退役军人保障立法的基本思路与关键问题

文_ 郑功成

军人是一个特殊的职业，退役军人是一个相对特殊的群体，制定退役军人保障法，对于建设一支强大的国防力量并藉此维护国家主权、统一、领土完整及在全球化进程中的国家利益具有十分重要的战略意义与现实意义。该法作为保障退役军人基本权利并为现役军人提供稳定可靠的安全预期的基本法，备受社会各界关注。通过立法赋权明责、落实习近平总书记关于保障退役军人合法权益并让军人成为全社会尊崇的职业已经成为社会共识，在此前提下，如何制定一部尽可能完善的退役军人保障法律？本文旨在回顾总结我国退役军人保障法制建设基础并基于新时代的要求，提出立法的基本思路及解决关键问题的看法。

一、制定退役军人保障法的时代背景

我国现行的军人保障制度是伴随人民军队的诞生和发展而建立起来的。早在第二次国内革命战争时期，中国共产党和苏维埃政府就把优抚工作作为一项重要任务，1931年中央在苏区颁行过《红军优待条例》《红军抚恤条例》《优待红军家属条例》等法规。新中国成立后，党和政府高度重视面向军人的社会保障。1950年，中央人民政府根据临时宪法《中国人民政治协商会议共同纲领》有关规定，颁布过《革命军人牺牲病故褒恤暂行条例》《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》《民兵民工伤亡褒恤暂行条例》《革命残废军人优待抚恤暂行条例》等五个条例，建立了以优待、抚恤为基本内容的军人优抚制度。后来，又增加了退役军人的安置和退休军官的安置、养老等内容，进而形成了面向军人并惠及军属的重要社会保障制度。改革开放后，面对新的形势，国务院、中央军委于1981年颁布《关于军队干部退休的暂行规定》，1982年颁布《关于军队干部离职休养的暂行规定》，为建立正常的军官离退休制度提供了依据。1984年六届全国人大二次会议通过了《兵役法》，其中对军人抚恤、优待、退休养老、退役安置等军人保障问题均有相应的规制。1988年国务院正式废止了原有的五个条例，代之以统一的《军人抚恤优待条例》，由此确立了现行军人保障制度的基本框架；此后，随着市场经济改革的深化，面向军人的保障制度亦做过多种探索，如退役军人的安置就由计划经济时期国家包办城镇官兵转业安置走向政府安置、自主就业等多种方式。

进入21世纪后，特别是进入新时代以来，现行军人保障制度日益难以适应时代的发展要求与变化。

首先，随着国家的快速现代化和国际环境的日益复杂化，我国需要建设一支强大的国防力量，强军须以解除军人后顾之忧、维护军人合法权益并让军人成为社会普遍尊崇的职业为前提，而通过专门的立法为全体军人提供稳定安全、相对优厚的社会保障预期至关重要。

其次，长期以来的制度安排已经落后于时代发展的要求，突出的表现有三点。一是长期以来的军地分割、部门分割、城乡分割、官兵分割的管治格局，导致面向军人的各种保障政策碎片化，军人中的不同群体甚至不同年份的退役军人的保障政策亦存在差异，导致矛盾冲突。2018年机构改革中，国务院设置了统一的退役军人事务部，解决了过去退役军人管理体制分割的问题，但相关制度安排仍未统一。二是对退役军人的保障不足。在面向社会成员的社会保障制度日益健全且水平不断提升的条件下，面向退役军人的保障显得相对弱化，军人后顾之忧伴随就业市场化等事实上在增加，军人的社会地位也相对弱化。三是在追求社会公正、社会融合的大背景下，再将退役军人保障作为孤立的制度安排已经不合时宜。这些问题的存在，不仅不利于有效维护退役军人的权益，不利于让军人成为社会普遍尊崇的职业，而且容易滋生不安定因素。退役军人上访等群体性事件和个体维权诉求的不断增长，表明全面深化退役军人保障制度的改革并使之步入法制化轨道十分必要且具有紧迫性。

再次，新时代面临的新问题、新挑战急切需要在退役军人保障制度安排上作出明确的回应。例如，就业市场化决定了退役军人的就业问题需要将传统的政府安置转化为市场化就业为主、政府安置为辅相结合；大规模的人户分离现象已经常态化下的退役军人保障，需要从过去以户籍为依据转向以户籍与常住人口并行为依据；人口的高流动性，决定了面向退役军人的保障及相关服务需要同步加以改进；公正社会建设决定了社会保障制度建设必须追求公平，基本公共服务必须走向均等化，从而要求退役军人尽快融入社会，这使得通过普惠性制度安排来解决退役军人的保障问题成为主要取向，不能通过普惠性制度安排解决的特定问题则需要专门的制度安排或措施来解决，这两者的有机融合需要有清晰的法律规制。此外，新时代退役军人的自主性也在日益增强，要求相关制度安排能够同步赋予其一定的自主选择权，而市场主体与社会力量的不断壮大亦为这种选择提供了有利的条件。

综上，制定退役军人保障法的首要前提即是明确当前所处的时代背景和客观评估现行制度面临的问题与挑战，在遵循目标导向、问题导向的原则下，努力制定一部与新时代发展需要相适应的高质量法律。

二、退役军人保障立法的基本取向与基本框架

基于对现行退役军人保障制度的总结评估和新时代的要求，退役军人保障立法需要进一步明确基本取向与基本框架。

（一）立法的基本取向

总体取向立足于中国国情与建设一支强大国防武装力量的需要，在现行制度安排的基础上，充分借鉴国际经验，制定具有中国特色的退役军人保障法。具体而言，在立法中体现如下取向。

适应新时代的发展要求。中国特色社会主义进入新时代，我国踏上了全面建设社会主义现代化强国的新征途，新时代要求中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型、更加法治化。在这一进程中，与退役军人保障直接相关的社会保障制度也在走向成熟、定型，其他相关制度亦需要步入法治轨道。因此，面向退役军人这一特殊群体的保障制度建设必须适应新时代的发展要求，以全面保障退役军人的合法权益并与面向大众的相关制度安排实现有机衔接、无缝对接为出发点。

坚持优先优厚原则。要让军人真正成为全社会尊崇的职业，必须在立法中充分考量与新时代发展要求的适应性，确保让退役军人融入社会时有相对优先的机会、相对优厚的待遇，特别是要重视退役军人的能力提升、明确抚恤待遇等标准、提供精准服务等。

实行分类规制。退役军人种类多，包括退役军官、退役士兵以及伤残军人、军烈属等，不同的退役军人及其家属需要有不同的保障措施。在坚持总体原则一致的条件下，需要在立法中明确规制不同保障对象的具体权益及实施方式，确保每一类退役军人及其家属的相关权益法定化、合理化。

构建“普惠+特惠”的双层保障体系。基于退役军人要融入社会和追求社会公正的客观要求，立法应当把这一取向明确：凡通过一般性或普惠性保障制度安排能够解决的问题，一律通过一般性或普惠性制度安排加以解决，以此确保军人退役后能够顺利融入社会，并适应社会公正规则参与社会经济建设，同时避免制度安排重复、公共或社会资源浪费或低效现象；凡不能通过一般性或普惠性制度安排解决又需要有制度安排加以解决的退役军人保障问题，本法应当明确设定专门的制度安排加以解决，这是针对退役军人的特惠政策。只有将普惠性制度安排与特惠性制度安排有机融合，才能在维护整个社会保障体系完整、结构有序的条件下更好地保障退役军人的各项合法权益，并促进整个社会的公正与团结。

（二）法律的基本框架设计

基于退役军人的现实需要和退役军人保障法的完整性考虑，退役军人保障法立法框架需包括如下内容。

明确立法宗旨与基本原则。退役军人保障法的立法宗旨应当是维护退役军人的合法权益，并通过这种权益维护来达到让军人成为全社会尊崇的职业，这是本法最核心的内容，也是指导其他法律条文的依据。为了实现这一立法目的，必须同时明确法律奉行的基本原则，根据一般规则并兼顾本法所涵盖的对象，应当明确退役军人保障与社会经济发展相适应原则、分类保障和优先优厚保障原则、与退役军人所作贡献相匹配原则以及公开、公平、公正原则。如果在立法中能够明确上述内容，就为整部法律提供了基本遵循。

为退役军人从现役军人转为普通社会成员提供依据。军人退役意味着必然要融入社会，因此，确保退役军人有序通过关系转移与相关制度衔接转化为普通社会成员应当是本法必然具备的内容。在这方面，有两个方面的内容是必不可少的。一方面，退役关系转移的办理需要有明确的法律依据。法律应当明确军人退出现役后转移关系的部门对接、办事程序、申诉受理、问题解决途径等内容，这是军人退出现役后融入社会的第一步。另一方面，关系转移中特别要注重切实维护退役军人的合法权益无缝对接，其中的社会保险权益等至关重要。我国已经建立了较为完整的社会保险制度，部分社会保险制度具有权益积累的性质，解决不好这一问题将直接影响退役军人的切身利益。因此，法律应当依据现行社会保险制度安排，明确退役军人转交地方后，及时办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等制度的参保与保险关系接续，特别需要明确服役期间“视同缴费”政策的财政责任与“视同缴费”的标准，这是当前困扰地方社会保险经办机构的重大现实问题，也是容易损害退役军人合法权益的重要环节。本法应当对此作出清晰的规制。

构建完整的退役军人保障制度。核心内容是通过法律条文的具体规制确保退役军人的合法权益得到落实，这应当是法律的主体内容。在这方面，应当包括五方面内容。一是退役安置保障。在目前的实践中，退役军人安置政策已经难以适应就业市场化、社会服务多元化等要求，加之不同类别的退役军人有着不同的诉求，需要在具体政策上加以区别对待，法律需要提供明确、具体的实施办法，包括安置的性质、对退役军人分类安置及其办理程序、特定对象与特殊问题的解决方式等，为安置退役军人提供可操作的法律依据。二是教育培训。相当一部分军人在服役期间从事的工作往往难以直接转化为参与社会经济建设的能力，为退役军人提供继续学习与技能提升的机会是确保军人退出现役后能够更好地适应新的工作岗位需要的重要条件，因此，重视教育与培训不仅是法律应当赋予退役军人的合法权益，也是国家和社会应当承担的责任，本法应当明确退役军人参与各类教育、培训的途径与方式，确保机会优先，但不宜另设一套制度，以免造成群体分割并影响正常的教育培训秩序。三是就业支持。如何确保退役军人充分就业是立法中的重点问题，因此，本法宜明确退役军人就业的途径与方式，在坚持双向选择、就业市场化取向的基本方针下，再辅之以针对特定对象的工作安置，确保退役军人就业机会优先，但也不宜另设一套制度让退役军人身份变成固化的标识。法律需要明确规制国家促进退役军人就业的政策支持措施，为落实就业优先提供法律依据，同时努力激发退役军人就业创业的内生动力，对于未能及时就业的退役军人纳入失业保险保障范围。四是优待与抚恤。一方面，为退役军人和军烈属提供优待是尊崇军人职业的具体体现，现行优待政策需要上升到法律规制的层面。在立法中，需要明确面对退役军人与军烈属的社会优待项目、提供途径、提供方式，政府及其举办的相关公共设施、公共服务以及市场主体与社会力量举办的公共设施、公共服务中如何落实退役军人优待的主要政策，以为相关方落实退役军人优待提供法律依据。另一方面，对伤残退役军人、失能退役军人的抚恤待遇及给付条件与分类标准亦需要有明确的法律依据，法律应当确保这种抚恤待遇优于同类公民的同类待遇，并建立正常的待遇增长机制。五是精神褒扬。军人职业的尊崇不仅应当体现在物质待遇相对优厚与机会优先上，还应当体现在精神褒奖上，为此，法律需要明确退役军人的荣誉激励机制，包括褒扬种类、颁授条件、颁授方式等。如果本法能够全面规制上述内容，则能够为维护退役军人的合法权益提供法律依据，也能够为现役军人提供稳定的预期。

明确退役军人保障事务的管理体制与服务机制。一方面，法律需要有明确的执法主体，而明确退役军人保障的行政监管体制包括行政监管部门、监管职责、履职方式、考核机制等至关重要。2018年党和国家机构改革后，新组建的退役军人事务部是主管部门，但退役军人保障工作事实上涉及军方与地方的多个职能部门。在立法中，不仅应当明确退役军人事务主管部门的权责，而且应当明确与退役军人事务直接相关的教育、就业、民政等部门的相关职责，确保退役军人在参与并享受普惠性或一般性制度安排待遇的同时，能够享受到相对优先优厚的待遇。另一方面，任何制度的实施都离不开相应的服务保障，退役军人保障制度的实施也不例外。因此，法律应当明确退役军人保障事务的具体经办机制与管理体制，包括服务保障机构的设置、职责、人员配置、财政来源、经办规程等，确保退役军人保障法得到具体落实。

明确法律责任。要保障好退役军人的合法权益，必须明确有关各方的法律责任以及承担法律后果的处置方式。因此，法律需要明确行政主管部门、服务机构、退役军人以及其他可能损害退役军人法定权益的组织与个人的违法行为的处罚依据。

此外，还需要妥善处理好与相关法律法规的衔接。包括现行的《国防法》《兵役法》《社会保险法》《军人保险法》《英雄烈士保护法》《老年人权益保障法》《残疾人保障法》等法律和《退役士兵安置条例》《军人抚恤优待条例》等行政法规，均有相关条文同时适用于退役军人或退役军人中的某一群体。本法与所有相关法律应当确保目标指向的一致性和双层架构的保障制度的有序衔接，避免不同法律规制不一甚至出现效果对冲的情形。在本法制定后，对于相关法律存在冲突或不尽一致的法律法规规制，应当通过及时修订相关法律法规加以解决。

三、退役军人保障法解决的关键问题

退役军人保障法是保障退役军人权益的基本法、综合法，也应当是具有可操作性的实体法，从而不能只有原则性规制或者主要通过授权性条款来落实，而是需要规定退役军人的具体权利义务内容或者法律保护的具体情况，使之真正成为保障退役军人权益的法律依据。在立法中，需要解决的关键性问题至少包括以下几个方面。

（一）法律应当提供清晰、具体、稳定的预期

基于长期追踪调研发现，由于现行制度安排存在着规制不一、预期不清晰等问题，实践中既有对退役军人保障不足导致其生活、就业困难的现象，也有退役军人预期过高难以满足等问题。如在市场化就业的大潮中，部分退役军人能力不足与期望过高的矛盾就一直存在；在养老服务方面，军方与地方的养老机构亦存在着较大差异，等等。退役军人保障制度安排的碎片化及保障预期的不清晰，是导致问题复杂化的重要原因，也是难以提升退役军人保障水平的重要原因。因此，退役军人保障立法应通过统一、规范的制度安排，为所有保障对象提供清晰、具体、稳定的预期，这是评估法律质量优良与否的重要且客观的标志，以此可以避免应急性处置与非理性预期扭曲制度实践的现象。

（二）财政责任应当突出中央财政负责

军队是国家利益和全民利益的保护神，退役军人权益保障的物质基础应当明确为中央财政，即中央财政应当承担退役军人保障待遇的经费供给。在调研中发现，现行抚恤待遇、社会保险制度的“视同缴费”及退役军人养老服务等支出事实上成为困扰地方相关工作及服务的重大因素，如果法律不能从根本上解决财政责任问题，退役军人保障实践中的一些问题便无法顺利解决。因此，法律应当明确将上述保障措施的财政供款纳入中央预算范畴，地方财政可以承担退役军人事务管理及相关服务的工作经费。同时，充分调动社会力量包括市场主体与社会组织、公民个人的参与和支持，以此壮大退役军人保障的物质基础，并满足退役军人保障的不同需求。

（三）社会保险关系转移与视同缴费应当明确

目前，社会保险关系转移接续主要是养老保险关系，但退役军人在退出现役后往往有一段寻求就业机会的空档时间，实质上处于失业阶段，应当纳入失业保险范畴；有的退役军人在服役期间留下身体障碍，亦应当及时纳入工伤保险范畴；还有在医疗保险保留个人账户的条件下，服役期间亦应当有个人账户结存资金及相关权益的转移。因此，社会保险关系的转移接续应当包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等四项制度才能全面保障其权益。特别是养老保险方面的“视同缴费”政策，需要通过立法明确解决办法，实现军方与地方无缝对接，缴费时间连续计算，并依照“费随人走”原则落实“视同缴费”的经费来源问题，这种经费的来源应当纳入中央政府的国防预算或者另行安排中央财政专项资金，以此避免兵源大省负担重、兵源小省负担轻的责任倒挂现象，同时维护养老保险制度的规范性与可持续发展。

（四）充分调动社会力量参与

从现实出发，经济社会的发展进步、社会群体的阶层分化、地区发展的不平衡、价值取向的多元化等无一例外地折射到退役军人身上，由此不仅导致其利益诉求的升级，也出现了多层次需求需要满足的问题。因此，做好新时代的退役军人保障工作，应当充分调动社会力量参与并利用日益丰厚的社会资源。一方面，政府能力有限，法定保障也不可能全面满足退役军人的多元化诉求，而社会力量日益强大，有足够的资源可供利用。另一方面，军人退出现役后，需要顺利地融入社会和参与社会经济建设，如果退役军人保障只局限于政府负责，势必不利于退役军人尽快“化军为民”。基于这种考虑，法律需要明确社会力量参与退役军人保障的相关义务、参与途径、参与方式及评价体系。

（五）授权性条款应当维护法制的统一性

根据我国《立法法》确立的立法体制，国务院享受制定行政法规的权力，各主管部门享受制定行政规章权力，地方高级以上人大及其常委会享受制定地方性法规的权力，省级人民政府享受制定地方行政规章的权力，对于一个地域辽阔、人口众多且发展不平衡的大国而言，这种规制是必要的也是合理的，但退役军人作为一个特殊群体却需要切实维护法制的全国统一性。尽管现在还不能指望本法能够周到细致地全面规范退役军人保障事务的所有内容，适当设置一些授权性条款以便由国务院及主管部门和地方立法机关在本法规制的条件下出台相应的法规、规章是必要的，但成熟的制度安排与政策措施均应当纳入本法，授权性条款应当尽可能减少，这是提高立法质量的内在要求。现行草案中的授权性条款偏多，有的甚至授权县级以上地方政府规制，这极易损害法制的统一性，也易滋生新的矛盾。因此，应当减少授权性条款，取消省级立法机关以下制定地方退役军人保障政策的权力，以避免制度实践的混乱并造成各地法定权益差异的现象。

（六）与现行相关制度有效衔接，避免退役军人身份固化和与现行制度冲突的现象

制定退役军人保障法的目的，既是为了更好地保障退役军人的合法权益，也是为了让退役军人更加顺利地融入现实社会。法律应当与现行相关制度有效衔接，如我国社会保障体系日益健全，基本公共服务均等化在加速推进，高校招收自主权不断落实，公职人员招录制度日益规范，市场化就业政策体系日益完善，等等，这些相关制度安排必然会深刻影响退役军人的生活、就业与发展。因此，不能将退役军人身份完全固化，进而不能与现行成熟的相关制度安排造成冲突。例如，在现行草案中，规定“高等学校通过单列计划、单独招生等方式招考退役军人”“公务员定向考录”等条文就不妥当，因为这样规定实质上是将退役军人身份固化并打破了现行相关制度的完整性，总体上也不利于全面维护退役军人的权益，适宜的方式是在尊重高校招生自主权的情形下可以单列计划招生，同时遵循国家鼓励到基层服务的方针将退役军人统一纳入基层公务员或服务机构工作人员考录体系，以便既照顾退役军人又维护相关制度的严肃性、统一性。