试论程序行为的可诉性

张 琦

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

行政诉讼的受案范围是行政诉讼中的一个核心问题,它反映了司法权对行政权的监督范围及行政相对人的诉权大小[1]。我国《行政诉讼法》业已对行政诉讼的受案范围进行了概括列举、间接列举及排除列举的规定,但理论界与实务界就行政过程中各种行为是否可诉的探讨仍层出不穷,反映出行政行为应然可诉与实然可诉的分离。《行政诉讼法》对受案范围的规定只不过是法律迁就现实的一种表现,是行政诉讼制度初步建立阶段的历史现象[2]。换言之,我们讨论某种行为可诉指的是其应然可诉,而受案范围的规定则属于实然可诉,是立法者在兼顾可能性和现实性基础上作出的一种立法政策的选择。近年来,学界关于“程序行为”这种未被纳入行政诉讼受案范围的行为是否可诉引发了激烈的讨论,学术思想的碰撞与司法实践的需要更是催生出最高人民法院发布的69号指导案例(1)即“王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案”。该案中法院认为，如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。。

在我国法制建设初期,立法者更注重实体法的建立与制定,而将有独立价值意义的程序问题隐含于实体内容,甚至搁置一旁,以至于忽略了程序法制的建设。随着法治社会的进步,人们逐渐关注到程序的重要性,不仅行政法学界的学者们开始聚焦于作出行政行为的过程,并对行政过程中的程序行为展开更为细致的研究,公民自身在参与行政权运行的过程中也开始关注行政主体的程序行为对自身权益所造成的损害,甚至对一些程序行为直接申请行政复议或者提起行政诉讼以寻求救济,而不再像以往一样待行政机关作出最终决定后进行维权。这在一定程度上反映出我国公民法治意识的进步,但同时也对司法实践提出了一系列难题:程序行为是否可以脱离于实体决定而被单独起诉呢?行政法学理论又对此构成了何种羁绊?如果跳脱出了这些羁绊,我们应当树立何种标准将这种行为独立纳入司法审查?这一系列问题都亟待解决,应当引起学者们的关注和思考。

一、程序行为可诉性之理论困境与破解

程序行为的可诉性在司法实践中之所以步履维艰,有部分原因是行政法学理论未能对其提供应有的支撑和指导,当然,程序行为的可诉性本身在一定程度上就已经冲击了传统的行政行为可诉性理论,例如，其可能会对成熟性原则造成挑战，以及对效率原则产生一定程度上的破坏。如何能突破传统理论的束缚,给予程序行为一些可诉的空间,需要对其背后的理论予以探讨。

(一)成熟性原则的新解读

成熟性原则起源于美国,它是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段,即已经达到成熟的程序,才能允许进行司法审查[3]。从司法机关的角度出发,法院不宜过早干预行政机关作出行政行为,以免出现越俎代庖的后果;从行政机关的角度来讲,行政机关应当独立行使行政权，其行政行为不受其他机关的干扰和影响。美国各级法院长期以来都坚持认为只有“最终行政行为”才是可审查的,只有在审查行政机关最终行为的过程中才能审查“初步、程序或者中间性质的行政行为”[4]。因此,根据成熟性原则,当事人不得对程序行为单独提起诉讼。成熟性原则体现了司法权必须在充分尊重行政权的前提下才能发挥其监督与制约功能。但如何判断案件是否已经达到成熟阶段,王名扬教授认为有两个标准:一是问题是否适宜由法院裁判;二是推迟审查对当事人造成的困难[3]。尽管我国《行政诉讼法》并未明确规定成熟性原则,但在司法实践中法官常常引用成熟性原则进行说理,并且在审查行政行为是否已满足成熟性原则时,大多数法官只考虑第一层标准,即该行为是否适宜由法院裁判,而很少从当事人的角度出发,考虑推迟审查是否会对当事人造成困难。因此,我国近年来的行政诉讼案件,更多地体现了司法机关对成熟性原则的严格遵守,也就是排斥对程序行为进行单独的司法审查。

但随着最高人民法院第69号指导案例的发布,可以看出司法机关越来越重视行政相对人合法权益的保护,并试图在不破坏行政行为可诉性标准的前提下,放开程序行为的可诉性,如此一来,程序行为就不得不接受成熟性原则的考验。事实上,成熟性原则并不是一成不变的,就连作为成熟性原则发源地的美国,也对成熟原则要求的标准越来越低,这说明对成熟标准的认识本身也是一个不断发展的过程[5]。笔者认为,要破解这个难题,并判断程序行为是否已满足成熟性原则,可以从行政机关和行政相对人两个角度着手:第一,当行政机关尚未作出最终决定,判断行政机关的程序行为是否仍有回复可能性,对程序行为进行司法审查是否会打乱行政机关作决定的程序,如果两个答案都为“否”,那么该行为即已满足成熟性原则的第一个要件;第二,为实现我国行政诉讼法“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”的目的,应当充分考虑该行为是否已对当事人造成事实上的损害,也就是满足权利救济的必要性要件。对此,可以参考美国“推迟审查对当事人造成困难”的标准,即这种困难必须是直接的、即时的影响当事人日常生活的困难,而不是遥远的、将来的困难,因而司法审查在这种情况下确有需要[3]。结合以上两个方面,即可打破成熟性原则对程序行为单独起诉设置的屏障。

(二)效率原则的全方位考量

对程序行为进行单独的司法审查还必须考虑效率原则,这里的效率原则既包括行政法上的效率,也包括行政诉讼法上的效率。从行政法上的效率原则出发,目前认为允许当事人对程序行为单独提起行政诉讼最大的障碍在于:于行政机关而言,一旦允许相对人对程序行为提起诉讼,那么行政机关作出行政行为的程序就会被打断,势必会影响最终决定的作出,而行政机关也必须耗费精力去应诉,从而导致行政效率的降低。应当说,允许当事人单独对程序行为提起诉讼将会对行政机关造成不便,但其实这种认识是片面的,因为多数学者在定义行政法上的效率原则时,都仅仅是从行政主体的角度出发,以提高行政主体活动的行政效率为目的(2)江利红教授认为,效率原则是指行政主体在进行行政活动时必须以最小的经济耗费获得最大的社会效果的原则。参见江利红.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，2014：84.方世荣教授在论述行政效益原则时指出,行政机关适用法律,实施管理和服务活动时,都要分析成本效益,避免资源的浪费,高效地为民服务。参见方世荣.行政法与行政诉讼法学[M].北京：中国政法大学出版社，2015：55.。而事实上,行政活动的最终目的是保护与促进行政相对人权益的实现,行政法的目标是否能够实现最终还要看行政相对人权益的实现程度,即行政法的效率最终体现为行政相对人行为的效率[6]。因此,当行政机关的程序行为符合其行政执法效率,却可能影响到行政相对人行为的效率时,就应当对二者所代表的利益进行衡量,如此一来,对程序行为至少是存在单独提起诉讼的可能性的。

对程序行为单独进行审查,还有可能遭遇行政诉讼法上效率原则的非难。司法效率是解决司法资源如何配置的问题,即司法效率的核心应当被理解为司法资源的节约或对司法资源有效利用的程度[7]。此前法院对程序行为的审查一般依附于实体决定,一旦允许对程序行为进行单独的司法审查,将意味着司法效率的降低和司法成本的增加。理论上,法院还必须承担这样的风险:对行政机关的行为可能会先后作出两个判决,一是针对程序行为的判决;二是针对实体决定的判决。两个裁判结果应当保持何种依存关系,将是法院不得不思考的问题。但事实上,针对符合一定条件的程序行为单独提起诉讼,并不必然会导致司法资源的二次浪费,甚至有助于及时解决行政纠纷,因为对行政相对人来说,如果法院能直接审查程序行为以促进行政行为的作出,那么其诉讼目的即已达到,这样一来并不必然引发第二次针对最终决定的诉讼。同时,即便是当事人嗣后再针对实体决定提起新的诉讼,基于既判力的效力,先前针对程序行为的审查结果可以直接作为法院作出判决的依据,即法院应当遵从前一判决。

二、程序行为可诉性的现状考察

行政行为的可诉性,是指行政主体作出的行政行为在一定条件下可诉诸法院,进入司法审查程序的一种本质属性[8]。从这一层面来讲,似乎可以通过判断程序行为是否构成行政行为来确定其是否可诉,但如此一来将不得不面临这样的理论难题:《行政诉讼法》并未对行政行为的定义进行规定,这一概念的内涵尚未达成一致,此时又如何能保证对程序行为是否属于行政行为将会得到确定且统一的答案。由此可见,这种表面上的判断方法并不可取。笔者认为,通过考察立法对程序行为可诉性的具体规定，以及司法实践的具体操作更有助于分析程序行为的可诉性。

(一)程序行为可诉性的规范解读

1.程序行为原则不可诉,例外可诉

我国《行政诉讼法》除了第2条(3)《中华人民共和国行政诉讼法》第2条:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。对行政诉讼的受案范围作出了概括性的规定外,还专门以一章的内容对其进行了进一步的列举规定。其中,程序行为并不在明确列举的可诉范围内,但也并未被排除在受案范围之外。而从《行政诉讼法》第70条来看,程序违法是撤销实体决定的理由之一,也就是说,程序行为可以作为诉的理由依附于实体决定接受司法审查,当程序行为对实体决定产生一定的影响时,应对其进行一并审查,并对实体决定予以救济。从中可以推导出,我国并没有对公民、法人或者其他组织能否对程序行为单独起诉作出独立的规定,即没有明确规定针对程序行为的单独司法救济途径,但可以看出,程序行为首先可以依附于实体决定一并接受审查；其次,基于《行政诉讼法》的开放式规定,如果这种行为属于第12条受案范围中兜底条款规定的行为,即属于“侵犯人身权、财产权等合法权益”的行为,因《行政诉讼法》未明确禁止对其起诉,那么程序行为至少应该有单独接受司法审查的可能性。

此外,2018年开始实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称2018年《适用解释》)废止了2000年发布实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称2000年《执行解释》)和2015年发布实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称2015年《适用解释》),使该司法解释成为最高院适用《行政诉讼法》的唯一解释,该解释第1条在2000年《执行解释》第1条的基础上,增加了五项不可诉的行为,最终共列举了十项不属于人民法院行政诉讼受案范围的行为,其中,第(六)项为“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。一般认为,行政程序中,除了最终的实体决定的作出,行政机关的其他行为均可称之为过程性行为。其不仅包括单一行政机关作出的程序行为,还包括参与行政行为作出过程中行政机关之间的行为,因此,程序行为包含于过程性行为,这样看来,2018年《适用解释》似是明确排除了程序行为的可诉性。但本条第(十)项作为兜底条款明确“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于受案范围。该项与前面九项属于并列关系,且划定了行政机关其他行为不可诉的标准——对公民、法人或者其他组织权利义务不产生影响。这意味着,前面九项行为不可诉的原因都是不对当事人权利义务产生实际影响,即法院可以通过判定某些行为对当事人权利义务不产生实际影响拒绝其起诉,而判定对当事人权利义务是否产生实际影响则赋予了人民法院一定的自由裁量权。笔者认为,程序行为作为过程性行为的一种,并不必然不会对当事人权利义务产生影响,也不是绝对不能单独提起诉讼的。最高人民法院做此规定的原因在于,大部分过程性行为都不会对当事人权利义务产生实际影响,因而要作出不可诉的原则性规定(4)梁凤云在对该条进行解释时指出，该款列举不属于人民法院行政诉讼受案范围的事项属于不完全列举，主要是就司法实践中比较常见的、争议比较大的事项进行了列举，是否属于可诉的行政行为，应当考察行政行为是否具有对外性、是否属于行政主体作出的行为、是否具有处分性等。参见梁凤云.行政诉讼法司法解释讲义[M].北京：人民法院出版社，2018：53.。也就是说,如果程序行为对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响,将不被允许起诉。从反面来讲,一旦程序行为对当事人权利义务产生了实际影响,那么理论上应当认可其可诉性。

通过剖析《行政诉讼法》和2018年《适用解释》的相关规定,可以看出立法对程序行为可诉性的基本判断为:原则上不可诉,例外情形下可诉。

2.程序行为例外可诉的标准

(1)普适标准:对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。依据上文的探讨可知,程序行为原则不可诉,但在某些情况下应当认可其可诉性。2018年《适用解释》第1条实际上为程序行为可诉提供了一定的法律依据,即所有的程序行为,不区分案件类型,只要满足“对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响”的标准,则具备可诉性,应当纳入人民法院的受案范围。可以说,2018年《适用解释》第1条所规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响”为程序行为可诉设立了普适标准。

(2)行政许可案件:导致行政许可程序事实上终止。为规范行政许可案件的审理,最高人民法院于2009年发布了《最高人民法院关于审理许可案件若干问题的规定》(以下简称2009年《许可规定》),其中,第3条专门规定了程序行为的可诉性问题:公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的,人民法院不予受理,但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。通知行为是行政许可程序中最典型的一种程序行为,可以说,本条实际上规定了行政许可案件中通知行为可诉性的标准,即“导致许可程序对公民、法人或者其他组织事实上终止”的标准。值得注意的是,最高人民法院在该司法解释的起草过程中,对通知行为究竟可不可以单独起诉并未作过多纠结,而是首先确定了应当在一定程度上放开通知行为的可诉性,至于应该采用何种判断标准才是最高人民法院制定本条规定的重点所在。对程序行为可诉设定一定的判断标准,一是为了防止国家司法机器空转,二是避免徒增当事人讼累。在充分考虑前两项立法目的的前提下,通知行为可诉的标准一开始被最高人民法院确定为:直接影响公民、法人或者其他组织实体权益的人民法院应当受理。也就是从法院的角度确定允许直接影响当事人实体权益的通知行为进入法院进行审理。但随后又修改为:程序行为直接影响公民、法人或者其他组织实体权益的可诉。这一次是从当事人的角度出发,即允许当事人就直接影响其实体权益的程序行为向人民法院提起诉讼。无论是从法院的角度,抑或是从当事人的角度,这两种标准都采取了直接影响当事人实体权益的标准,与上述2018年《适用解释》所采用的标准基本一致,但经过几次讨论,最高人民法院最终还是定稿为:导致许可程序对公民、法人或者其他组织事实上终止的应当纳入人民法院受案范围。由此可见,在行政许可案件中,最高人民法院单纯强调程序行为可诉点的终止性,作为判断程序行为是否可诉的标准[9]。不过“导致行政程序事实上终止”的标准与“对当事人权利义务产生实际影响”的标准究竟有何区别,或者二者各自侧重点有何不同,值得笔者对其进行进一步研究。

(3)政府信息公开案件:对申请人权利义务产生实际影响。2011年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称2011年《政府信息公开规定》)第2条列举了法院不予受理公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的几种行为,其中第(一)项明列“因申请内容不明确,行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为”不应当被纳入受案范围。按照该司法解释的规定,在政府信息公开诉讼中,程序性告知行为原则上不具有可诉性。这是因为,告知乃行政机关受理政府信息公开申请之后,基于对申请书内容的审查而作出的程序处理,是一种中间阶段的行为,尚不属于最终的行政决定,根据行政法上的成熟原则,这种程序性处置、中间阶段的行为是不能直接接受司法审查的[10]。但根据本条的规定,我们可以反推出来:当程序告知行为对申请人权利义务产生实际影响时,譬如行政机关滥用职权,反复对申请人作出更改、补充申请书的告知行为,但却迟迟不予作出政府信息公开答复,则不应被排除出法院的受案范围。也就是说,判断政府信息公开行政案件中的程序行为是否可诉,采用的是同2018年《适用解释》一样的“对当事人权利义务产生实际影响”的判断标准。

(二)程序行为可诉性的现状反思

通过检视立法的相关规定,可以看出我国原则上是不允许对程序行为单独起诉的，而且立法即便对程序行为的可诉性有特殊规定,一般也是从否定性的角度进行的,即将程序行为排除在受案范围之外。但根据法条可以反推出程序行为可诉的两则判断标准:其一,对当事人权利义务产生实际影响;其二,导致行政程序事实上终止。

实践中法院存在这样的误区,认为程序行为当然不会对当事人权利义务产生实际影响,而直接否定了该行为的可诉性,导致了对当事人权利义务产生实际影响的标准事实上被架空(5)(2017)最高法行申1977号行政裁定书，宋凤兰诉天津市人民政府其他行政行为案。。此外,因对当事人权利义务产生实际影响标准的模糊性,实践中也产生了“类案不同判”的现象。如在陈传根、韩永会诉成都市新都区人民政府行政赔偿再审案(6)(2018)最高法行申8149号行政裁定书,陈传根、韩永会诉成都市新都区人民政府行政赔偿案。中,最高人民法院认为,原审法院裁定“不予赔偿决定书系行政赔偿处理过程中的程序性行政行为,并未对当事人权利义务产生实际影响,不属于行政诉讼受案范围”并无不当,因而驳回了再审申请人的申请。而在马开桂等六人诉泸州市江阳区人民政府行政赔偿再审案(7)(2018)最高法行再114号行政裁定书,马开桂等六人诉泸州市江阳区人民政府行政赔偿案。中,最高人民法院则认为,行政赔偿中的先行处理行为不仅涉及程序上的救济权利,还将影响到实体赔偿权利能否实现,二审法院以“先行处理行为系程序性行政行为,并未对再审申请人权利义务产生新的实际影响”为由驳回原告的起诉容易导致程序空转,既增加了当事人的讼累,又浪费了有限的行政资源和司法资源,故认为原审法院裁判不当,对其予以纠正。由此可见,对当事人权利义务产生实际影响的标准实践中的可操作性并不强。

单从语义上来看,导致行政程序事实上终止必然会对当事人权利义务产生实际影响,那么第二种标准实际上是被涵盖于第一种标准内的。同时,导致行政程序事实上终止的标准并不仅仅适用在行政许可案件中,实践中也存在政府信息公开案件中采用此标准的情况,认为告知行为在事实上阻断了申请人提出政府信息公开申请的渠道,对申请人的权利产生了实际影响,属于可诉行政行为(8)(2017)苏01行终541号行政判决书，张道祥、张世界等与南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处政府信息公开案。。由此可见,两种标准可以整合为对当事人权利义务产生实际影响这一种标准,此时的重点就在于如何判定行为对当事人权利义务产生了实际影响。除导致行政程序事实上终止可以被认定为对当事人权利义务产生实际影响外,实践中也有部分法院认为对公民、法人或者其他组织设定行政法意义上的权利或义务即可认定为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响(9)(2017)川行终1003号行政裁定书,郭云平诉南充市高坪区人民政府房屋拆迁案。,但是这种理解的缺陷在于:首先,不仅设定权利义务会对公民、法人或者其他组织产生实际影响,变更或者废止权利义务同样也会产生实际影响,如此理解产生实际影响并不周延;其次,行政法意义上的权利和义务多是从行政机关的角度而非从行政相对人的角度进行界定的,行政相对人在行政法律关系中更多地处于服从地位,如果不强调究竟影响了当事人的何种权利义务,仅以“行政法上的权利义务”予以概括解释对当事人产生“实际影响”这一不确定法律概念,给予法官相当大的裁量权,不但没有简化该标准,反而更容易陷入新的解释困境。

总体来说,对当事人权利义务产生实际影响这一标准不够明确,各法院对该问题拥有一定的自由裁量权,即在判断上具有较大的随意性,对其解读无法达成一致,实践操作也存在一定的困难,因此有必要对程序行为可诉性的标准进行进一步的探讨。

三、重新确立程序行为可诉性之判断标准

目前虽仍有观点认为，程序性行政行为一般不应被单独纳入司法审查范围直接接受司法监督和裁判,因为程序性行政行为往往与最终实体行政行为之间存在手段和目的、条件和结果的某种关系,并透过最终实体行政行为产生一定的法律效力,所以应当将其作为最终实体行政行为的组成部分,一并接受司法审查,以充分保障当事人寻求行政法律救济的权利[11]。但随着最高人民法院第69号指导案例的发布,出现越来越多支持对程序行为单独起诉的声音,认为对符合一定条件的程序行为单独进行审查具有相当的必要性,并针对程序行为可诉性的判断标准展开激烈的讨论。例如,有学者认为，程序性行政行为只有当其满足终局性、涉权性标准时,才是可诉的行政行为[12]。还有学者认为,行政程序中间行为形式各异,在确定是否可诉问题上,不可一概而论,需要分门别类地加以整理,由此根据程序性行为表现形式的不同,提出了相应的可诉标准[13]。当然,也有学者从比较研究的角度出发,指出德国立法者认为程序活动不具有可诉性的原因在于原告欠缺起诉的“权利保护必要”,而与当事人对程序活动享有的主观权利无关,我国司法解释则倾向于将程序行为界定为对当事人权利义务不产生实际影响的行为,因而不具有可诉性,由此可见,两国关于程序行为不可诉的规定路径有较明显的差别[14]。此外,通过对立法和实践的审视,可以看出目前我国关于程序行为可诉的判断标准主要采取的是对权利义务产生实际影响的标准。笔者认为,程序行为可诉性标准作为指导法院审理此类案件的准则,必须具备可操作性,否则就失去了其存在的意义。因此,要想将程序行为可诉性的标准确定下来,就必须同时兼顾理论和实践,使其更具有可行性。结合理论界和实务界的诸多讨论,笔者认为可以对程序行为可诉确定如下标准。

(一)不具期待可能性标准

不具期待可能性是确定程序行为可诉最严格的标准,它是指行政机关作出程序行为之后,当事人已不可能期待行政机关再作出相应的实体性行政决定。例如，在政府信息公开案件中,行政机关向申请人发出“请补正相关材料后再行申请”的告知书,该告知书表面上是程序行为,而非最终的实体决定,但实际上申请人接到该告知书后,即便补正了相关材料,也只能重新提出一个全新的信息公开申请,而前一申请程序已经在告知书中“被结束”,因此,申请人无法期待行政机关在作出告知行为后再作出最终的实体决定。如果程序行为具有这样的效果,应当被纳入行政诉讼受案范围。当然也有学者指出,有大量影响公民权利义务的实体决定被披上“通知”“公告”“告知”等程序行为的“外衣”,应当甄别出来以确定程序行为可诉标准的逻辑起点[15]。行政机关采取以程序行为代替实体决定的做法,意在规避司法审查,法院也常常对这些“通知”“公告”视而不见。笔者认为,不论这些行为是否已经构成了实质上的行政实体决定,从保护公民、法人或者其他组织合法权益的角度出发,应当首先解决当事人针对这类行为提起诉讼却无法被法院立案受理的问题,因此需要给法院建立起“不具期待可能性”标准,让法院一改“程序行为不可单独起诉”的传统观念,将符合条件的案件纳入到行政诉讼的受案范围。

(二)及时救济必要性标准

在一些给付行政的领域,例如，行政机关支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇,需要事先经过行政确认的程序,即确认申请人是否满足申请条件,在此过程中,如果行政机关不当中止确认程序,又尚未作出最终的实体决定,就有可能导致申请人无法及时获取其应得的待遇。此时,对申请人来说,虽然不至于丧失“行政机关有可能恢复认定程序”的期待可能性,但不及时发放相关待遇可能会严重影响其生活,应当允许其针对中止通知起诉。因为中止通知行为本身已对当事人造成事实上的损害,对当事人来说,这种损害是直接的、即时的影响了其日常生活,因而具有及时救济的必要性,人民法院应当对这种程序行为进行司法审查。此外,抛去对程序行为进行单独的司法审查不说,就给付行政中的这一问题,从行政法的角度,可以参考德国的做法,建立起暂时性行政行为的制度:针对当事人的金钱给付请求,行政机关虽未最终确定数额,但可先行通过暂时决定予以给付,嗣后再通过行政行为保留纠正甚至要求返还的权力,据此,暂时性行政行为所欲维护的是“决定时间的正确性”,而它所欲避免的也是因决定时间冗长而使相对人利益受损[16]。建立起暂时性行政行为制度,既可以避免无法对程序行为单独起诉的尴尬,又能及时维护当事人的合法权益。

(三)终局性标准

终局性标准目前在行政许可领域已被立法确立下来,而针对其他非行政许可案件,也有法院采取此标准对程序行为进行审查,最典型的案例即最高人民法院发布的第69号指导案例。在这一案件中,被告因原告无法提供《道路交通事故责任认定书》，仅仅出具了交警大队作出的《道路交通事故证明》,向原告发出中止工伤认定的通知,原告向法院起诉撤销该通知,法院认为虽然被告作出中止通知是工伤认定的一种程序性行为,但该行为将导致原告的合法权益长期乃至永久得不到依法救济,直接影响了原告的合法权益,对其权利义务产生实质影响,并且原告也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济,因此被告作出的《中止通知》属于可诉行政行为。通过分析案情可以发现,被告发出中止通知并未直接侵害原告的权益,原告仍然具有期待可能性,即当出现新事实或法定理由时,交警大队将作出结论性的《道路交通事故责任认定书》,此时被告中止工伤认定的理由不复存在,将必须作出实体决定,故而对原告来说,尚不满足“不具期待可能性”的标准;另外,中止工伤认定并不会给原告造成即时的、直接的生活影响,不存在救济的急迫性,因此也不具备“及时救济必要性”标准。那么,对此类案件,就需要确定另外的判断标准。表面上看,第69号指导案例确定的是“对权利义务产生实质影响且无法通过对相关实体性行政行为起诉以获得救济”的标准,但实际上与行政许可案件中“导致程序事实上终止”的终局性标准并无差别。笔者认为,持续的中止程序,必然会对当事人的权利造成延宕,甚至会影响当事人进一步寻求司法救济,事实上已对当事人造成了终局性的影响,因而具有可诉性,为避免标准过多造成适用上的混乱,司法实践应当对程序行为确立起同2009年《许可规定》一致的“终局性”可诉标准。

上述三种标准在实际操作时具有一定的逻辑顺序,即法院在审查程序行为是否可诉时,应当按照不具期待可能性标准、及时救济必要性标准、终局性标准的顺序层层把关,这样可以全面考量程序行为可诉的情形,不至于发生遗漏的现象,以免损害当事人寻求司法救济的权利。

四、延伸思考:对程序行为是否有更佳的救济途径

本文探讨程序行为可诉性的问题,意在解决程序行为对当事人造成事实上损害的问题,实现行政诉讼法保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的。正如本文所述,允许对程序行为单独起诉,将会对传统的行政诉讼理论造成一定的冲击,笔者在想:是否有更好的办法能解决这一问题?

在总结程序行为可诉的标准时,笔者发现,之所以实践中对程序行为是否可诉认定不一,并不仅仅是表面所看到的认定标准不同造成的后果,更深层的原因在于传统上认为程序行为只能依附于实体性行政决定一并接受司法审查,而类似于中止通知这种程序行为作出后多久必须作出实体决定,立法并没有进行相应的规定,因而当事人的权利处于一种不安定的状态,法院也无从得知行政机关何时会作出实体决定以结束这种不安定状态,因此将许多程序行为拒之门外。问题的关键在于,行政法应当为行政机关设定类似于行政诉讼法中的最长起诉期限的“最长作出行政行为的期限”,这样一来,当事人就没有必要起诉程序行为,而选择在该期限届满时向人民法院起诉行政机关的不作为行为,法院在对该不作为行为进行审查时可以一并对程序行为进行审查,此时针对程序行为是否可诉的问题自然也就没必要设置那么多项标准了。如此看来,我们一直反思司法立场倒是有些本末倒置了。