本土化：乡村治理实践逻辑的重构与回归

陆 宏

（中共池州市委党校，安徽 池州 247000）

一、问题的提出：本土化

乡村治理实践，实非局限在治理乡村，而意在指向整个中国社会之治理，是国家治理实践研究的重要论域。乡村治理实践的成效事关我国治理实践走向现代化的成败，没有乡村治理实践的现代化，就没有国家治理实践的现代化。

我国 “乡政村治”治理格局的最终确立的过程是伴随着村民自治制度实践展开的，是国家顺应农民的要求与政治民主的发展趋势作出的制度性探索，是适应于当时农村经济社会发展走向市场化的需要，也是出于解决当时的社会主要矛盾和保持农村经济社会稳定发展的需要。当前，乡村经济社会发展正在进行着广泛而深刻的变革，与此同时，乡村社会也正在进行宏大而独特的治理实践创新。改革开放以来，由外部环境所带来的工业化、市场化、信息化越来越对乡村内部环境产生强大的影响力，农村正在迎来多层相辅、多元共治的治理新时代。乡村治理所面对新的问题集中在：乡村生产力与生产关系的发展变化，半封闭的传统熟人社会向开放的现代社会的过渡，各类农村经济社会组织新生主体与利益群体主体的发展和崛起。而与上述变革状况相对应的是，在乡村治理实践中，农村经济社会的复杂多元性决定了农村是治理工作的难点与短板，农村与农民问题仍然是治理工作对象的重中之重，政府制度嵌入与现实乡村社会难以有效链接［1］（P17）。现代化社会治理无论从治理样式理念，还是从治理效能来说，从城市到农村仍然存在效能转化深度递减的问题。

党的十九大报告指出，“打造共建共治共享的社会治理格局”［2］。而具体到乡村基层治理，党的十九大报告提出 “加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”［2］。“共建共治共享”，既是对党的十八大以来社会治理实践经验的总结，也为乡村治理实践方向指明了工作与研究的目标。党的十九届四中全会强调，“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”［3］，更是突出了治理体系与治理模式在国家治理实践逻辑内在关系中的核心地位与治理效能的转化。由此可见，健全自治、法治、德治相结合的新型乡村治理体系与治理模式是实现乡村治理现代化的有效路径。学者们纵观近四十年来村民自治实践发展历程，以 《村民委员会组织法》的制定实施和农业税的取消为两个标志性成就，从国家管理统治到现代化的乡村治理，逐步构筑起我国乡村治理实践不断发展革新的历史脉络。学者多从国家或社会层面自上而下地对乡村治理进行了宏观或者微观式的结构研究，其中问题研究多体现在当前乡村治理中的村民自治民主实践与治理效果的双重功能陷入困境的原因分析、具体表征领域与破解问题的对策建议。党的十九大以来，越来越多的学者以乡村振兴战略视域下新时代建立自治、法治与德治相结合的乡村治理体系为乡村治理实践的研究内容。概言之，学者论域集中以 “三治融合”为核心内容的以期重构新时代乡村治理体系，而对其内在逻辑关系还没有深入展开，在视角上容易忽视治理中本土资源以及农民的需求，治理研究明显缺少以政治学角度对治理本土化与治理成效的体系化研究。

选择本土化作为研究乡村治理实践逻辑的出发点与落脚点有以下三点考虑。第一，当前经济社会发展从过去注重速度发展转换到质量发展，由此对应的是 “治理实践从过去注重制度体系也应当转换到治理效能的实现”。制度可以从外面引进，而治理效能是内生的，不可能通过引进的方式产生内生动力，因此从时代需求来看，探索本土化乡村治理实践的内生动力就显得越来越有必要。第二，从历史传统来看，“中国社会是乡土性的”［4］（P6），作为一个传统的农业大国，传统社会的乡村治理一直遵循着 “皇权不下县”的间接治理实践逻辑与治理传统，历代统治者以实现 “乡村善治”为治理实践成效的理想境界。传统与现代并不是完全割裂的，作为乡村社会特征的延续性与乡土性是乡村治理现代化的基础［5］（P6）。第三，长期以来，立足于西方经验的治理概念与理论都无法准确地照应中国不平衡不充分的乡村治理特征，乡村治理实践越来越需要本土化问题的研究与指导。乡村治理不平衡不充分的特征表现在乡村集体经济发育程度、乡村治理的硬环境与软环境的发展状况、乡村基层组织的效能与执行力的转化程度、乡村治理主体发育程度与效能的转化程度、乡村社会结构与社会关系中显现利益化和个体化倾向的状况等。总的来说，从本土化问题本身来看，本土化是乡村治理实践逻辑基本精神底色，乡村本土化问题基础而又广泛，原本而又接地气，乡村属于国家权力和社会的密切接触地带，其自然而然地进入了治理研究视野。

以本土化为研究核心与研究起点，对上述基础问题作出关于乡村治理现代化实践逻辑的回应，在于解决乡村治理中的问题需要，其研究意义自然就更有深度性与持久性。乡村治理实践逻辑的本土化就是以本土化的角度来理解和界定乡村治理实践逻辑研究，即立足于本土乡村治理实践基础，寻求本土化内生的生命力所在，营造本土化的乡村治理语境和话语体系，汲取本土传统治理思想文化，借鉴西方先进的理论体系，进而寻求符合本土实际，具有特色的本土化乡村治理思想与理念、本土化乡村治理路径与目标取向，以指导新时代乡村治理实践，推进乡村治理乃至中国治理模式创新的过程。文章提出的问题是：本土化反映的是乡村治理实践逻辑的基本精神底色与持久生命力所在，其研究目标在于解决乡村治理的问题需要，旨在为实现乡村治理模式新的实践提供可行的本土化的理论与实践框架。总的来说，乡村治理面临巨大的挑战，面临诸多难题，现实发展的不平衡不充分性促使学界的研究论域不应是高高在上，而要更加接地气，更多地延伸到乡村的微观层面来考察，以本土化为研究核心内容和起点的乡村治理研究显得越来越有必要。

二、实践逻辑的向度：从 “村民自治”走向 “三治融合”

乡村治理实践逻辑的向度即以其发展革新的历史脉络概况出乡村治理实践逻辑的张力，表现出深厚的历史时空的连续性与乡村独有的本土化语境色彩。以向度研究定位乡村治理实践逻辑的时空坐标，能够更好地认识乡村治理实践逻辑过程的特殊性与重要性，发现其时代价值。我国的村民自治制度肇始于20世纪80年代 “乡政村治”治理体制，起源于人民公社制的退场，以“自治民主”的实践重建乡村体制。改革开放以来，我国乡村治理以体系模式的探索为标准可以划分为两个发展阶段，即 “村民自治制度确认阶段”与 “三治融合的探索阶段”。第一，“村民自治制度确认阶段”。1982年 《宪法》第一次以法律定性了村民委员会为 “群众性自治组织”，村民自治组织的地位获得国家顶层法律制度设计上的确认；从1987年 《村民委员会组织法 （试行）》的开始实施并经1998年和2010年两次修订，村民自治作为一项新型的群众自治制度在法律实施上正式确立起来，也就是选举、决策、管理、监督等四个方面为主要内容的主体制度架构与实践内容从逐步建立到不断完善的过程。至此，村民自治的法律体系的确立最终完成。第二，“三治融合的探索阶段”。考察后税费时代乡村治理实践，国家有意识地推动乡村治理体系转型，不断完善体系制度与精准精细化治理达到更好发挥其治理职能。党的十八大以来，乡村基层治理开始由从 “村民自治”走向 “三治融合”，这种融合是开始于基层治理的法治化探索。党的十八届四中全会指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”［6］这表明国家在建设现代化社会的过程中把基层治理法治化基础性环节提到了相当重要的高度。到了党的十九大，乡村基层治理以法治化为基础，注重 “三治融合”，目标指向乡村治理实践的现代化。这表明，党的十九大以后开启了我国乡村基层治理走向 “三治融合”新型基层治理模式，为乡村基层提供了治理的新的思维、新的实践方向与实践途径，彻底发现农村自身的原动力，进而激活创新活力与创造动力。

从 “村民自治”走向 “三治融合”，也就是从管理走向治理的过程，以满足农民需要为向度，让治理成为常态，既是治理的必然要求，也是发展的内在需要。不同发展阶段采用不同的治理样态，这既与当时生产力的发展水平密切相关，也与人们对社会的管理方式、现实生产生活的需求和活动范围的要求有相应的联系。从“村民自治”走向 “三治融合”，深度激活农民主体的自下而上的积极性与创造性，全面强化农民主体的民主意识与责任意识，显著提升农民主体的政治、文化、法治等思维能力素质走出了一条具有适合中国国情与乡情具有本土特色的民主之路，即把代表制民主与基层直接民主结合起来，创造了广泛而有效的乡村治理实践途径与平台。

“三治融合”所体现本土化实践逻辑的时代价值就在于 “融”的创造性转化与创新性发展，它在坚持村民自治的同时，回应社会主要矛盾的变化，深耕乡村治理实践，创造性转化原有资源为治理实践动力资源，创新型发展新的乡村治理体系模式，这一体系模式以本土化为核心内容与表现形式，更加聚焦人的因素即农民主体的自觉性，更加聚焦道德、文化与法律因素的融合。“三治”之间形成了连续性发展这一规律性逻辑关联，在变与不变中寻求历史逻辑与实践逻辑的统一性。概言之，“三治融合”融在其中，成为常态，其实质是指导农民的政治行为，建立良好的政治体系，同时其本土化语境中又包含乡土情感，超越乡村治理实践的时间与空间，反映的是一种乡村治理体系发展的新理路。

三、本土化：实现于乡村治理实践逻辑的重构与回归之间的进程中

本土化在乡村治理实践语境中应当理解成“是乡村治理实践逻辑系统完整的过程而不是治理实践的目的”，是乡村治理实践逻辑的重构与回归问题的题中应有之义，并实现于乡村治理实践逻辑的重构与回归之间的进程中。

（一）乡村治理实践逻辑的重构与回归

乡村治理本土化是如何实现于乡村治理实践逻辑的重构与回归的进程中，最终融合于乡村社会，可从以下三个方面来解释说明。

1.乡村治理本土化的进程要回答为什么要重构与回归，即重构与回归的必要性问题。重构与回归的必要性在于乡村治理实践逻辑是宏大的系统工程，片面的、碎片化制度体系即单一化的重构与回归意义上的调整与修补的成效是极有限的，已不能适应新时代乡村治理实践的要求，因此必须是全面的、系统的体系重构与回归的完整过程，即农村经济、社会、生态等领域改革和改进的系统联动与高效集成。只有通过重构与回归形成乡村治理实践逻辑系统完整的过程，才能形成联动效应、取得完整效果。没有完备规范有效的体系，再好的制度也去不到它本应该去的地方，更不用谈达到什么治理效能的高度问题了。

2.乡村治理本土化的进程要回答如何重构与回归的问题，重构与回归的方向与内容是哪些。从乡村治理主体来看，乡村治理理念革新、结构变革创造并激发了新的治理主体，活跃的新治理主体从治理事实走向治理新价值的实现，从治理经验推动治理新理念的落实，进一步改变原有治理结构，为乡村治理实践逻辑的发展奠定了稳固的思想与结构基础；农民与新经济组织的主体地位在乡村治理主体重构与回归中得到强化，也必然会发挥越来越重要的主体责任作用。从乡村治理模式来看，“三治融合”的有机模式可以概括为 “自治为本，法治为先，德治为基”。“自治为本”意指，村民自治始终是乡村治理实践必须坚持的基本制度，重构与回归在于激活乡村治理的本土功能，发挥治理主体职能与资源作用；“法治为先”意指，法治作为制度重构的先决条件，重构在于营造依法有序的制度体系，而回归治理实践的意义在于，宪法和法律对村民自治制度的规范设计与观念设定，集中反映了国家权力法治化和农民权利法定化过程中的耦合与博弈［7］（P20）； “德治为基”意指，德治作为重构与回归的基础，共同致力于塑造淳朴文明的社会风气。三者之间，“德法共治”是其中的核心思想与内容。道德与法律都产生于中华传统的历史文化土壤，都以实现 “乡村善治”与国家的长治久安为治理目标，具有从源头到目标的高度一致性。相对于法治，德治在于内在的权力来推行，注重传统教化中的养成，因此，遵循道德是主动的。由于德治与法治各有其治理内容与方式上的不同之处，因而在乡村治理实践中也会产生矛盾，对此项矛盾，或为了维护法的权威依法办理，或为了弘扬德的价值按德施行，最终以国家利益与人民的需要为选择依据。

3.乡村治理本土化的进程要回答重构与回归之间的内在逻辑关系在于深度认知乡村治理实践逻辑实现于重构与回归之间的进程中。在乡村治理本土化实践中，重构与回归时而互为平行没有交集，但是在更多时候是互为融合互有交集的密切关系。重构的过程重在国家层面上的治理实践，但并不完整，更重要的进程在于重构的过程还需要回归到乡村治理实践中去检视。这是因为治理的权威性是以农民对它的深刻认同为基础，治理实践的内容要从其所处的历史社会环境去认知与检验。如何在乡村经过长期的乡村治理实践中将本土化的治理精神及其内容构成不可动摇的信仰基石，是重构与回归过程努力的方向。回归过程最终使命在于凝练出既符合现代化治理精神又契合乡村实际的本土治理体系。放在更广的视域下，当前乡村社会正在面临 “空心化”的人心秩序危机，以回归为基础进程中的社会化是人心秩序重聚的重要基石。

总的来说，“三治融合”是乡村治理实践逻辑重构与回归的实现形式，其重构与回归的完全过程即定型与优化之路是乡村治理本土化实践最终达成的过程，需要本土化理论与实践不断地反复地重构与回归。从更深层次来说，回归并不是回到原点，回归本源正是重构未来，是一种本质内容上的升华，旨在激发与释放制度活力，推动顶层设计和乡村治理实践探索良性互动、有机结合。

（二）“共建共治共享”：乡村治理实践逻辑重构与回归的核心内容

“三治融合”是乡村治理实践逻辑重构与回归的表现形式，它所反映的乡村治理实践逻辑重构与回归的核心内容是 “共建共治共享”。“共建共治共享”就其字面意义而言，即为共同治理，但从学理研究来说，其中共同治理的实质内容、方式、深度以及治理效能的转化才是其概念的深度内涵。“共建共治共享”不仅仅看到的是经济层面上的乡村生产力，更应当看到生产力背后对应的政治层面上的乡村治理效能。

在乡村治理实践逻辑关系中，第一，共建是治理实践的前提与基础。“建”着眼于注重从源头出发，以法与制度为器，讲求系统综合治理的调和。共建的主要内容应当是整合或盘活本土资源，使之成为自我发掘的内生之策，但共建并不排斥外部资源；相反，共建也要引入外部资源，为我所用。第二，共治是治理实践的核心要义。“治”着眼于主动积极，体现治理的综合、协同与创新，符合党的十九届四中全会关于治理实践中提出 “加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的要求。农民主体的积极融入其中使得官民之间实现了相得与相补的治理格局，解决了顶层制度设计与嵌入和现实乡村治理实践的链接问题，是 “共建共治共享”最显现的特征。第三，共享是治理效能的检视。“享”着眼于治理有效，也是 “共建共治共享”所要致力于的最终目标与最强动力。“共建共治共享”最大的难点就在于是否治理有效，而治理有效最显现的在于是否能保护农民的利益。例如，以农民权利义务的平衡问题来考察 “共建共治共享”在保护农民的利益方面的效能。一方面，当前权利义务的不平衡主要方面体现在农村立法以义务为本位，权利与义务不对称，难以保护农民合法权益；另一方面，也确实存在部分村民只注重权利，而不愿承担相应的责任。农民在追求经济自由的同时，不断强化个体的意识累积与权利诉求，这其中当然有合理正当的内容，但是如果不加以正确引导也可能会走向 “非理性”的强化个体，这种不平衡不对称不加以 “共建共治共享”的系统综合治理的调和，会导致乡村重建公共生活与公共秩序的根本困难，并在很大程度上妨碍乡村治理所需要的乡村情感、公共责任和长期理性的培育。因此 “共建共治共享”内在的逻辑关系就在于互推共进，三者共同致力于乡村的民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的治理，这既是 “共建共治共享”所要达到的目标，即 “互推共进，并构相辅，多元有效，农民受益”，也是本土化乡村治理实践的最优体现。

四、结语

本土化作为一个极富张力的概念，立足于当前社会历史和现实实践为基础的现实语境，既是建立在社会历史和现实基础之上的现代性，也是对当前社会模式及其动力机制的历史与发展归因，更是对乡村治理现代化问题的自我反思。

乡村治理是一个诸多方面的系统性的复杂活动，仅靠某种单一的手段是难以完全实现的。“三治融合”的创造性在于以 “自治、法治与德治三位一体”的逻辑统一关系呈现乡村治理本土化的实践方向、治理模式及其动力机制，在实现形式与核心内容上是乡村治理本土化的有效路径，其实质反映乡村治理实践逻辑的重构与回归一体两面的发展过程。从更宽泛的意义来说，以“共建共治共享”为乡村治理本土化核心内容的转型乡村社会视域下的重构与回归的问题研究，仍是一个刚刚开启的话题。而乡村治理也绝不是应然性问题，而是一个实践性问题。在此种研究历程的推进中，需有更多政治考量愈加显现，这或许是探索农民问题与中国进步的有效逻辑路径之一。国家治理现代化视域下的乡村治理的本土化实践探索任重而道远。