跨域治理视角下连片特困地区公共文化服务研究

梁立新

(浙江万里学院 马克思主义学院，浙江 宁波 315000)

加快推进连片特困地区公共文化服务体系建设是当前实现我国基本公共文化服务均等化、构建现代公共文化服务体系的关键环节。国家发改委等七部委联合印发的《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》明确将14个集中连片特困地区作为规划纲要实施的重点范围。缘于连片特困地区的跨域性和公共文化服务的外部性，区域内地方政府倾向按照本位主义的行动逻辑开展公共文化服务，并呈现出显著的边界屏障效应。加强连片特困地区公共文化服务供给，迫切需要地方政府摒弃“画地为牢”的传统行政思维，加强公共文化服务跨域合作，实现片区整体效应。作为应对跨域公共问题的政策工具，跨域治理在有效协同多方力量共同参与跨界公共事务治理方面具有独特优势，也必然成为片区公共文化服务效能提升的路径选择。

一、连片特困地区公共文化服务的多重效应

公共文化服务是指由公共部门或准公共部门提供，以满足民众的基本文化生活需要、培养合格公民为宗旨的公共产品和服务的行为。在当前脱贫攻坚的关键时期，加强连片特困地区公共文化服务供给，不仅是对民众文化需求的积极回应，还是提升“造血功能”、加强片区民众国家认同的必然要求。

1.连片特困地区公共文化服务的需求保障效应

随着改革开放的深入推进以及脱贫攻坚战略的全面实施，连片特困地区进入了从生存型社会向发展型社会转型的新阶段，这一转型折射到文化层面，则表现为片区民众文化消费能力大幅提升，文化服务的期待日渐增强。根据研究表明，当人均GDP达到1000美元、1600美元和3000美元时，人们的文化需求将大幅上升[1](P28)。以西藏片区为例，2016年片区内各县市区人均GDP均超3000美元[2]。经济发展带动了文化需求的快速增长，有数据显示，2010年西藏农村居民人均教育文化娱乐支出仅为51.06 元[3]，到2016年增长将近3倍，达到192.9元[4]。在现实生活中,我们也深切地感受到存在于连片特困地区民众中潜在的文化需求。有学者对同属连片特困地区的甘南藏区调查发现，贫困地区的人们“对文化的需求比富裕地区的人们更迫切、更强烈，只是由于受社会经济发展条件的限制，这种内在的需求没有直接地、明显地表现出来罢了”[5]。对于任何一个愿主动作为或者实际能积极作为的现代型政府，民众文化需求的保障是其无法回避的职责。在治国理政的实践中，这种职责的兑现需要依靠政府主导的公共文化服务来实现。因为公共文化服务是一种以公共理性为基础的文化样式，它追求公共利益和公共价值，是政府履行文化建设责任承诺的一种制度安排。基于这种认识，片区公共文化服务最直接、最具体的目标指向就是回应民众的基本文化需求。

2.连片特困地区公共文化服务的“造血”效应

总结连片特困地区脱贫攻坚战略的实施成效，其中最为显著的无疑是片区经济的快速发展和贫困人口收入的大幅提高，但事实上，贫困和进步是多维度的，片区贫困不仅表现为收入低下，还表现为人力资本缺乏、健康状况不良、教育资源短缺、公共文化供给不足等。甚至有学者据此指出片区处于物质资本、社会资本、政治资本和人力资本匮乏叠加的“空间贫困陷阱”之中，经济增长只是贫困减缓的必要条件，但并非充分条件[6]。与此相对应，片区致贫的原因也是复杂多元的，表现为自然条件、经济基础、文化传统等因素交织在一起的“结构性存在”，其中“文化贫困从根本上说是产生贫困的主要根源，而贫困文化则是文化贫困的直接后果，是长期生活在贫困之中的乡民的文化习俗、思维定式和价值取向的积淀，是贫困者对贫困的一种适应和自我维护”[7]。循此理解，文化贫困也就成为影响连片特困地区贫困人口智力和素养的一个重要变量。加德纳指出，“文化定义每个人成就的舞台，限定每个人成就的制约条件”[8](P137)。因此，连片特困地区要实现可持续减贫和巩固脱贫成效，就需要改变文化贫困的状况，借此提升贫困人口的“造血功能”，即自我发展能力。换言之，在深入实施脱贫攻坚战略的新形势下，加强片区公共文化服务，减少或消除文化贫困，不仅可以在民生福利意义上改善贫困人口的精神文化生活，还可以改造片区的贫困文化、提高贫困人口文化科学素质，增进贫困人口的自我发展能力。

3.连片特困地区公共文化服务的认同效应

对于多民族国家而言，民族认同和国家认同之间的关系问题是一个重大的现实政治问题，它关涉国家的发展稳定与长治久安。基于全球化的狂飙突进及社会的转型加速，并受文化传统、宗教信仰、地缘政治等多重复杂因素的叠加影响，我国少数民族的族群意识与国家共同体之间的内在张力时有凸显，甚或导致在一定程度上民族认同对国家认同的削弱[9]。不难发现，连片特困地区无论从地域分布还是从人口族别来看都有着和民族地区重叠交叉之处。据有关部门统计，14个片区中除了吕梁山区、大别山区和罗霄山区以外的11个片区均涉及少数民族地区，11个片区中属民族自治地方的贫困县 373个，占连片特困地区贫困县总数的54.85%，占连片特困地区面积的75.3%。在分布上，这 373个贫困县中有348个位于西部地区，占 93.3%[6]。因此，如何有效应对民族成分的多样性，增强各民族归属国家的身份感，即融合民族认同和国家认同，无疑是摆在连片特困地区面前的重要课题。从国家治理的高度审视我国的公共文化服务，这种政府主导型既是一种国家回应民众文化诉求与权利主张的主要形式，也是一种引导民族精神方向、塑造共同理想、传播主流意识形态继而构建国家认同的实践表达。深言之，公共文化服务之所以潜存这一构建认同的功能，就在于其特有的公共属性和公共形态，因为正是这种公共性才使得广大民众在长期参与公共文化服务的过程中潜移默化地形成了对国家的认同，进而将社会整合为一个休戚与共的“共同体”。正如本尼特所言：“如果把文化看作一系列历史特定制度形成的治理关系，目标是通过审美智性文化的形式、技术和规则的社会体系实现广大人口思想行为的转变，文化就会更加让人信服地构想。”[10](P163)

二、连片特困地区公共文化服务跨域治理的应用分析

在区域一体化发展的新形势下，片区公共文化服务已超出行政区划边界，传统的各自为政的供给模式不能有效应对公共文化服务的跨域问题。这种趋势促使地方政府必须打破本位主义，超越行政区划阻隔，通过多元主体的协同合作，有效提升公共文化服务效能。作为解决跨域问题的创新性思路，跨域治理便成为求解公共文化服务跨界供给的理论工具与制度安排。

1.跨域治理的理论主张与分析框架

伴随着全球化、工业化、城市化、区域一体化浪潮的不断发展升级，大量的诸如区域发展、环境治理、流域问题、公共服务等跨域性公共事务日益凸显。面对这类现实问题的处理，为了寻求跨域性问题的治理“良方”，新公共管理理论、治理与善治理论、多中心治理理论等求变之道纷纷登场。事实证明，这些理论工具富有启示意义但都没有很好地解决跨域公共事务[11]。因此，在理论发展和现实需求的双重驱动下，跨域治理作为一种强调跨越行政区划、打破组织屏障、构建多中心网络的公共治理模式成为应对跨域问题的新思路，它是指“两个或者两个以上的不同部门、团体或行政区，因彼此间的业务、功能或疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，借由公部门、私部门以及非营利组织的组合，透过协力治理、社会参与、公私伙伴或契约协定等联络方式，解决难以解决的问题”[12]。作为一种创新性治理模式，与政府垄断型管理相比，跨域治理主张治理主体的多元化，认为跨域性公共事务的治理应树立分权化理念，由政府、市场、社会组织以及公民协同参与。与属地化和科层制模式不同，跨域治理则认为跨界性和公共性是跨域性公共事务的本质特征，因此强调地方政府之间、上下级政府之间应建立良好的协作关系，构建跨域治理机制。并且，作为一项完整、可操作的治理模式，跨域治理重新界定了参与主体的行动逻辑和互动策略，主张跨域治理各方在互信的前提下通过沟通、谈判、协商，建立相互依赖、相互联结、目标一致的组织间网络体系。在跨域问题的实践中，跨越治理还构建了一个包含初始条件、合作过程、结构与治理、制度保障等四个维度的跨部门合作框架。其中，跨域治理的初始条件维度主要包括跨域问题性质分析和治理现状的描述；合作过程维度主要是指在沟通对话、协商谈判达成一致的制度化协议，继而在信任与承诺建立的基础上形成多中心整体联动态势；结构与治理维度主要包括参与主体及其职责分析、管理和协调机构配置；制度保障维度主要是指政府应该充分发挥其“元治理”的作用，建立维系多中心协作伙伴关系的良好平台和制度环境。

2.连片特困地区公共文化服务跨域治理的优势

连片特困地区作为我国区域发展与脱贫攻坚的重点区域，大多处于若干省( 市、县) 交界区域，公共文化服务在行政区域之间高度渗透且不可分割，普遍呈现出文化基础设施建设的跨界共享性、文化资源配置的全域普惠性以及民众文化需求的偏好相似性等跨界性特征。片区公共文化服务供给迫切需要从制度层面进行整体安排，实施跨域治理，解决制约公共文化服务体系建设存在的问题。这是因为，作为一种应对跨域公共问题的政策工具，跨域治理“打破了行政区划的地理分割与刚性限制，超越了政府和市场的简单划分，弥合了国家与社会的分野疏离”[13]，显著区别于封闭型和垄断型的政府管理模式，对于提升片区公共文化服务供给效能具有自身独特的优势：其一，跨域治理有利于提高片区公共文化资源的利用效率，减少甚至避免片区公共文化服务的“碎片化”现象。受经济社会发展条件、自然地理环境等因素的影响，连片特困地区公共文化资源稀缺，地理位置偏远、地广人稀，公共文化服务建设资源消耗大、难度高，不仅需要加强公共文化资源在行政区划内的统筹安排，还需要在片区全域范围内予以跨域整合配置。因为跨域治理将整个片区视作为一个单元，主张公共文化服务在片区整体层面上全盘布局、全域规划，强调资源在各行政区之间相互输送与共享。这意味着在片区层面上跨域整合配置公共文化资源，既能发挥跨域合作各方比较优势，增进区域内文化资源配置的“存量效应”和“增量效应”，也能防止地方政府陷入跨域治理的“囚徒困境”。其二，跨域治理有利于实现片区公共文化服务的供需平衡。跨域治理是一种多中心的网络化治理，认为政府、企业、社会组织等多元主体需要建立跨部门伙伴关系，这种关系呈现出开放性、分权性和动态性。由于政府的行为并不总是如人们期望的那样“有效”，或者如理论上设想的那样能够做到“有效”[14]。一方面在“经济人”动机的作用下，政府在公共文化服务的实际运行中，往往优先考虑的是个人效用最大化而不是公共利益最大化；另一方面，片区地方政府的理性是有限的，在实践中地方政府难以完全了解片区社会成员对公共文化服务的真实偏好。如果没有其他主体的共同参与，片区公共文化服务就极易出现供需结构性失衡，然而，在跨域治理的多中心网络中，企业在市场机制的作用下可以推进文化资源的优化配置，并降低公共文化服务成本，促进供需平衡，文化组织则利用它贴近民众、工作灵活、服务专业的优势，在掌握片区民众公共文化服务的实际需要，提供优质的个性化服务，继而实现供需有效对接。

3.连片特困地区公共文化服务供给的现实困境

自《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020 年)》提出连片特困地区成为脱贫攻坚的主战场以来，公共文化服务的跨域供给就成为片区文化扶贫战略中所倡导的实践模式。尽管这一模式的初衷有突破传统行政区划界限，促进文化资源在区域间自由流动的含义，但囿于传统行政区思维的惯习，片区公共文化服务跨域供给尚面临诸多困境。一方面，仍然存在地方政府利益追求的自利性和公共文化服务外部性之间的矛盾冲突。在由不同行政区划构成的连片特困地区内，地方政府成为本行政区的利益代表者，必须为本辖区民众谋取最大化利益。公共文化服务是一种政府主导的具有非竞争性和非排他性的公共产品，地方政府或者其他组织在向辖区内民众供给时，不可避免地会产生正外部性，也即某一地方政府供给的公共文化服务可能被另一地方政府管辖区民众无偿享有。于是，片区内的地方政府不得不回归“经济理性”，考虑到公共文化服务的边际“私人”收益小于边际“社会”收益，边际“私人”成本大于边际“社会”成本，跨域地方政府都希望“搭便车”，享受成果而不分担成本[15]。这样一来，要么是地方政府的“各自为政”导致片区内公共文化服务“碎片化”现象严重，原本有限的资源大量浪费，要么是地方政府的“坐享其成”造成公共文化服务供给严重不足。另一方面，多元主体的协同参与还受地方政府传统行政思维的制约。在推进国家治理体系和治理能力现代化的改革取向下，激发多元主体(市场、居民和文化组织等)共建共享片区公共文化服务已是各界共识，但是现实中公共文化服务仍为国家的政策体制、政府的惯性思维、特定的文化结构等问题所缠扰[16]，地方政府的公共文化职能转变存在路径依赖，仍受限于大包大揽的传统体制结构。在片区公共文化服务供给的实践过程中，这种路径依赖有两种典型表现：一是片区公共文化服务供给大多依然是文化行政部门主导的自上而下的单向型供给，没有重视片区居民应有的主动性和能动性，这种“一厢情愿”式的供给造成公共文化服务与真实需求相互脱节；二是市场主体、文化组织等社会力量仍游离在片区公共文化服务供给的边缘，跨域统一的公共文化市场以及市场配置资源的竞争环境远未建立，在片区公益文化组织参与公共文化服务也仍处于起步摸索阶段，文化组织的行动取向带有明显的政府依附性。

三、连片特困地区公共文化服务跨域治理的实施策略

作为提升片区公共文化服务效能的解题路径，跨域治理是多元参与主体以跨域组建的协调机构为平台，以协商、谈判为主要沟通形式，在共同遵从的制度保障下，政府、企业、社会组织和片区民众协同参与和联合供给公共文化服务的过程。为了保障跨域治理有序推进，需要科学谋划和组织实施片区公共文化服务多中心整体联动的行动策略。

1.加快建立公共文化服务跨域治理的协调管理机构

国内外成功经验表明，要促进区域内地方政府的合作，就必须建立既反映各地方政府意愿又能获得地方政府普遍认同的跨行政区划的协调管理机构，并赋予它足够的权威和明确的职责[17]。这种协调机构要在超脱区划行政利益的基础上通过沟通联络和调控制约，担任争端与冲突的裁判，协调地方政府间的矛盾，充分发挥地方政府博弈的协调者作用。在我国公共文化服务的实践中，职责权限最为重大的一级地方政府当属县级政府，它既是公共文化服务体系建设的决策者、供给者，也是监管者。相比其他层级的地方政府，县级政府最接近基层，更了解民众的真实文化需求，且具有相对完整的文化职能与健全的文化组织机构。由此，在片区公共文化服务的跨域治理中，应着力建立健全跨县级协调管理机构，确保县域之间公共文化服务事项的沟通顺畅、优势互补、共建共享。基于片区公共文化服务的实际情况和协调管理机构的性质与定位，一是要明确机构职责权限。既要以履行中央、地方政府赋予的公共文化服务职能，包括跨域性公共文化服务发展规划、文化基础设施建设、区域性公共文化产品的生产与供给以及地方政府间公共文化事项协调等职能，又不能干涉地方政府职权范围内的公共文化事务。二是要建立和完善机构运行的保障体系。既要通过法律体系建设，依法界定协调管理机构的职能、经费、权限，避免它在地方政府的逆向作用下产生“悬置”现象，又要遵照财权与事权一致的原则，调整现行财政体制以及片区扶贫资金分配体制，赋予协调管理机构一定资金支配的权限，以此增强其职责履行的效度。三是要吸纳社会力量参与机构运行。对于公共文化服务相对滞后、文化治理任务繁重的片区而言，跨域协调管理机构需要广开渠道、搭建平台，动员和凝聚企业、文艺团体、扶贫志愿组织等社会力量的积极参与，这既有利于确保机构决策的科学性，又有利于提高机构运行的有效性。

2.科学谋划公共文化服务跨域治理的运作过程

基于特定地理空间的跨域治理是一个超越传统公私部门分野多中心相互联结的完整过程，其运作一般分为先行阶段—治理阶段—结果阶段[18]。第一阶段是先行阶段，即跨域治理的起始阶段。该阶段主要寻求各地方政府、企业、社会团体等组织之间利益的相容性和共享性，为各组织开展跨域协同行动提供合理动因和合作基础。在片区公共文化服务跨域治理的实践中，先行阶段主要是在各相关地方政府、文化企业、文艺团体、扶贫志愿组织等参与主体之间发现利益依存关系并强化利益整合，使各主体在协商民主与平等对话的基础上建立利益共享机制和利益补偿机制，明确各自让渡的优势资源以及对等原则下的责任与权益，构建各主体平等伙伴关系，以确保跨域治理的公平和后续公共文化服务跨域供给的开展。第二阶段是治理阶段，即组织合作的核心阶段。在这一阶段，各主体在已经建立起来的相互关系结构下围绕某一公共议题开展工作，包括计划、决策和执行等具体环节。围绕片区公共文化服务的有效供给，首先，需要由区域协调管理机构根据区域地缘优势和人口的活动半径，并在考量公共文化服务跨域供给的效率和质量的基础上，进行统一规划布局；其次，在遵循优势互补、资源共享的原则下，各政府、市场主体、社会组织通过谈判、磋商或妥协建立信任与承诺，在已达成的合作框架下跨界生产和供给公共文化服务。第三个阶段是结果阶段，即跨域治理的绩效评估和修正完善阶段，主要包括评估测量组织间的交易费用、新合作关系的产生、集体行动的开展情况以及资源优化配置的状况等。对于片区公共文化服务跨域治理的事项而言，在结果阶段则需要评估公共文化资源跨域供给的投入产出情况、广大民众的基本文化权益的保障情况以及精神文化生活的满足程度等。此外，还需要全面考察各组织间的互动合作和社会资本情况，并根据公共文化服务跨域供给的绩效和相互关系的建设情况调整修订跨域合作方案。

3.着力构建公共文化服务跨域治理的制度保障

按照亚当·斯密的观点，人类相互依赖的本性与利己的本性有着逻辑的关联，但相互依赖的“本性”能否得到充分的显现是有条件的，其中就要有使相互依赖得以实现的“秩序”，即制度安排[19]。为了保障片区公共文化服务跨域治理的有效运作，促进各组织间达成一致行动，也需要着力加强相关制度建设和机制设计。主要包括：一是国家立法部门应积极探索跨域协作立法，规范合作协议的订立主体、程序、效力等，赋予合作协议的法律约束力，为片区公共文化服务跨域治理提供政策依据。二是要制定和完善社会力量参与跨域治理的相关法律与政策体系。一方面，针对片区公共文化服务领域社会组织数量不多、发展不优和保障乏力的状况，要加快制定符合片区实际需要的文化类社会组织的登记管理专项立法，以简化准入的政策程序；另一方面，要健全并完善鼓励社会力量参与的税收减免、土地征用、场所供给等激励政策，尤其迫切需要研究制定片区文化类企业和社会组织的税收优惠比例与政府购买服务的政策，激发社会组织、市场主体和文化志愿者参与跨域公共文化服务的热情。三是要建立平等畅通的对话协商机制。在片区公共文化服务体系建设的过程中，为了实现一体化建设目标，不仅需要行政系统科层式的统筹与协调，还需要各参与主体的平等沟通与协商。在片区公共文化服务跨域治理过程中，对话协商的形式可以采用各组织高层领导交流考察、文化领域专家研讨会、学者论坛、情况通报会等，加强组织间的谈判与磋商。在对话协商的技术层面，需要建立区域性网络公共平台，使各参与主体通过平台实现信息互联互通和共建共享。

四、结语

在全面建成小康社会和脱贫攻坚的关键时期，加强连片特困地区公共文化服务供给意义重大，不仅直接关系着片区民众的文化需求，而且决定着片区自主发展能力的提升和国家认同的建构。检视片区地方政府公共文化服务“画地为牢”的窘境，并鉴于连片特困地区的跨域性和公共文化服务的外部性，不难发现作为应对跨域公共问题的解析框架，跨域治理是提升片区公共文化服务供给效能的有效策略。在理论主张和现实需求的双重观照下，跨域治理需要突破以往各自为政的行政管理边界和组织运作边界，强调各地方政府、企业、社会组织和片区民众等主体应以跨域组建的协调机构为平台，以协商、谈判为主要沟通形式，在共同遵从的制度保障下，建立一种持久性、互依性的合作关系，并在实践中形成公共文化服务供给的多中心联动格局。值得强调的是，虽然跨域治理作为西方国家广泛采用的一种治理模式，在解决其公共问题的实践中也展现出良好的治理绩效，但是跨域治理应用于我国区域性公共文化服务议题，其解释能力和适应能力还有待在我国的实践中进行经验分析和理论反思，使之切实成为提升片区公共文化服务效能的重要治理途径。这将成为我们下一步研究的努力方向。