥好建立于国家治理范畴、国家治理的基础性和支撑性要素认识基础上的新时代财政作用。

作为全面深化改革的重点工程，新时代财政制度建设要同国家治理体系和治理能力的现代化进程联系在一起，在更高起点、更高层次、更高目标上重塑新时代中国财政制度格局。既要关注和对接国家治理层面的基本问题，在国家治理的全过程和各领域发挥基础性和支撑性作用，又要关注和对接全面深化改革总目标，以财政治理体系和治理能力现代化支撑和推动国家治理体系和治理能力现代化。

四、财政制度建设的新定位新使命

在中国改革开放历史上，如同党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期而具有划时代意义一样，十八届三中全会开启了全面深化改革、系统整体推进改革的新时代，开创了中国改革开放的新局面，因而也是具有划时代意义的。

立足于我国发展新的历史方位和中国特色社会主义事业总体布局，十八届三中全会所通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在首次提出国家治理体系和治理能力现代化的同时，写入了如下一段颇具历史和理论高度的话：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”

对于中国财政和中国财政制度建设事业来说，上述这段话的意义非同小可，是一个划时代的里程碑。它至少向我们传递了以下两个方面的信息：其一，随着中国特色社会主义进入新时代，财政已经由一个经济范畴上升为一个国家治理范畴，财税体制已经由经济体制的一个组成部分上升为国家治理体系的一个组成部分；其二，随着新时代改革开放进程中制度建设分量的加重，匹配国家治理体系和治理能力现代化的要求，中国财政制度建设已经步入现代化轨道。

随着中国特色社会主义进入了新时代，财政和财税体制被赋予全新的定位并担负起全新的使命，建立现代财政制度已经成为中国财政制度建设的目标定位。

五、我国财政制度建设进入新时代

党的十八届三中全会之后，循着国家治理体系和治理能力现代化这一主轴，十九大和十九届四中全会在系统总结全面深化改革理论成果、实践成果、制度成果的基础上，相继对新时代中国财政制度建设作出了与时俱进的部署和安排，为构建系统完备、科学规范、运行有效的现代财政制度体系勾勒了前行“路线图”。

从十八届三中全会首次提出建立现代财政制度的命题并作出系统部署，到十九大发出加快建立现代财政制度的号令，再到十九届四中全会将现代财政制度纳入中国特色社会主义制度“图谱”、从制度建设意义上加以拓展和深化，迄今我们围绕建立现代财政制度所走出的基本轨迹，不仅历史逻辑一脉相承，而且目标指向一以贯之，始终保持了与时俱进的创新状态。立足于这一系列理论和实践成果，可以十分清晰地看到，相对于以往，中国财政制度建设的前行方向和战略目标已经发生历史性变化，中国财政制度建设的基本内容和行动路线已经作出历史性调整。与中国特色社会主义进入新时代如影随形，中国财政制度建设也进入了新时代。

六、推进我国财政制度建设必须尽快搭建现代财政制度理论框架

理论是实践的先导。习近平总书记指出，“坚持和发展中国特色社会主义，是理论与实践的双重探索”。事实上，无论是中国财税体制改革进程，还是建立现代财政制度命题的形成，均离不开与之相契合的学理支撑和方法论支持，均离不开理论与实践的良好互动，也是始终植根于中国特色社会主义实践的国情土壤、坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新的结果。

鉴于改革开放只有进行时，没有完成时。中国要前进，就要持续推进制度建设。持续推进的中国财政制度建设，必将贯穿于整个中国特色社会主义新时代。鉴于新时代中国财政制度建设主题全新、使命全新，大不相同于以往，必须结合新的实践不断以新的理论来指导新的实践。

这实际上告诉我们，推进新时代中国财政制度建设要从推进新时代中国财政制度理论研究做起。加快建立现代财政制度的前提和基础，在于加快构建现代财政制度理论框架。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足中国实践，解决中国问题。在深入研究中国财政制度建设实践及其背后总逻辑的基础上，提炼出有学理性的新理论，概括出有规律性的新实践，进而构建现代财政制度理论框架，是摆在我们面前的一个十分重要而紧迫的时代命题。