我国绿色保险制度推行的困境与出路

陈玲涵

（福州大学 法学院，福建 福州 350108）

中国人民银行、财政部等七部委在2016年8月31日联合发布 《关于构建绿色金融体系的指导意见》，旨在利用资本市场资源配置的作用，通过社会整体经济运行绿色化而实现环境与经济的协调性发展。党的十九大报告也指出：“推进绿色发展……建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。”金融行业作为活跃市场经济的基础性工具俨然成为我国绿色经济发展的重要改革方向，信贷、证券、保险等金融行业的绿色化发展是生态文明建设中亟需解决的重大课题。作为推进我国绿色经济发展的重要金融工具，绿色保险①是我国绿色金融体系不可或缺的一部分。绿色保险法律制度具有保险法律制度本身存在的经济补偿功能，可以实现环境损害赔偿社会化，改变传统上只重视生产者承担环境责任的做法，最大程度地发挥绿色保险对环境污染风险的预防功能，从而极大地刺激绿色经济的发展。但自2007年推行绿色保险试点以来，我国绿色保险一度陷入 “叫好不叫座”的困局。鉴于此，本文拟从我国绿色保险制度面临困境进行经济法解析，并阐释困境成因，在此基础之上，提出我国绿色保险法律制度的策略性选择，以供参考。

一、绿色保险域内推行的当下困境

绿色保险试点工作中涉及多方利益主体，包括绿色保险实施主体和监管主体。本文拟从主体角度来总结绿色保险域内推行的问题。

（一）绿色保险实施主体主客观动力不足

1．企业主观投保积极性低。绿色保险在需求市场遇冷，企业对绿色保险的有效需求性不足是关键性因素。以云南省为例，截至2019年1月，云南省102家试点企业仅有39家完成在线环境风险评估填报，8家投保绿色保险，提供保险保障3100万元，投保率仅为8%②。绿色保险法律制度目标在于督促被保险人通过商业化手段将自身经济行为的负外部性内化到经济发展的生产成本之中。但是企业的“经济人”角色定位使其更看重自身的经济效益，对于经济行为所产生的外部性影响，若指望企业主动进行内部化是不切实际的。企业对于绿色保险的认知局限在投保绿色保险增加自身经营成本，而未以长远的目光审视绿色保险对企业长久发展的助益。环境污染成因复杂及环境风险的不确定性等因素使得企业与保险机构在认定绿色保险承保范围时可能会存在偏差，这就导致企业投保绿色保险之后不一定能实现分散环境风险的目的。成本增加又不能实现投保利益，基于企业“经济人”特性，企业投保绿色保险的意愿不足已然成为我国绿色保险市场的常态。

2．保险机构客观供给乏力。绿色保险试点实践中显露出保险机构在绿色保险市场供应侧发力不足的问题。首先，我国大多数保险机构推出的绿色保险产品种类有限，并未根据行业、生产规模、污染程度、环境风险等进行分门别类地设计绿色保险产品。其次，绿色保险产品承保范围窄，多限于突发性的环境污染事故，而将渐进性环境污染事故排除之外。最后，保险机构的承保成本相关的法律法规不完善，参与投保的企业风险防范预期不确定，可能会超出保险机构的风险控制能力。环境污染事故往往涉及面广、索偿主体多、索偿金额高昂，使得保险机构承保绿色保险所存在的经营风险巨大。鉴于此，保险机构更倾向于发展其他方向的保险产品。

（二）监管主体实践执法偏离法定职责

试点工作表明我国绿色保险的推广工作主要依靠政府的行政力量，但行政干预不适当反而会致绿色保险实施效果不显。其一，政府强制企业投保虽使绿色保险的参与度提高，但可能会产生道德风险和逆向选择问题。保险机构和被承保企业的信息不对称，保险机构根本无法知晓被保险人的环境风险状况，不可能进行全面客观有效的评估。由于评估结果不能真实反映被保险人的实际状况，保险机构依据错误的承保标准，却可能要承担巨额的索赔额。大部分企业缺少投保的意愿，少数高污染行业为了转嫁风险而具有投保动力。这就造成保险市场发展的畸形，投保企业数量少，覆盖面窄，保险企业无法收集较为全面、客观的投保风险的数据，不能为环境风险评估提供准确依据，也不可能实现转嫁风险的目的，会严重阻碍绿色保险业务的顺利开展[1]（200）。其二，试点实践中，政府往往以行政力量直接强制企业进行投保，这一措施的实行在短时间内可以快速提高绿色保险的投保率，但是政府直接强制企业投保会桎梏住企业对绿色保险产品类型或保险机构的自主选择权，并且这一措施不能持续发挥效用，被强制投保的企业弃保、不续保等情况屡见不鲜。

二、绿色保险法律制度困境的成因

绿色保险法律制度不能从狭隘的角度将其理解成单一的仅指规范绿色保险险种的法律规则，而应为基于各个不同的法律要素协调作用而形成的系统性的制度[2]（8）。迄今为止，我国绿色保险法律制度中的相关法律要素诸如环境风险治理体系、环境信息披露制度等相继建立。但上述的法律要素自身尚存在不足，并且绿色保险法律制度实践中也未能协调运用各个法律要素而使其有机配合。我国绿色保险制度实施面临困境的成因，可从以下两点具体阐述。

（一）绿色保险法律制度存在结构性缺陷

我国绿色保险市场经济体制仍未健全的根源就在于立法顶层设计的不足[3]（163）。当前我国绿色保险法律制度还存在缺少强制性立法、立法数量少、条款分散、环境法律责任制度不健全等缺陷。

首先，在环境基本法层面对绿色保险没有做出强制性规定，还停留在“鼓励”的阶段。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下称“《环境保护法》”）第52条规定：“国家鼓励投保环境污染责任险。”有学者认为，立法起草者之所以未对企业设定强制性投保绿色保险的义务而选择较为稳妥的 “鼓励”方式，原因在于起草者认为，若由法律强制全部重点排污企业投保绿色保险可能会产生企业怠于履行义务等道德风险[4]（183）。由于缺乏法律强有力的约束，在地方试点过程中，绿色保险制度的推行才会受到诸多制约，不仅地方立法进展缓慢，而且在资金支持和政策倾斜方面也受到很多方面的限制[1]（194）。2018年5月7日，生态环境部审议并原则通过的《环境污染强制责任保险管理办法 （草案）》（以下简称“《办法（草案）》”）首次从国家立法层面全面规定了绿色保险强制投保的范围。但是单丝不成线，独木不成林，《办法（草案）》的出台并不足以破解我国绿色保险实施的困局。一直到今天，我国关于绿色保险的强制性立法仅有18部，立法层级较低且涵摄范围窄[5]（89）。 如《广东省环境保护条例》（2016）第 61 条规定，只有重点企业、重点区域实行强制性绿色保险，而其他企业鼓励投保；《湖北省土壤污染防治条例》（2016）规定仅对土壤污染高风险行业强制投保等。

其次，执法机构对于绿色保险的市场监督力度弱，市场主体自我选择的弹性空间大。哈特认为：“一般而言，除非大概要对违法者实行制裁，否则几乎没有或根本没有必要作出关于一个人有义务的特别陈述。”[6]（86）由此可知，即使在立法上规定了强制性的投保义务，若无健全的环境法律责任制度，法的强制性就得不到有效保障，最终危及绿色保险强制性投保义务的可及性，绿色保险的推行效果会不尽如人意。如《山东省实施企业环境污染责任保险管理办法》第20条对未履行法定投保义务的企业承担的法律责任进行规定，由企业所在地的环保部门责令限期投保或者续保，但是这条法律条文对企业的威慑力度有限。环保部门责令限期投保或者续保是具有“事后性救济”的条款，而且从可操作性而言，环保部门的监管无法面面俱到，企业难免存在侥幸的心理。绿色保险强制投保中的违法成本与守法成本的不相称极易使得该办法不能发挥其应有作用，反而成为“睡美人”条款。绿色保险的承保标的是被保险人的经济行为对环境造成负面影响的基础上所产生的对第三人损害赔偿及治理环境的责任，因此健全赔付责任机制是绿色保险得以长久发展的关键。如 《办法 （草案）》第22条第三款规定，保险人怠于请求权时，受害者可以就应获赔部分享有请求保险机构赔付的权利。但是《办法（草案）》未明确规定哪些情形属于怠于行使的情形，实践中容易引发争议，同时也未规定受害人被保险机构拒绝赔付时的救济途径。以上种种因素易导致保险机构赔付责任不到位，不利于绿色保险法律制度的有效实施。

最后，环境风险计算技术的不成熟在某种程度上也妨碍了我国绿色保险制度发展的进程。推行绿色保险制度而没有相关的环境风险数据支撑，就好比无根之木。绿色保险业务可持续发展的前提是必须建立一个长期有效的风险评估机制。但是环境风险的不确定性及其造成危害性的结果难以预估等因素给我国风险评估工作带来极大的挑战，相应地为保险机构在进行绿色保险定价工作时增添了难度。我国绿色保险市场尚处于起步阶段，索赔经验数据少，无法为保险机构提供有效的范本。环境风险数据庞杂多变，仅依靠单一的保险机构不可能实现对环境风险数据的收集及精确分析。虽然当前我国环保部门已经按照行业类别制定不同环境风险评估指南，但动态变化、隐秘不确定的环境风险数据必须在风险精算模型下实时监测计算，技术的成熟尤为重要。

（二）绿色保险主体间利益博弈失灵

绿色保险制度需要在政府、企业、保险机构多方主体良性互动下才能得到长足发展。但实践中企业需求不足、保险机构供应能力低，二者失衡的供需状态致使我国无法自发形成绿色保险市场。且政府执行绿色保险法律制度效果不显，行政干预不适当反而模糊了其在绿色保险市场中应有的角色定位，致使其在绿色保险制度中未能发挥应有作用。细究绿色实施主体间的博弈失灵之因，应从绿色保险市场内外两个角度进行具体解析。

其一，绿色保险市场政府角色定位不明，未能为绿色保险市场提供良好的外部发展环境。绿色保险的推行初衷在于利用保险工具在市场中运行以调动多方因素使环境污染风险社会化来治理环境污染。政府在绿色保险的推行中的作用应是为绿色保险创造良好的市场环境而不是本末倒置地以政府行政力量干预为主。要构建长期有效的绿色保险体系在于政府指导下的有效市场化运作[7]（30）。行政的不当干预可能会抑制绿色保险市场的活力，给企业和保险机构增加负担，反而会阻碍绿色保险的推进进程。目前，绿色保险市场中，政府模糊了自身的角色定位，未能建立起绿色保险实施主体的长效激励机制和监管体系，也未能建立起环境风险评估机制来保障绿色保险有效推行。

其二，企业环境保护意识弱、环境违法成本低，以及保险机构环境风险防控能力欠缺等多种因素杂糅致使绿色保险市场内部发展动力不足。绿色保险制度本身蕴含着以社会公共利益为重的社会本位理念，其实施的前提是绿色保险主体的经济行为统摄在整体经济运行框架之下，并优先实现社会整体利益。社会本位理念要求企业与保险机构不再从个人本位出发，仅以获取经济价值回报为目的，而应当从社会本位角度考虑自身应当负担的社会经济责任。纵观我国的经济发展历程，长期注重经济的高效发展政策导向忽略对环境的负面影响。企业追求高效的经济利益而环境保护意识弱，环境监管不力和环境法律责任体系的不健全使得企业的环境违法成本低[8]（125）。因此，企业在自身社会本位理念欠缺和外部环境法律责任制度不健全的情况下投保动力严重不足。保险机构承保绿色保险的供应能力欠缺主要有三个方面的成因：首先，承保绿色保险不仅存有巨大的环境风险，而且我国环境风险评估机制尚未有效建立，更遑论企业的环境信息披露制度的不健全，造成企业与保险机构之间的信息不对称，极易滋生逆向选择和道德风险[9]（10）。其次，企业的投保动力严重不足，无法形成有效的绿色保险需求市场。最后，保险机构自身的专业化水平不够，环境风险防控能力欠缺等，并且保险机构在开展绿色保险业务时基于自身风险防控能力及承保资质会限缩承保范围或增加免责事项来降低自身的经营风险，因此在供给一侧无法提供有效充足的绿色保险产品。需求与供给是双向作用于对方，保险机构的供给乏力也是企业投保动力不足的原因之一。

三、我国绿色保险法律制度的完善进路

针对我国绿色保险法律制度存在结构性缺陷、绿色保险实施主体博弈失灵的困境成因，不能秉持已有狭隘的角度仅从单一的绿色保险立法入手来解决问题，绿色保险的有效实施不仅需要有完备的法律体系，还需要绿色保险实施主体的有效参与。因此，应当从宏微观双重维度来完善我国绿色保险法律制度。

（一）宏观层面：完善现行绿色保险相关立法

依据我国《保险法》第11条规定，保险合同应当基于双方合意的基础上自愿订立，除了法律和行政法规另行规定以外。绿色保险本质内涵为环境污染责任强制险，属于《保险法》第11条的除外规定范围，因此应当在立法上进行明确[10]（93）。 仅由《办法（草案）》中对绿色保险的强制投保范围进行规定是无法突破我国绿色保险实施于法无据的尴尬困局。鉴于此，应当增加我国绿色保险的立法规定。

首先，我国应当在基本法层面增加对绿色保险的强制性立法规定，包括绿色保险主体的强制投保义务、保险机构的赔付责任、绿色保险投保模式等规定。将绿色保险法律制度同现有的环境影响评价制度、保险制度等做好制度衔接安排，且绿色保险可率先适用保险制度的一般规则，对于其自身存有的特殊性则可另行进行针对性规定。

其次，从政府和企业这两个主体的角度入手健全绿色保险领域中环境法律责任制度。在绿色保险领域，政府的环境法律责任主要在于两个方面：一是政府具有环境风险防范的法律责任，应当履行环境信息公开的义务并及时做好风险评估，制定应急预案以及时应对突发性的环境事故[11]（214）。二是政府具有监管绿色保险实施的职责，针对具有强制性投保义务的企业拒保、弃保等行为应当进行及时处理，以保障绿色保险的顺利实施。企业在绿色保险领域内的法律责任主要分为未履行法律规定的强制性投保义务的责任和经济行为对环境造成污染损害的责任。前者应当在绿色保险立法中进行规定，责任表现形式为以行政处罚为主，包括行为罚和金钱罚，如《办法（草案）》中的规定形式。但是这种金钱罚的数额应当高于企业每年缴纳绿色保险的保费，只有惩罚力度高于企业投保成本，才能激励企业进行投保。后者在《环境保护法》等法律中已经进行相关规定，但是仍存在不足之处，尤其是我国环境民事法律责任制度。比如在企业的环境侵害标准的认定上就存在争议即环境侵害达到何种程度，企业才需承担“停止侵害”的环境民事法律责任[12]（63）。鉴于此，在绿色保险领域内，对于企业承担环境民事法律责任应当有个阶梯性过渡历程，目前先侧重对企业的经济行为对环境产生负面影响基础上所应承担的对第三方的民事赔偿责任和治理环境产生费用的规定。

最后，保险机构无论是在设计绿色保险产品还是进行承保时都需要充分有效的环境信息。《环保法》《环境信息公开办法（试行）》等已构建起我国环境信息公开制度，但仍存在政府环境信息公开方式紊乱、企业环境信息公开主体范围不明确等问题。绿色保险领域中环境信息公开制度的完善适用性，主要应当从绿色保险法律制度的衔接角度考察，比如政府环境信息公开应当专门建立一个环境信息公开平台，根据不同类别设置信息公开栏目，针对环境高风险行业、区域等应当设置重点公开项目，并及时更新环境监测数据[13]（79）。企业环境信息公开主体范围可与绿色保险强制投保主体名单相吻合，因此环境信息公开制度的完善将有力促进绿色保险更平稳有序的发展[14]（87）。

（二）微观层面：构建绿色保险实施主体良性互动关系

1．发挥政府在绿色保险中的指导作用。政府在绿色保险发展中起着重要指导作用，无论是在财政扶持还是技术支撑上都应当为绿色保险的发展提供良好的外部发展环境。

不同于其他的商业保险，绿色保险不仅仅只是一项保险产品，其在为企业分散环境风险的同时，也存在公益性的特点。企业的“经济人”特性，使其不会主动为了减少自身经济行为的外部性而选择绿色保险。鉴于此，在发展初期单纯依靠市场调节很难推行，需要政府提供政策支持。一方面，针对投保企业和保险公司分别出台财税优惠政策，鼓励企业购买绿色保险产品，同时为保险公司分担部分承保风险；另一方面，设立专项的绿色保险投保基金，支持绿色保险的开展，对投保企业和保险公司提供部分的资金支持，给予财政上的补贴。

除为承保环境责任风险的保险公司给予政策上的支持外，政府还可以参照美国专业环境保险公司的模式，设立专门的绿色保险机构，用政府雄厚的经济实力作为支撑，以政府的公信力吸引更多企业投保。同时可以建立环境救济基金，若发生特大环境事故或不可抗拒的自然环境灾难所产生的赔偿责任超出承保范围，或者在责任主体承受能力的情况下，环境救济基金可以作为另一条救济途径。环境救济基金的来源可以多元化，发挥政府的主导作用，可以由国家财政补贴，企业缴纳的环境罚款，社会团体个人捐赠等多种方式建立。

绿色保险制度得以长久有效发展的外部辅助技术基础是环境风险评估机制的健全，而该机制的健全仅依靠保险机构私人的力量难以实现，必须依靠政府公权力进行建构。我国环保部门已经逐步出台不同行业的环境风险评估指南，并在全国各地建立环境监测站对环境状况进行监测，在此基础上，应当进一步利用大数据技术搜集环境风险数据并建立起环境风险识别和控制机制，为绿色保险行业发展提供技术支撑。

2.建立企业和保险机构参与绿色保险的激励机制。除了政府为绿色保险发展提供良好外部环境外，绿色保险发展的内在动力在于企业和保险机构的参与。不可否认企业和保险机构作为市场经济主体对经济利益的需求，鉴于此，只有建立企业和保险机构参与绿色保险的激励机制，方能促进绿色保险的持续发展。

一是对企业而言，目前我国绿色保险暂且只具有分散环境风险的职能，但不可忽略保险本身所具备的投资价值。开发绿色保险多样产品，使其更具多元化价值，投保绿色保险不再是给企业带来成本上的负担，而是具有投资效益，将其内化成企业的经济效益组成部分，从而激发企业对绿色保险的实质需求。同时应将环境风险显性化成企业的生产成本，企业应当为自身存有的环境风险对环境产生严重的负面影响买单，将投保绿色保险与企业参与环境高风险行业市场门槛相挂钩，比如行政审批时必须提交投保绿色保险的证明材料或者与环境信用等级相衔接。

二是对保险机构而言，首先是针对保险机构自身的环境风险防控能力不足的问题，保险机构可以借助环保部门构建的风险评估机制加上自身的环境风险数据积累对环境风险进行评估和识别。其次是企业与保险机构信息不对称的问题。完善企业环境信息披露制度，减少双方信息不对称性，以便保险机构能根据不同企业的信息和存有风险进行科学化评估，并在此基础上设计专业化和差异性的绿色保险产品。最后保险机构承保绿色保险主要困扰在于环境风险巨大化带来赔付的挑战。保险机构可以在资本市场发行绿色保险的衍生金融产品，将自身所承保的环境风险以多样化金融衍生品如环境污染损害债券等转移给市场上“风险偏好”的投资者[15]（116）。 这样既能够提高保险机构承保绿色保险的经济收益，又能降低其自身承保的环境风险，从而也提高了保险机构的赔付能力。

注释：

①关于绿色保险目前存有两种观点，一种认为绿色保险又称之为环境污染责任保险；一种认为绿色保险的范围大于环境污染责任保险。本文采用第一种观点。

②参见云南省生态环境厅《云南省生态环境厅关于加快推进云南省环境污染强制责任保险试点工作的通知》（云环通〔2019〕1 号）。