黑龙江省营商环境优化的司法服务保障

林 秋 ， 张铁薇

(1. 黑龙江大学 法学院， 黑龙江 哈尔滨 150080；2. 哈尔滨师范大学 法学院， 黑龙江 哈尔滨 150025)

世界银行于2019 年10 月24 日发布的《2020 年营商环境报告》 显示， 中国营商环境全球排名同比上一年提升15 位， 由第46 位跃升到第31 位。 这是我国连续两年位列营商环境改善幅度全球排名前十位。 近年来， 黑龙江省亦始终将优化营商环境作为经济发展的首要任务来抓，但是， 无论是对标国际化营商环境的最佳实践，还是与沿海发达地区横向比较， 仍有一些短板需要突破， 一些过去因营商环境不良而遗留的影响还需要消除， 聚焦司法领域， 为营商环境的优化提供司法保障， 我们仍需有所作为。

一、 在司法服务意识上： 以法治意识的强化促服务意识的提升

司法保障营商环境的优化势必要求司法工作人员的专业水平、 文化素养、 精神风貌等同比提高， 这些要求内化在司法工作人员的服务意识上， 只有其产生主观能动性， 生成较高的服务意识， 发自内心地“爱岗、 敬业”， 才能为企业及企业家提供满意的服务。 而服务意识的形成与发展离不开法治， 法治意识是服务意识提升的基础与保障。 此外， 温情司法的融入则是司法服务意识提升的更高要求， 它能够体现司法的人文关怀。

(一) 法治意识是培育服务意识的保障

日本法学家川岛武宜曾指出： “法意识是最为接近决定依法统治社会之行为的社会现象。”[1](P138)法治意识为“良法” 的制定提供思想基石， 并且制约着法律规范转化为现实制度的全过程， 法治意识是培育服务意识的重要保障。司法工作人员的服务意识即要求其在法治的基础上认识到本职工作的需求与责任， 主动、 热情地提供司法服务， 是一个自我觉悟的范畴， 依靠“自律” 来实现， 而这种自律实则是法治这一“他律” 发展的结果。 服务意识的培育本质上是素质培育， 是无形且难以量化的， 只有以法治为后盾， 借助法律的权威与强制力才能使服务意识的培育不会沦为空谈， 因此， 法治意识是培育服务意识的保障， 提升服务意识应首先提高法治意识。 全面提升司法机关工作人员的法治意识， 需要从多方面构建完备的标准。

1. 着重培育法治文化。 法治文化是法治精神及法治理念的体现， 是进步的文化形态。 培育司法工作人员的法治文化， 应从守法精神、 尚法理念两个方面着手。 守法精神是法治意识提升的基本要求， 只有司法工作人员自觉维护现行法律制度， 将自身置于法律制度之下， 法治意识才真正形成。 而尚法理念是对法治意识提升的更高要求， 他要求司法工作人员加强个人品德文化修养， 自觉维护和追求正义， 实现从遵守法律、 尊重法律到信赖法律、 信仰法律的理念塑造。 对此， 司法机关应该将守法、 尚法与否作为司法工作人员晋升或降职的重要考核标准， 用制度之导向促法治之形成。

2. 在专业能力提高的同时， 融入法治素养教育。 司法工作人员应具备专业的法律知识， 储备知识的能力和法治思维能力， 专业能力高低在一定程度上影响法治意识水平， 法治素养与专业能力共同影响工作开展的效能。 对此， 一是要把好入口， 将法治素养作为司法机关工作人员就职及干部选任的必要考核条件； 二是应加强入职后的培训工作， 着重强化思想教育并重视职后持续教育， 相应建立长效考核机制。

3. 以人为本建立多元化司法队伍培养模式。以人为本即法治素养的培养应与个人成长与发展有机结合， 明辨法治素养提升与个人发展之间的同向性关系， 多予人文关怀， 提高司法工作人员法治素养提高的主动性。 司法队伍培养模式的多元化， 一是要努力搭建各种学习平台， 外送交流学习、 内请专家培训讲座， 充分结合信息化学习模式进行法治教； 二是法治学习应制度化， 要坚持长期持续性， 并建立多种奖效机制， 使法治教育真正落在实处， 富有成效。

(二) 服务意识是影响司法服务效能的根本因素

司法服务是主动、 及时的， 亦可是事前救济， 与之相比， 司法审判是被动的事后救济， 因此司法服务可以弥补司法审判的不足， 从而践行司法为民的宗旨。 通过强化司法服务意识， 能够促进司法服务能力的提升， 进而充分发挥司法服务的效能， 促进服务意识的提升， 需从以下三个方面入手：

1. 更新司法服务观念。 在新司法服务观的指导下， 司法机关应从单纯严守程序向主动服务转变， 从源头上化解矛盾， 拓宽化解纠纷的深度及广度。 司法机关在行使司法裁判职能的同时，对案件办理过程中发现的问题， 积极调研， 法院要出大门、 下基层， 由被动变主动， 由消极变积极， 主动为企业提供司法服务。

2. 加强法院与企业间的双向互动。 通过法院与企业之间的沟通， 使法院掌握伴随经济与社会发展的新态势企业不断增长的司法需求， 了解涉企案件的最新动向、 过往审判及执行的社会效果及评价， 以此作为提升法院服务能力的基础。同时， 积极回应企业诉求， 进一步完善听证制度、 人民陪审制度， 充分发挥黑龙江省聚集大量优秀法学家的优势， 对重大涉企案件建立、 完善专家咨询制度， 在对企业意见进行汇集、 甄别、分析的基础上有所回应。

3. 建立考评问责机制。 近年来， 国家及黑龙江地方出台了许多优化营商环境的文件， 对此司法工作人员应主动学习、 认真领会， 入脑入心并主动践行。 工作中采取以老带新、 以考促学、树立标杆等方式全面提升司法工作人员服务意识， 教育法官做好新时代公正司法的践行者、 司法为民的奉献者， 努力提高服务能力和业务水平， 把涉诉企业家的获得感作为衡量司法工作的唯一标准， 建立当事人对法官的网络评价制度，并以此作为法官考评、 晋级的重要参考依据。 各级司法机关应该加强对优化营商环境工作的组织领导， 对于工作不积极、 措施不得力的相关责任人问责， 通过考评问责机制促使各级领导干部积极主动地做好优化营商环境的监督检察工作。

(三) 温情司法的融入是提高服务意识的更高要求

司法审判是一项高超的技艺， 不仅单纯要求法官具有深厚的法律专业知识， 还要求法官善于将“情理法” 融为一体， 使判决具有正当性与可接受性。 法官在理性适用法律的同时， 理应蕴含司法的温度。 唯此， 法官方能在个案中体察出案件中的酌定情节并将其考虑其中， 最终使法律与正义实现最大限度的契合。 在裁判文书中应加强释法说理， 使判决更易于当事人理解和接受，也进一步减少案件的上诉率， 真正定纷止争。 有的地方法院对法官所写的判决书按字数多少计算绩效奖的多寡， 这未免不是一种创新。 让诉讼参与人切实感受到司法的人文关怀、 加强司法信息公开， 减少奔波、 减轻诉累等亦是优化营商环境、 温情司法的工作要求。

二、 在司法服务机制上： 着力营造优质高效的司法服务环境

意识是个不断增量的过程， 当意识发展到一定质点则应确定为机制。 意识是种指导， 机制是种约束， 在理想状态下， 有了良好的机制甚至可以使一个社会系统自动运行。 司法保障营商环境的优化， 司法服务机制必将发挥其根本的、 基础的作用。

(一) 为市场主体提供多元纠纷解决服务并确立诉讼全程调解机制

加强与行政机关、 仲裁机构、 行政调解组织、 人民调解组织及其他具有调解职能的组织的协调配合， 探索在效力的确定、 程序的安排、 法律的指导等方面实现有机衔接， 着力为市场主体提供更加高效、 多元、 便捷的纠纷解决服务。

诉讼调解可谓成功的东方经验， 具有高效、便捷、 经济的特点。 为进一步发挥其在优化营商环境的作用， 将部分纠纷以调解、 和解方式化解， 应将调解贯穿于案件始终。 在重视诉前调解的同时， 将调解原则贯彻到每一个诉讼阶段中，案件每向前推进一个节点， 只要尚存一丝调解的希望， 都不要放弃调解工作， 以此充分提高案件调解结案率。

(二) 为涉企案件快速办理并对重大项目涉诉案件建立司法绿色通道

1. 为涉企案件建立快速办理制度。 “富无经业， 货无常主， 能者辐辏， 不肖者瓦解”[2](P382)，可见商事交易瞬息万变， 在日已信息化的商业时代， 商事纠纷的解决不应仅仅停留在合法公正层面， 快速、 迅捷地解决纠纷， 才是与企业及企业家期待相符的， 旷日持久的诉讼会影响企业正常运营， 即便胜诉， 企业也可能早被拖垮。 2017年， 最高人民法院发布的《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》 要求： “积极探索根据破产案件的难易程度进行繁简分流， 推动建立简捷高效的快速审理机制， 尝试将部分事实清楚、 债权债务关系清晰或者‘无产可破’ 的案件， 纳入快速审理范围。”[3]据此， 最高人民法院已经确立了商事纠纷的化解应以高效、 便捷为导向， 对涉企案件秉持立案及时、 多元调解原则， 有效利用庭前会议功能， 提高简易程序的适用， 构建涉企案件自立案至执行的快审、 快结通道。

2. 为重点企业及重大项目涉诉案件建立司法绿色通道。 对重点企业及涉企的如行政审批、土地、 拆迁、 配套设施建设、 投融资、 环境治理等重大项目涉诉案件， 构建自立案到执行的绿色程序通道， 压缩立案期间， 简化立案流程， 选派专业素养高、 经验丰富的法官担任审判长， 精心研判， 实行院长、 庭长牵头办理， 重点督办， 有力执行， 确保重点企业及重大项目顺利开展生产经营。

(三) 加大执行以利当事人胜诉权益的及时兑现

2019 年9 月24 日， 在哈尔滨召开的首届“龙江法治论坛” 上， 企业家代表发言就特别强调司法判决得不到执行， 在严重影响企业家利益同时， 也严重减损司法的公信力。 可见， 执行对于诉讼具有的重要意义， 判决得不到执行， 在则只是空头支票。 执行难的问题仍是当下优化营商环境要解决的重要课题。

1. 开展执行工作专项督查， 发挥针对性监督的作用。 法院系统应成立由院长负责、 审监庭牵头， 政治部、 执行局等相关人员组成的执行工作专项督查小组， 专项督查有财产可供执行的案件在法定期限内执行完毕、 终结本次执行程序案件规范办理、 执行信访的办理、 案款管理、 网络拍卖、 执行强制措施的实施、 拒执犯罪的追究、“执转破” 工作以及裁判文书上网率等。

2. 开展执行专项行动， 集中解决突出问题。第一， 开辟涉企案件绿色通道， 加大财产查控力度， 加大执行力度。 对被执行人合法有效运用信用惩戒、 限制出境、 拘留、 追究刑事责任等措施， 充分运用司法救助。 第二， 强化对失信被执行人的信用惩戒力度， 推动完善失信惩戒机制。司法机关与各行政机关应进一步搭建联动机制，推动完善让失信主体“一处失信、 处处受限”的信用惩戒大格局。 第三， 对涉企较多的金融债务开展专项执行行动， 重拳打击规避与抗拒执行、 逃避金融债务的行为。 第四， 开展房屋腾退专项执行行动。 紧密依靠党委及政府的支持， 构建发挥执行联动机制， 以做好风险评估、 做足执行预案为前提， 开展房屋腾退专项执行行动， 兑现生效法律文书权益， 保护申请执行人的产权。

3. 规范网络司法拍卖， 促进涉案财产处置变现。 执行企业财产时应尽可能保护企业最大利益的实现， 利用互联网平台参与度高、 竞价充分的优点， 使变现的财产实现价值最大化。 探索完善网络司法拍卖流程， 对网拍定义、 基本原则、职责分工、 操作流程、 辅助工作、 底价确定、 暂缓拍卖的情形、 监督考核等制度内容做出细化规定。

4. 加强执行和解工作， 化解当事人对立情绪。 将调解原则贯彻到每一个诉讼阶段， 其中应涵盖案件执行阶段， 此时更应发挥司法的能动作用， 执行部门工作人员在维护生效判决的权威性前提下， 抓住最后调解时机， 化解当事人对立情绪， 努力实现执行和解。 通过执行和解， 最大限度地保护涉诉双方的权益， 如在不拍卖被执行人的财产的情况下， 使债权人的债权得到满足， 这是维护被执行人正常经营、 化解当事人矛盾的双赢结果， 对于实现和谐社会、 优化营商环境具有重要意义。

5. 注重宣传效果， 扩大执行宣传影响。 借助电视、 电脑网络、 微信公众号、 小视频等网络平台的力量， 建设专用宣传“执行” 的通道，重视宣传的作用。 一方面， 可以发动人民群众的力量， 提供有利于执行的线索， 共同监督执行；另一方面， 通过持续报道执行行动成果， 将失信被执行人曝光在阳光下， 宣传惩治老赖典型案例， 通过阳光执行使人民群众对“执行不能”能够理性认识， 努力营造理解执行、 尊重执行、协助执行的社会氛围。

(四) 完善律师执业制度以确保其提供优质的法律服务

经济发展、 项目引进和项目运作需要优质的法律服务以及良好的法制环境作为保障。 律师开展业务活动是否能充分发挥其职能、 诉讼中对律师的尊重、 提供的便利、 律师的参与感等是决定律师是否能够提供优质的法律服务以及律师队伍建设等的关键。

1. 探索构建检察官、 法官与律师良性互动制度。 第一， 进一步便捷律师的诉讼服务， 推进信息技术与司法审判的深度融合。 建设与完善律师服务平台、 移动“微法院” 和网上在线诉讼平台等， 为律师立案、 参与庭审、 申请执行等提供更专业、 更便捷、 更高效的服务。 第二， 提高律师对诉讼全过程的参与度， 充分发挥律师在公正司法中的重要作用。 案件审理裁判过程中充分、 专注听取律师代理意见、 辩护意见， 根据案件情况， 进行繁简适度的说理， 充分尊重律师，全面提高律师对诉讼全过程的参与度， 提高裁判的可接受性。 在纠纷多元方式解决、 涉诉信访化解工作机制中进一步健全律师参与制度， 充分发挥律师在预防和化解矛盾纠纷中的作用。 第三，法院、 检察院应为律师参与诉讼活动提供方便，在条件允许的情况下， 尽可能为律师参与诉讼活动提供停车、 休息、 阅卷、 复印等方面的便利。第四， 对于案件的进展仍需要律师主动打电话甚至托“内部人” 打探， 探索建立主动通知机制，例如， 对退回补充侦查的案件应主动通知律师安排阅卷。 第五， 诉讼中律师想与法官会面很难，常被以法官正在办案为由推脱， 多数由法官助理来接待， 由于助理对案件不够了解， 导致无法及时解决当事人的问题， 对此， 建议法官工作期间离岗应公示其行踪并有监督机制。

2. 开展保障律师执业权利的专项监督活动。检察院应联合法院、 公安局、 司法局、 看守所、律师协会开展保障律师执业权利专项监督活动。专项监督将保障律师的会见权、 通信权、 阅卷权、 调查取证权、 人身权以及其他妨碍律师依法履行辩护、 代理职责等执业情形的权利。 在专项监督活动中， 一方面应注重发挥检察院的牵头作用， 由其组织召开联席会议、 采取联合督查等方式与各机关保持常态化的沟通， 积极听取各方意见， 并切实担负起指导与督促的职责； 另一方面， 专项监督活动应力求工作实效。 检察院应组织专门人员审查办理侵犯律师执业权利的案件，将确保案件质量放在工作首位， 确定较短的审查期限， 经审查问题属实的， 应及时通知有关机关予以纠正， 并将处理决定及时书面告知给提起申诉控告的律师协会或书面答复给提起申诉控告的律师本人。

3. 完善律师会见制度。 2015 年， “两高三部” 联合出台《关于依法保障律师执业权利的规定》， 指出要着力解决律师执业过程中较为突出的“会见难、 阅卷难、 调查取证难” 等问题。聚焦黑龙江省羁押场所会见制度， 会见难的问题仍普遍存在， 律师基于会见难提出的控告申诉仍在侵犯律师执业权利案件中占据相当大比重。 很多律师提出， 看守所会见功能用房较少， 甚至没有会见室， 或者以会见室被其他单位会见人员占用、 办案机关不让会见等为由拒绝安排会见， 且不出具任何法律文书。 为了会见， 律师常要在看守所门口排队数小时， 在此期间如若离开去洗手间或打个电话回来则需重新排队， 律师在年检或换证期间申请会见更是常常受阻， 这不仅增加律师的诉累， 大量涉案被羁押的企业家合法权益亦需要完善的会见制度加以保护， 也当然地成为影响营商环境的因素之一。 针对以上问题建议各地看守所尽快加强会见室建设， 并建立网上预约与现场叫号双结合的会见制度， 统一制定会见手续， 对于不予会见应出具拒绝会见理由书等以完善律师会见制度。

三、 在司法服务的客观保障上： 确保人才供给与法院信息化建设

司法服务意识与司法服务机制， 都仅能为司法服务提供主观意识形态的保障， 司法效能的全面提升尚需客观条件加以支撑。 其中， 司法人才是司法工作有效运转、 司法事业持续发展以及实现司法公正的硬核保障； 信息化技术则能够助力人的智能潜力充分发挥， 从而提高司法人才的工作质效， 二者皆为营商环境优化提供客观司法服务保障。

(一) 打造一支高素质的司法人才队伍

人才资源是第一资源[4](P8)， 实现司法助力营商环境的优化， 离不开优质的司法人才。 加强司法人才队伍建设， 防止人才流失， 力争为黑龙江营商环境优化提供强有力的组织和人才保障。

1. 提升队伍专业水平与业务能力。 司法队伍专业化的高低， 决定着公平正义实现程度的大小， 从而影响社会群众对司法公信力的判断。 在2019 年1 月召开的中央政法工作会议上， 习近平总书记强调“政法系统要把专业化建设摆到更加重要的位置来抓”。 司法队伍专业水平与业务能力的提高是多层面、 体系化、 长时间的培养过程， 在制度上予以引导的同时， 需要在实践中搭建成长平台。

首先， 大力提升司法工作人员法律专业素质。 通过组织业务学习、 培训、 集体研判、 考核等机制努力提高专业能力。 以正规化、 专业化、职业化为方向， 着力培养业务骨干。 其次， 重视法官、 检察官助理能力的提升， 应对人才流失要加强人才储备。 最后， 结合当下营商环境优化的法治需求， 加强金融、 证券、 保险、 破产、 劳动等领域专业化审判团队建设， 对审判理念和审判规律深入总结提升认识， 拓宽相关领域知识储备， 努力提高研究破解前沿问题、 解决疑难问题的能力。

2. 锤炼队伍的综合素质。 大力提升司法工作人员处理复杂社会矛盾的综合素质。 通过集体学习、 组织讨论、 典型案例及事件应对办法的示范等方式， 进一步提升处理复杂矛盾与问题的能力， 要用真挚情感调处纠纷， 真正做到案结事了， 定纷止争， 锻造一支“既懂实体法律也善于程序审理， 社会经验丰富， 能明辨法、 情、 理关系， 能妥善化解社会矛盾” 的硬队伍。

3. 积极应对人才流失的现状。 近年来， 黑龙江省公检法系统人才流失极为明显， 已经严重影响公检法工作正常开展及司法队伍建设， 而大量业务骨干的流失， 不仅增加了“案多人少”的压力， 还使公检法队伍人才结构性断层问题更加突出， 更使人心涣散。 分析原因主要是由于公检法工作尤其是法官工作压力大， 经济待遇差，精力投入与经济收入不成正比； 外地干警没有归属感， 在当地无房无家， 无亲无故， 子女取得优质就学资源困难； 此外， 职级待遇低， 上升空间小， 再结合黑龙江省处于东北的地域因素， 人才大量流失成为必然。

对此， 建议公检法系统制定《人才激励管理实施意见》。 首先， 统一人才调动制度， 公检法干警人事管理由相应省级单位统一进行， 接受同级人大监督， 严格管理人才外调机制。 其次，加强各单位内部文化建设， 帮助干警解决生活及工作中的实际困难， 加强队伍凝聚力， 提高干警荣誉感、 归属感， 并应联合教育部门为干警子女就学提供便利条件， 解决其后顾之忧。 再次， 要调高经济待遇， 尤其向经济环境不好的地方基层院倾斜。 最后， 寻求用广阔的发展空间留人， 加强人才培训， 重视对人才的提报选用， 为年轻干警搭建上升发展平台。

(二) 大力推进法院信息化建设

法院信息化建设有利于审判体系的完善及审判能力的提高， 为充分发挥司法人才的智慧提供智能支持， 为司法服务优化营商环境提供科技支撑。 通过信息化建设， 促使人民法院审判组织、审判能力、 审判制度实现现代化， 有力提升法院实现公平正义的能力及水平， 这将对优化营商环境大有裨益， 黑龙江虽然在法院信息化建设上已取得一定成绩， 但仍有进步空间。

1. 建设智能审判制度。 信息化与审判工作的深度融合， 对于确保司法公正高效、 统一裁判尺度等具有重要作用。 我们应对标国内部分法院在互联网审判领域的经验， 建设“人民法院司法区块链统一平台”， 各法院基本实现网上立案、 跨域立案后， 加快推进网上审理制度。 庭审中充分利用人工智能技术， 进行语音识别、 实现庭审信息自动回填、 法律文书语音生成， 着重利用类案智能推送、 自动纠错、 裁判偏离度风险预警等信息化手段， 大力提高法院办案效率， 减缓法院人员不足、 案件积压的问题， 同时有利于统一裁判尺度， 提高司法权威及司法公信力。

2. 建设智能执行制度。 解决执行难是执行工作一直以来的攻坚战， 执行工作实现信息化改革， 可为这场战役的胜利提供坚实保障。 在执行指挥中心建立综合管理平台， 并以此为核心， 辐射出网络远程查控、 个人及企业信用惩戒、 委托执行、 执行标的物的评估拍卖等数个子系统作为辅助补充， 利用网络执行信息化系统， 切实解决查人找物难的问题。 利用信息化平台进一步拓深信用惩戒制度， 联合使失信被执行人全面受限。运用网络司法拍卖令拍卖公开透明， 使暗箱操作及权力寻租没有存在的空间。

3. 建设智能服务制度。 诉讼服务能力及水平的提升、 便民利民指导思想向行动的转化， 其重要的技术保障即为智能信息化工具的充分有效利用。 2020 年1 月， 新冠肺炎疫情爆发， 虽然全国疫情已得到有效抑制， 个别省份生活、 工作基本恢复， 但某位律师却反映邻省某法院通知其去取起诉书、 当事人去办理取保， 而该律师面临的问题是如若离省重返回住所地， 将被隔离14日， 这令其进退两难。 此时， 我们不难想到如若对方省份网络诉讼服务平台建设完善， 能够为诉讼参与人提供网上便民服务， 这个问题将迎刃而解。

如涉诉的是企业或企业家， 结合营商环境的优化， 加快推进网上诉讼服务平台建设富有重要的现实意义。 加快建设诉讼服务网、 诉讼服务移动客户平台； 进一步完善12368 诉讼服务平台建设， 探讨在12368 平台中设立企业专线； 充分调研律师对诉讼服务提出的意见及建议， 有针对性地完善律师服务平台建设。 优化线上信息公开、在线调解、 在线办理等功能， 努力实现一站通办、 一网通办、 一号通办。 建设 “移动微法院”， 努力让涉诉企业感受到网络智能服务带来司法的便利。

四、 结语

习近平总书记曾两次来黑龙江视察， 提出“法治是最好的营商环境”， 为黑龙江省优化营商环境建设指明了方向。 2019 年3 月1 日《黑龙江省营商环境条例》 正式实施， 标志着黑龙江省营商环境法制化的轨道已经铺设。 而完善的法律规则体系只是第一步， 尚需在体制制度层面落地生根， 需要有观念的更新和妥当的保障及实施体系。 营商环境优化的司法服务保障需要司法机关及其工作人员自觉实践予以维护， 基于这样的思考， 希望通过对策性研究， 为提振黑龙江经济， 吸引人才、 技术、 资金等各种发展要素在黑龙江的聚集， 应在司法服务保障方面提供些智识上做出贡献。