新西兰渔业中的生态管理机制研究

王晓梅

作为全世界领先的渔业管理国，新西兰一直是国内渔业相关研究的比较与借鉴对象。1986年，新西兰为本国渔业设置了一种基于个人可转让配额（Individual transferable quotas，以下简称ITQ）的配额管理制度（Quota management system，以下简称QMS），通过设置总捕捞量（Total allowable catches，以下简称 TAC）与商业捕捞量（Total allowable commercial catches，以下简称TACC）来对不同种类的鱼类捕捞进行管理。这一先进管理制度自诞生起就被我国渔业研究者所关注，并被积极评介与引入。多年来，围绕这一渔业配额制度众多学者贡献了相当多积极有益的研究成果。时至今日，“新西兰配额渔业”这一研究热潮仍未消减。然而，诸多研究在敏锐注意到新西兰渔业配额制度的先进性时，却仅仅将研究视野置于配额制度本身（例如配额的额度分配、获量监测等方面），却未能足够涉及配额制度背后的另一重要机制——生态管理机制。事实上，渔业配额制度诞生的根本原因是渔业资源的日益稀缺导致的海洋生态危机，离开了配额制度背后的生态管理机制，配额制度的“额”就没有生态起点，成为了无源之水。因此，评介新西兰渔业中的生态管理机制，探讨其与渔业配额制度之间的紧密联系，就成为新西兰渔业比较研究中亟需完成的基础性工作。

一、生态管理机制上的渔业配额制度

生态管理机制这一概念可以追溯至1992年在巴西里约热内卢举办的地球峰会（UNCED），并在之后短短数年内被众多国家与国际公约所采纳（例如《联合国粮食及农业组织负责任渔业行为守则》）。至2000年在肯尼亚内罗毕召开的《生物多样性公约》缔约方大会，生态管理机制被正式确定为一种“采用生态系统方法，享有很高声誉与接受度的，解决渔业和其他资源管理问题的机制。”生态管理机制是一种包含“预防机制”“维护生物多样性机制”“规避风险机制”等多内容的复合型机制。从实施连续性上可分为三个等级：一是有针对性的单一物种管理；二是多物种的系统级管理；三是全面的多部分方法与所有外部影响、替代用途考量。

1983年之前，新西兰渔业基本法是1908年修订的《新西兰渔业法》。但直到1980年初，新西兰渔业都面临近海鱼类种群数量减少，以及近海捕捞船队的捕捞过剩的问题。新的《新西兰渔业法》于1983年发布，并在1986年进行了修订，试图在近海商业渔业中建立起个人可转让配额（ITQ）机制。当前《新西兰渔业法》于1996年出台，进一步确认了ITQ机制是新西兰渔业管理中的核心机制，同时进一步扩大了所包含的物种数量，并在许多操作方面进行了调整，从而最终确立了配额管理制度（QMS）。最初，QMS包含27个物种或物种组，到2013年，增加到638种物种与100种物种组。其中，主要物种包括鱼类和无脊椎动物，主要关注鱼类种群数量的自然变化；单物种保护在多物种渔业中的作用；渔业行为对环境的外部性影响；海洋环境行为以及可能的替代性。

QMS制度规定必须严格根据海洋生态环境与渔业资源的变化来确定获量配额的具体比例与数量，并有一个较为健全的程序来随着种群的自然变化调整配额的数量。例如《新西兰渔业法》第13条规定“对于鱼类种群，部长应设定允许捕捞的总量，使……的种群保持在其可承载的范围内，并充分考虑到与环境之间的相互依存关系，确保其收益是可持续的。”《新西兰渔业法》在目的章节中写明“在确保可持续性的同时提供利用”，其中“确保可持续性”包括“避免、补救或减轻渔业对海洋环境的不利影响”。除此以外，《新西兰渔业法》在原则章节中规定“物种（海洋哺乳动物、海鸟、鱼类与珊瑚等）应该维持在确保其长期生存能力的水平之上”，“应维持海洋环境的生物多样性”，“保持与渔业相关的栖息地持续受益”，并在随后的具体设置中进行了详细规定。由此可见，新西兰的渔业配额制度是建立于生态管理机制之上，并充分围绕其展开的。

二、渔业资源的生态管理机制

新西兰是一系列生态与环境保护国际公约的签署国，包括《生物多样性公约》与《联合国海洋法公约》、《保护南极海洋生物资源公约》等。2000年，新西兰政府发布了《新西兰生物多样性战略——我们有机会扭转局势》，其首要目标是直至新西兰的生物多样性下降，保护和改善生态环境。这是新西兰对《生物多样性公约》的重要实践。同时，新西兰还是联合国粮食及农业组织和众多区域渔业管理组织的成员。2009年8月，新西兰政府发布了《2030年海洋渔业战略计划》，其目标是“让新西兰人在环境承载力的最大限度内利用渔业来获取利益”，确保利用结果“最大的总体经济、社会和文化利益”和环境生态“水生环境的生态能力和完整性”保持平衡。这充分说明新西兰政府认识到渔业资源可以通过利用为社会带来不同的利益，但确保环境的生态能力与完整性对持续提供这些利益至关重要。因此，《2030年海洋渔业战略计划》奉行的最重要机制——也是渔业配额制度的基础性机制——生态管理机制，具体包括针对深水鱼类、远距离洄游鱼类、近海有鳍鱼类、近海贝类等制定了捕捞目标、实施计划、分配程序等等，并通过管理、研究和其他活动对机制的实施进行一年一次的绩效评估。此外，生态管理机制还兼顾目标种群捕捞策略对非目标种群的影响、渔业管理的水外生态环境保护、长期濒危或受威胁的非目标种群保护等方面。

生态管理机制的首要内容是渔业资源的保护与可持续发展，也就是确保目标鱼类不会因为过度捕捞而导致资源枯竭。每年，新西兰政府都会在其渔业评估全体会议的报告中发布有关鱼类资源基础信息和种群评估模型。自1984年发布第一版以来，数十年间不仅增加了更多的鱼类种群，增加了详细数量，引入了正式的种群表说明，还增加了每种鱼类的渔业环境影响的简要概述。自2011年起，还每年出版一本有关新西兰渔业环境问题的综述卷。根据历年报告显示，新西兰渔业配额制度根据渔业生态保护的需要分为两类：一类是软性限制，即生物存量低于预设水平，种群被视为“过度捕捞”或可能耗尽，需要积极地进行管控与恢复；二是硬性限制，即生物存量低于预设水平，种群被视为已经“崩溃”，需要直接停止渔业开发从而尽快恢复。配额管理通过两个方面进行：一是计算捕捞值，就是渔业资源的提取率，防止渔业库存量低至管理目标以下；二是设立管理目标，通常表现为渔业库存量水平，但也可能是捕捞死亡率。自2009年起，新西兰目标鱼类的捕捞值、管理目标一直保持稳定。直到2018年，已知状态的鱼类种群中有73%高于各自的管理目标，超过其软性限制的比例为84%，超过其硬性限制的比例为94%，低于过度捕捞阈值的比例为87%。其中，有24种种群因为过度捕捞被认为低于软性限度，有10种种群被认为低于硬性限度。针对后者，新西兰渔业采用严格的停止渔猎管理来实现种群恢复，例如胸棘鲷与南极栉鲳等。国际对新西兰渔业资源的评估普遍认为，生态管理机制已经有效地避免了过度捕捞，很好地实现了鱼类种群的保存。

三、副渔获物的生态管理机制

在渔业捕捞的过程中，往往会连带捕捞上副渔获物，尤其是被全世界广泛使用的拖网式渔业。在2013年之前，由于缺乏有效的监测与相应的数据分析，新西兰政府无法有效地评估与计算副渔获物获量与相应的环境效果，也难以将之纳入渔业配额制度之内。但新西兰政府已然认识到，如果不考虑副渔获物，并对其进行有效评估与管理，则永远不可能建立起真正契合海洋生态保护的渔业管理模型与机制。于是在2013年之后，新西兰政府开始努力建立副渔获物的配额管理制度。

由于副渔获物所涵盖的范围过于广泛，新西兰政府选择从常见副渔获物——鲨鱼种群开始着手。作为一种常见的海洋种群，由于进食习性与栖息特质，鲨鱼比其他硬骨鱼类和无脊椎动物更容易因为目标鱼类的渔获而死亡。因此，各国签订了许多保护与拯救鲨鱼种群的公约。例如联合国粮食及农业组织制定了《鲨鱼养护和管理国际行动计划》（IPOA Sharks），其首要目标是“确保对鲨鱼种群的保护”。为此，新西兰政府在2008起就计划将鲨鱼纳入副渔获物的配额管理制度。但由于前述提及缺乏有效评估与管理的原因，有关鲨鱼的配额管理制度名存实亡。直到2013年，新西兰政府根据鲨鱼的死亡数量与目标鱼类捕获量计算出鲨鱼与定量渔获量的死亡率，并在此之上设立了6个层次的目标：一是确保鲨鱼种群内的生物多样性与长期生存能力；二是减少甚至消除对鲨鱼鱼鳍的利用；三是确保鲨鱼生殖与繁育的顺利；四是阻止其他非捕鱼行为而产生的对鲨鱼种群的威胁；五是加强国际合作与协作保护；六是进行更多的研究，获取更多的信息，并与其他保护者进行充分的交流与分享。以鲨鱼死亡率为定量基础的配额管理制度是一种基于风险的生态管理机制，其覆盖范围已经包括姥鲨、鲸鲨、长鳍真鲨、大白鲨、凶猛砂锥齿鲨、双吻前口蝠鲼、日本蝠鱝、锤头双髻鲨与尖吻七鳃鲨。

除鲨鱼以外，渔业殃及的其他种群还包括海鸟与海洋哺乳类生物。原初，新西兰是一个没有哺乳类捕食者的世界。广阔的海岸线，无数的岛屿和周围的海洋使其成为约95个海鸟类群与上百种海洋哺乳类生物的重要繁殖地。但由于渔业的出现与迅猛发展，大量海鸟与海洋哺乳类生物被拖网、钓绳或其他渔业捕捞方式所侵害。种群状态处于极度濒危的有查塔姆岛鸬鹚、毛伊岛海豚、新西兰海狗等。查塔姆岛鸬鹚等大量海鸟会在新西兰产卵繁殖，毛伊岛海豚、新西兰海狗等海洋哺乳动物会在新西兰周边海域生存繁衍，它们都可能因为捕鱼作业而被杀死。海鸟与海洋哺乳动物的死亡与灭绝在全球范围内都被视为一项严重的生态问题。为此，《新西兰渔业法》要求将特定海鸟与海洋哺乳类生物维持在确保其长期生存能力的水平之上，并在考虑其死亡率（死亡数量与目标鱼类捕获量）的基础上将其纳入渔业配额制度之中。2004年新西兰政府发布了《国家行动计划》，宣布加入《养护信天翁和海燕国际协定》，开展了一系列有效的海鸟与海洋哺乳动物配额管理。例如，当新西兰海狗的死亡率与存活数量超过了预设限度，新西兰政府就停止了亚南极地区的新西兰鱿鱼捕捞工作。当新西兰海狗的存活数量缓步回升至预设限度内，新西兰政府又要求在渔业拖网作业时必须设置与使用海狗排除装置，并持续封闭部分新西兰海狗的密集聚集海域。

四、海底栖息地的生态管理机制

新西兰渔民常常使用海底拖网和挖泥机用以捕获海底贝类或深水鱼类，这种方法是一种较为经济且可行的渔业工作方式，但这种工作方式却常常对海底的环境生态系统与生物多样性产生扰动。尽管此类渔业工作方式有着极为悠久的历史，但仅仅在最近二十年中，人们才开始关注并注意研究此类渔业工作方式可能产生的影响。新西兰在此走在了世界前列，它非常关注海底作业对各类海域、大陆坡与深海环境的影响机理，投入大量资金与人力、与国际社会共同研究，最终得出共识：海底作业会极大地损害底栖生物的生存、繁殖与寿命，并最终对整体海洋生态造成负面影响。因此在2000年之前，新西兰政府已经在其周边沿海海底无脊椎动物特别密集的区域停止了海底拖网与挖泥作业。但从总体数量上看，被停止的海底作业只占总海底作业的7.6%。同时，2000年新西兰政府建立了18个海底封闭区，以避免具有代表性的海底地形受到海底作业的影响而改变。这些具有代表性的海底地形包括25类特定特征的海底区域，面积约为81000平方公里。到2008年，海底封闭区面积飞速发展到1100000平方公里，被停止的海底作业已达总海底作业的30%。

新西兰政府通过监测海底作业的海上服务船只的运动轨迹（误差不超过1海里）来对海底作业进行管理和控制，并通过科学家为其设计的空间模型来预测各类海底作业可能产生的影响。这一空间模型与评估海鸟和海洋哺乳生物的生态模型一样，主要关注以下六个方面：一是海底生物多样性的表征和描述；二是生态系统与生物多样性的关联；三是生物多样性的功能作用；四是遗传学与海洋地理的相互影响；五是制定指标；六是发现对海底生物多样性的威胁。该模型与其他模型协同运作，内容包括生物的各类习性、变异性、食物链等等。目前，模型已经具备多样海洋生物性与海洋地理学指标，并且将会在未来在监测海洋环境的基础上进行更为准确的修正与发展。

与环境与资源保护的其他领域一样，模型需要与正式的定量风险评估程序相结合，从而实现有效的数据收集和管理应对。模型目前最大的挑战是确定鱼类与非鱼类以及海洋地理的环境目标和限值，并将其与其他指标、限值、模型相结合，从而将单一受保护物种管理与非目标物种和栖息地因素等问题结合起来。当前新西兰政府工作正在就包括生态和环境因素在内的多物种、系统级方法的几个方面）进行研究，但是这些方法并不全面或不够成熟，还不能完美地适应于所有的渔业管理或其他资源管理决策。可以预见的是，新西兰政府将与更大范围海洋生态的利益相关者和管理机构进行互动并进行磋商，继而寻求一种综合的、多部门的生态管理机制。

《新西兰海洋法》开宗明义地宣示要“促进自然和物质资源的可持续管理”，其中可持续管理意味着“以某种方式或以某种方式管理自然和物质资源的使用、开发和保护。使人们和社区能够为其社会，经济和文化福祉以及健康和安全提供保障，同时维持自然和物质资源（不含矿物质）的潜力，以满足子孙后代的合理可预见的需求，保障空气、水、土壤和生态系统的生命维持能力，避免、纠正或减轻活动对环境的任何不利影响”。《新西兰海洋法》设置的渔业配额制度是建立在生态管理机制之上的一种管理制度，该制度以五套国家渔业计划为指导，其中包括针对环境结果和种群状况的各种管理目标。这些国家计划提供了新西兰渔业管理的总体框架，并通过每年发布的年度运营计划进行实施。计划列出了为实现管理目标将在来年进行的特定种群渔业和跨渔业行动和服务。这些行动包括：审查特定渔业的种群状况，必要时更改捕捞限额或其他控制措施；实现受威胁物种的威胁管理计划中的目标；与渔民或其他管理机构合作。只有在充分了解生态管理机制的基础上，才能正确认知与研究新西兰渔业配额制度，并以此为我国渔业的可持续发展提供经验与借鉴。

（通联：310018，浙江经济职业技术学院乡村振兴创业研究院，杭州）