高校全面预算绩效管理新模式：大数据的价值与应用

张蕾

(成都大学 期刊中心，四川 成都 610106)

引言

2018年9月，中共中央和国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，并提出要“创新评估评价方法，立足多维视角和多元数据，依托大数据分析技术，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性”。

全面预算绩效管理以结果为导向，与所有预算构成体系密切相关，其本质是公共管理领域的制度创新。要实现管理主体和管理对象的全覆盖，各级政府、所有部门具有公共性质的财政性资金都应纳入绩效管理。[1]我国的高等教育经费绝大部分来源于公共财政拨款，高等学校作为使用公共财政资金的非营利性组织，进行全面预算绩效管理理所应当。近年来，按照财政部和教育部的要求，高等学校已经开始推行预算绩效管理并积累了一些经验，但是，“绩效目标设置不科学、不准确，绩效运行监管流于形式，绩效评估指标信度、效度分析不足，绩效评价结果应用欠缺”等问题一直未能有效解决，[2]管理人员思想上的排斥、管理过程中具体实施环节的繁复、技术手段的落后等几个方面原因交织缠绕在一起。大数据的出现为解决以上难题提供了新的思路，它可以帮助使用者根据广泛收集的信息快速计算分析，以多种不同的方式指导各种业务流程，帮助管理者形成极具针对性和目标性的预测或决策结果。当今社会已进入大数据时代，大数据在越来越多的领域发挥出无法想象的巨大作用，抓住大数据带来的发展新机遇，在绩效管理领域充分运用大数据思维、大数据技术与方法，发挥大数据对于全面预算绩效管理的支撑优势，攻克绩效管理过程中尚未突破的难点，将成为助推全面预算绩效管理的强大动力。

一、现有相关研究

全面绩效管理方面的研究并不少见。截至2020年2月1日，在中国知网(CNKI)以“全面绩效管理”为主题进行搜索，共有1489条文献，分组结果显示：“预算绩效管理”有230条，“绩效考核”和“绩效评价”有199条，“绩效管理体系”有166条，“全面预算绩效管理”有80条，其余分组数量较小，方向较为分散。通过进一步的文献梳理，发现以大数据应用于全面绩效管理为主题的研究文献仅有14篇，且大多基于整体的公共财政视角，对于高等教育经费管理尚缺乏具有针对性的分析和实践指导。如刘国永提出要在管理技术层面构建政府决策大数据，全面实施预算绩效管理。[3]颜周知等提出要以预算绩效信息化作为推进全面预算绩效的核心技术支撑，这是全面实施预算绩效管理的直接需求，管理者应该认识到财政大数据与全面实施预算绩效管理具有的密切关系和重要价值，持续推进财政大数据建设，加强财政大数据建设组织领导、理论研究、标准化建设、培训宣传、实践应用。[4]

以高校全面预算绩效管理为主题的研究文献有40篇，大多集中于改进绩效评价手段或评价模型构建。一些研究者认为高校不仅要从教育体制上规划“双一流”大学的建设目标，还需注重办学效益、效果，而预算绩效评价则是高等院校合理配置教育资源、提升教学质量以及培育特色学科的重要手段。夏丹、杜国良从人才培养、教学教改、财务管理、资源配置、社会服务等维度筛选出高校预算绩效管理评价指标，构建了一套多层次、立体的高校预算绩效评价模型。[5]程嘉祥，吴晓玫以高校科研经费案例分析法解析影响绩效的矛盾，从绩效评价指标角度提出政策建议以达到提高绩效的目标。[6]胡侃提出公立高校推行全面预算绩效管理需要从内部顶层设计入手，推动流程再造。[7]

可以看出，利用大数据推进高校全面预算绩效管理的研究还比较欠缺，仅有姚瑶提出在大数据时代，结合云计算平台的全面预算管理体系能够从海量的结构化、半结构化以及非结构化数据中深度挖掘价值信息，对提升高校全面预算管理水平具有积极影响。[8]通过以上文献梳理不难看出，经过较长时间的积累，绩效管理的研究成果较为丰富，特别是在构建绩效管理体系、绩效管理评价指标与方法等方面成果较为集中，而利用大数据作为依托的新绩效管理模式研究还非常缺乏。正是在这样的背景下，《关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，希望利用已有成果和经验，推动全面实施预算绩效管理，充分利用大数据时代带来的新机遇，突破之前预算绩效管理的瓶颈，提高预算绩效管理水平和质量。

二、大数据应用于全面预算绩效管理的多功能价值

(一)大数据的精准指向可增强预算管理的可预测性

预算主要是指对未来资金的安排，是对未来可能发生的业务活动进行预测并提前进行资金安排的活动。作为资金政策，预算不仅要做好资金需求准备，而且要提供一种资金使用的未来指向。预算绩效管理则是通过考核和评估预算安排的合理性、合规性与准确性，为后期的经济业务活动提供明确的目标指向。显然，要达到理想的绩效标准，预算规划必须要增强前瞻性和预测能力。大数据应用所具有的对多来源、多渠道信息深度挖掘、筛选、比对、统计、分析的独特优势，赋予它精准化定制和精确化预测两大功能。大数据应用最核心的价值在于它对于海量数据的存储和分析，从海量数据中“提纯”有用的信息，在研究大量数据的过程中寻找模式，发现不同信息的相关性和其他可用信息，帮助各种预制方案更好地适应变化，做出更明智的决策，以形成具有未来预测功能的各种指导方案。例如，中国香港的研究人员根据《官方航空指南》、中国疾病预防控制中心发表的报告等数据，运用大数据技术，通过人口流动、确诊病例和病毒的序列估计值三个数据来源，对未来很可能发生的新型冠状病毒肺炎疫情规模做出估计，并建立了预测模型，以利于世界各国政府提前制定好应急计划及缓解干预措施，迅速部署救助资金、储备各种防护和医疗用品。可见，大数据应用所具备的功能价值与预算绩效管理目标需求具有高度的一致性。

我国高校经过近几十年的不断发展，数量与规模逐渐扩大，办学质量逐步提升，经费投入也呈现出高速增长的态势。加强高等教育经费使用管理，提高资金使用效益不仅是国家和社会公众关注的重点，[9]也是高校自身内涵式发展的内在必然要求。无论是基本公用经费还是业务专项经费，都涉及到各级财政管理部门、高校、校内部门、教职工直至每一位在校生。把所有的资金收支环节与流转过程信息以大数据技术进行整理与归集，可以有效提高未来资金安排的可预见性，从而提高资金的使用效率。

(二)大数据的相关性分析可提高预算决策的有效性

大数据被称为海量资料，是巨大的信息资产，但是大数据的挖掘应用不是简单的数据堆砌，而是要挖掘数据的关联性，找出关联数据中蕴藏的价值，即关联数据对决策形成的数据支持。大数据的价值不在于“大”，而在于“有用”。在当前的预算绩效管理过程中，尤其是在进行绩效指标构建时，大多数预算单位绩效指标的全面综合、效度和信度、逻辑科学和可操作性等方面或多或少存在一些缺陷。[10]许多高校在考核或评估预算绩效时，由于缺乏全方位详尽的信息和准确的数据，往往只关注支出程序是否合规以及资金使用进度和资金使用率。即使拥有数据，也难有精力进行整理分析，考核指标单一笼统，对于资金使用成效无法拿出令人信服的评估结果，难以确认初始决策的有效性，更难以在预算执行过程中实时跟踪决策与调整决策。大数据技术应用为全面预算绩效管理带来了新的机遇，它可以对财政部门、高校与高校部门的日常数据集合进行捕捉、管理和处理，具有比传统处理方式更强的洞察发现力、流程优化能力和决策力，可以帮助我们分析过去，提醒现在，展望未来。借助这些搜索到的信息数据，可以发现预算资金在一段时间内的活动趋势，对预算资金的流向进行对比与关联，分析预算资金支出的合理性，审查预算资金在执行过程中的所有无效或低效情形，以实现未来决策的最优化，增强预算决策的有效性。

(三)大数据的全面覆盖可协调不同利益部门的需求

高校预算绩效管理涉及面较广，上有财政和教育行政管理部门、下有校内各学院、管理部门和教师学生，不同的参与者对于预算资金的考虑角度、未来预期利益也不尽相同。如何协调各方利益关系，达到所有参与者的利益平衡，必将对最终的全面预算绩效管理结果产生影响。现有的预算绩效考核模式往往是上级单位考核下级单位或部门，由于信息获取的缺失，考核难以顾及到所有参与者的利益，各利益相关者也缺乏自由表达意见的渠道与机制，这就导致大部分参与者对预算绩效评估丧失积极性和主观性，只是迫于考核压力而被动应付。大数据技术获取信息的完备性将弥补这一不足，由于大数据搜集信息的全面性，只要有需求，运用大数据技术即可覆盖到绩效管理流程最细枝末节的角落，自动将所有信息一网打尽，通过比对分析，最大程度地考虑所有参与者的利益需求，从而缓解参与者之间的利益不平衡，促使参与者积极自觉改进预算管理方式，改善预算管理方法，提高预算资金使用绩效。

(四)大数据的实时动态调整可提高预算资金使用效率

高校现有的预算绩效考核一般都是在年末或某一具体事项结束后再进行数据整理与信息搜集，这种事后考核只能对下一期间的预算编制和决策具有一定的制约和指导作用，对于当期的预算执行或是已经结束的项目已经没有实际意义。而大数据技术所具备的处理海量数据，实现数据的实时传输与快速流转，对数据进行专业化处理的超强能力，则可以随时根据资金的流向、周转速度、使用规模等分析预算编制时的遗漏或缺陷，根据实际需要实现预算资金在不同单位与部门间的动态调整，使有限的预算资金能充分“为我所用”，而不必等到某一项目完成或是某一时期结束才能进行预算修正。

(五)大数据的广泛性可提升绩效评价结果应用的及时性和延伸性

由于目前绩效评价大多为支出后评价，在整体性、协同性和源头性上缺乏管理的功能和手段，导致绩效管理的广度和深度不足，未覆盖预算部门的所有预算管理行为，导致绩效激励约束作用不强，财政资金使用低效和浪费的问题并没有得到根治。[11]大数据技术将财政与教育行政管理部门、各高校和其他相关单位，甚至包括管理者或实施者个人都紧密连接在一起，将从前看似“无用”的数据通过整理变成具有充分可比性的有效信息，既可以从整体上进行绩效评估，也可以根据实际情况进行差异化评价。所有的绩效评价结果都可以通过链接及时上传下达到不同的单位、部门、项目组甚至个人，既有利于对照改善自身的资金预算绩效管理，也便于外界对高等教育经费使用进行有效监督。

三、大数据技术应用于高校全面预算绩效管理的当前困境

大数据技术作为新的技术手段将助推全面预算绩效管理站上更高的起点，应用前景广阔，但是也要看到这一进程任重而道远。就目前来说，积极推进大数据应用于全面预算绩效管理，还受到以下几个方面因素的制约：

(一)缺乏相关的法规和制度保障

虽然我国已经制定了一些有关数据信息收集方面的法律法规和其他规范性文件，如《中华人民共和国网络安全法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《国务院关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》《电信和互联网用户个人信息保护规定》《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》《规范互联网信息服务市场秩序若干规定》等，这些法律法规在借鉴国外经验的基础上，结合我国实际，规定了数据信息收集的基本原则以及一些具体要求，但还缺乏系统性和更强的针对性。[12]无论是国家层面的立法还是部门规章制度，关于大数据的管理都没有形成完整的法律体系和制度保障。各行各业包括政府管理部门更多地是关注大数据的优势和带来的利益，主要在技术层面下大工夫，热衷于发展大数据产业、大数据经济，却未能及时制定形成完整、清晰的大数据法律制度。比如数据收集主体较多，对数据收集主体未进行法律规范，数据安全面临威胁。全面预算绩效管理是实现国家治理能力现代化的重要手段之一，如何利用大数据服务于高校全面预算绩效管理还处于探索阶段，从国家立法到对应的教育、财政管理部门都还没有关于大数据应用的具体规定和实施细则，高校要真正落实执行还缺乏具体的法律依据与规章指引。财政部门和教育行政主管部门需要制定高等教育经费管理办法，对于绩效管理所收集数据的性质、范围等规定适当的条件，特别是有些专门、敏感数据的收集，还需要取得相关部门的授权，数据信息收集人员须具备相应的专业资格，并进一步明确其权利义务和相应的法律责任。

(二)新的全面预算绩效管理思维尚未形成

此前，预算绩效管理的责任基本上是落在基层部门头上，由于考核数据搜集困难，指标量化难以落实，因而责任目标也较为模糊，基层部门也大多处于被动接受考核评估的状态。全面预算绩效管理要求覆盖面更广，考核评估更为深入和精准，因而需要更为先进的管理理念和技术手段。一方面，主管部门、高校和具体实施者，特别是高校的财务管理部门自身还缺乏对于全面预算绩效管理的充分认知，仍是疲于应付日常工作，难有从“全面预算绩效管理+大数据”角度进行深入的思考与探讨，当然也就难于在实际工作中去主动体现这种管理思维。另一方面，由于长期形成的数据信息保密思维，一些单位或部门不愿意将自身拥有的预算管理数据信息进行共享，或是因为数据共享还需要进行额外处理因而存在怕麻烦的思想，造成了高等教育经费预算数据信息难以进行同口径和同格式处理整合，数据看似庞大完备，却无法实现共同利用，甚至还经常造成同一信息不断向不同部门重复申报的低效率行为。

(三)没有统一的数据安全保障

高等教育经费全面预算绩效管理涉及大量的经济数据，与高校的正常运转与持续发展密切相关，数据信息的广泛利用确实能为全面绩效管理带来许许多多的优势，但是数据信息本身的安全性和数据所有者的安全性目前还缺乏清晰的安全保障边界。数据信息的公开与分享打开了参与者合作的大门，但同时也为某些破坏者提供了进入的渠道。高等教育经费预算数据散落于行政管理部门、高校、校内学院部门等各级基层单位，某些情况下还涉及个人信息，一旦进行所有数据库的连接，难免使其他的教学、科研、管理数据信息也受到通信安全威胁，给一些之前相对封闭的数据信息存储带来较大的安全隐患，一旦有黑客攻击或是恶意软件入侵，则会给整个系统带来无法估量的损失。当前高校大数据的安全运用大多还处于设想阶段，要充分开展全面预算绩效管理，规范且灵活的建设标准与运行机制建立还需先行一步。

(四)急需复合型管理人才和管理队伍

新技术服务于新领域，必然需要大量掌握新技术与所属管理领域知识的复合型人才，同时还要形成与之相适应的完善的管理队伍。高等教育经费预算绩效管理工作本身就较为复杂，从事这项工作的人员不仅需要丰富的财务、审计、法律等专业知识，还要熟悉高校的管理特点与管理模式，对整个预算管理相关政策、所有运行环节与流程，甚至预算的具体编制、执行、考核评估等都熟练掌握。如果将大数据技术应用于全面预算绩效管理，相关人员还需要学习大量的信息技术知识，具备相应的管理能力。我国当前对于大数据应用人才的培养才刚刚起步，大数据应用人才的培养机制还需要进一步完善，大数据应用人才培养的数量和质量还有待进一步提高。

四、高校全面预算绩效管理的大数据应用举措与运作方式

(一)以发展的眼光制定有关法规与制度

大数据应用是一种新的技术手段，应用于全面预算绩效管理更是一个全新的领域，它将促使每一位参与者由被动接受绩效管理变为主动探求提高绩效管理水平，对于改变传统的预算绩效管理模式将具有深远的影响。机遇将至，也须规则先行，要以发展的眼光制定与完善相关法律法规，而不应总是等待问题出现再亡羊补牢。教育和财政管理部门可以在广泛征求不同应用领域专家和大数据技术人员意见的基础上，制定出一系列部门规章和管理办法，为逐步形成较为完善的法律体系和制度保障奠定坚实的基础，数据技术应用于高校预算绩效管理提供充分的政策和法律指引。高校也可以在上级部门的指导下，结合自身情况小范围先行试点，提早发现可能出现的漏洞，做好与相关法律法规间的相互衔接。关于预算绩效管理信息和数据规范的制定，应有宏观的思考和系统的架构，不能局限于某些局部领域的信息保护。首先，应根据《网络安全法》来完善大数据应用的安全保护，梳理查找目前还缺失的制度规范。如建立对大数据赖以存续的载体类关键基础设施数据的安全保护机制，而且这种安全保护机制应当涵盖公共通信、公共服务、金融管理、信息服务等领域。其次，要根据大数据应用于高校全面预算绩效管理的重点难点广泛征集相关部门意见，在制定全面预算绩效管理制度时充分考虑相关部门应用大数据时的实际需求和制度依据。最后，制定出切实可行、标准化的、刚性的操作流程和规范，并做到管理制度与法律规定的无缝衔接。

(二)打破数据信息共享壁垒，保护数据信息安全有效

要让大数据技术在高等教育经费全面预算绩效管理方面发挥作用，教育管理部门、财政管理部门、高校、校内基层单位必须全方位开放相关数据信息，公开所有的文件规定、管理办法、实施细则、预算编制、收支执行情况、考核评价结果等详细内容，所有参与者必须要积极转变观念，充分认识大数据技术所具有的优势，主动做好大数据技术应用的前期准备，对于不愿意开放数据资源的部门要充分利用法律性强制规定，打破数据垄断，建立良好的数据资源共享环境。在开放数据资源的同时，也要清晰界定数据信息资源的安全边界，明确数据信息所有权。对一些重要的教学、科研数据尤其是涉及国家机密的信息，必须单独采取安全措施，制定科学、统一的开放原则与开放标准，做到依法开放，按需开放，以免顾此失彼。数据信息收集者要进行识别、把关，监控数据信息是否真实、合法、准确、完整和可用，提高开放数据信息的质量，提升共享数据的应用效率，既要明确单位或个人依法使用全面预算绩效管理大数据的权利，保障数据信息依法有序自由流动，如区分数据信息的类型，以此确定使用者层级、可利用程度、发布范围等，也要明令禁止单位和个人侵入干扰大数据系统、窃取数据等危害数据安全的行为。同时，还应制定相应的政策和法律规定，加大对数据安全违纪违法行为的行政处分和法律追究力度。

(三)构建新的“全面预算绩效+大数据”管理系统

首先，要建立能实现高等教育经费全面预算绩效管理多个数据源整合的管理平台。其次，在该平台基础上构建“全面预算绩效+大数据”管理系统，便于将纵向的宏观数据与微观主体数据信息汇总。同时，要使政府部门、高校、校内部门与个人紧密结合，内外监管高等教育经费的预算绩效质量。

宏观上，高等教育经费一般涉及教育厅、财政厅等相关部门，这些部门需要为管理平台提供高等教育经费的投入、学生数量、办学质量等历史数据及新增数据，便于数据的共享和再利用，而且关联指标要纵向可比。微观上，高校及校内部门或个人在逐级汇总中形成的信息数据需要依法公开，将教育经费投入预算与使用数据同步上传至管理平台，以便于对重点项目的监控。高校是微观层面关联数据的提供者，需要实现微观数据到宏观数据的纵向联系，越是内容丰富的微观信息越有利于大数据分析，决策依据可以更精准。同时，要对比关联数据间的稽核关系，通过异动预警或可视化呈现等机制，提升数据的使用效率，做到事前、事中与事后控制，提高经费的全面预算绩效管理质量。

以大数据为工具，构建新的全面预算绩效管理系统，可以从数据搜集、数据分析、预算决策与结果评价应用等方面着手：

1.统一的数据搜集与分散的意见表达

利用数据共享的有利条件，采用大数据技术手段建立数据自动采集系统，保证所有可公开数据能实现自动传输与备案，对于异动数据能够及时提示或预警，便于自我修正与外部监督，同时每一个环节末端还可以通过这个系统提出意见或建议，拓宽预算绩效管理过程中所有不同利益者的意见表达渠道。

2.数据分析与有效利用

利用搜集到的公开有效数据信息运用多种方法进行分类、对比、分析，形成的分析报告要相互印证。所有搜集到的意见、建议要进行梳理和总结，形成完整可行的实施计划，为预算决策、编制与执行提供可靠的依据。通过大数据计算与分析得到的趋势分析，有助于制定预算政策时充分考虑未来的不可预测性，提高预算编制的准确性。例如，教育部和各高校对于未来可招生人数的趋势分析，便可以作为教育行政部门核定招生指标、财政部门核拨教育经费的参考依据，提前做好未来数年所需的教育经费计划。高校也可以此为依据，规划未来校舍建设规模、图书和设备购置数量等。越准确的预算决策与编制越能够提高预算资金的使用效率，越有利于后期的预算执行。

3.绩效评价与结果应用的延伸

大数据技术对于海量数据的有效分析整理为绩效评价与结果应用提供了有力支撑，数据信息的全面可靠能够充分考虑到高等教育经费预算管理过程中的复杂性与差异性，使考核目标更加明确、具体，考核标准更加可行，考核指标更加个性化，考核数据更加可对比。大数据技术应用于考核评价可以快速计算出评价指标数据，以标准化格式撰写评价报告，结合具体情况进行调整后即可及时通过全面预算绩效管理系统进行公示，便于所有参与者对评价结果进行查询与研究，改进后期的绩效管理工作。只要符合信息安全要求，就能以此实现外部监督。

(四)加快复合型人才培养与队伍建设

大数据技术应用于高等教育经费全面预算绩效管理已是势在必行，这对每一位参与者提出了更高、更全面的技术要求。全面预算绩效管理涉及从上到下的管理部门、执行部门和具体实施者，同一部门或个人甚至还身兼多重角色，所有参与者不仅需要熟悉高等教育发展规律、高校的管理模式，还要清楚各种预算管理政策，掌握财务、法律、大数据技术等专业知识，才能够在整个预算绩效管理过程中各司其职，分享数据信息资源，找到大数据充分应用的连接点，不断进行信息资源整合。高校的主要职能之一就是人才培养，在专业人才培养方面具有先天优势，为高等教育管理创新提供人才支撑更是其义不容辞的责任。高校可以充分依托现有教学资源，整合不同专业的师资力量，设置专门的人才培养方案，开设有利于复合型人才培养的辅修专业或专业方向，为社会培养更多更好的具有大数据管理意识和技术能力的高校管理人才，提升高校的预算绩效管理水平，最终促进高校办学质量和效益的进一步提高。

五、结语

大数据应用于全面预算绩效管理尚未形成完整、成熟的模式，还需要具体、详尽的解读才能得到贯彻实施，高校可以充分利用得天独厚的技术和人才优势，挖掘自身潜力，分析、解决实际问题，着力推进全面预算绩效管理与大数据技术的结合，将高等教育经费管理水平提质升级。