农村污水治理现状及加强PPP融资模式应用的对策

成姿

（1.江西理工大学，江西南昌330013；2.国网江西省电力有限公司浮梁县供电分公司，江西浮梁333000）

自我国乡村振兴战略实施工作全面深入开展以来，农村、农业、农民问题始终是党和国家高度重视的难题。据有关部门统计，2019年我国城镇和农村污水综合治理设施运行率少于30%，尽管治理水平已有大幅提高，但是仍是一块短板。调查数据显示，目前我国农村污水综合治理基础设施的建设和应用效率并不高。其原因主要在于，治理过程中未充分考虑地方政府财力有限、农村居住分散等实际情况，而直接生搬硬套城市治污方法，从治理设施结构到治理技术均不够规范，致使目前农村污水治理成效甚微。近年来，在进一步规范和加快推广农村政府与企业和社会国有资本直接合作（Public—Private—Partnership，PPP）管理模式下，自动化程度较高的百吨级规模的农村污水处理生产技术设备、与农村生态环境紧密融合的农村生态水处理技术以及现代互联网经济思维下的新型自动化管理模式已被认为是未来农村污水处理生产技术的主要发展趋势［1］。

1 农村污水治理现状及存在的问题

1.1 农村污水治理现状

据统计，我国包括4万多个乡、镇，60万个行政村，250万个自然村，约7亿农村人口，农村生活污水排放量平均约为5 000万t/d。国家审计署正式发布的2018年第2号审计公告，江苏省7个县（含地级市、区）在实施全覆盖拉网式的农村生态环境综合整治项目中建设的195个农村污水处理生产技术设施，其中有146个项目存在闲置，涉及项目总投资10 449.77万元，真正运行率远达不到10%。通过实地调研发现，农村污水处理设施有相当大的比例处于“晒太阳”状态，部分设施仅建好两三年，就难以正常运行。小而散、监管不力、管网问题多、污水处理设施闲置等对农村水务市场造成了严重不良影响，而农村污水设备运营难是其中最根本的问题。农村污水治理市场需求旺盛，污水处理项目建设重建设轻运维监管，暴露出诸多问题，农村污水治理任重而道远。

1.2 农村污水治理存在的问题

目前，我国农村污水收集和治理问题一直都是人居环境整治的突出短板。短期内，如何实现“建得好、用得起、管得住”是农村污水治理的难题。尽管部分地区污水收集“主管网”已基本成型，但是从主管道延伸至农户的“毛细管网”尚未建立，普遍存在雨污不分流，沉淀池、检查井标高及污水位置管理设置不规范等污水处理问题。农村生活污水的治理基础设施及管网投资建设成本高、运行费用无保障等，导致污水处理基础设施长期处于闲置状态；农村污水管理难度大，长期缺乏配套的专业处理设施运行技术以及管理人员、群众环保意识弱等，造成农村污水处理设施不能正常运行。有些已建的农村污水处理系统，因设施基建投资大、运行费用高、专业污水处理技术力量和设备不足以及日常维护进度跟不上等因素，普遍处于闲置状态，污水治理效果不理想［2］。“小而散”“失监管”“污水处理设施大量闲置”等现象构成了我国目前农村新建污水处理的普遍性现状。

2 农村污水治理实施PPP模式的必要性

PPP模式是我国近几年兴起的一项项目运作模式，企业与政府进行合作，企业通过提供有偿服务，实现民众、企业、政府三方共赢。2014年起，中华人民共和国财政部及发展和改委委员会开始大规模推广PPP模式，至今，PPP模式经历了高速发展。2017年7月，财政部等部门联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，要求政府参与新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，有序推进存量项目向PPP转型，PPP模式将继续深化并加速落地。污水处理行业作为环保产业的重要内容，近年来发展状态良好，势头强劲，在PPP模式催化订单加速释放和社会资本投资力度不断增强的驱动力下，行业内公司业绩保持稳步增长。2018年2月最新公布的第四批PPP示范项目共396个，其中污水处理项目达36个，占比9.09%，比例达到新高，总投资约150亿元，这些项目的开展带动了大批社会资本投入污水处理行业，有效促进了污水处理企业发展壮大。

农村污水治理过程中，单单依靠政府的财政力量已难以满足农村基础设施所需的巨额资金投资，特别是在能源、环保、交通、卫生及其他公用设施上所需的技术、资金极其短缺，以上均为国内社会资本以PPP方式参与公共基础设施投资建设提供了良好的契机。政府利用PPP模式对农村污水领域进行治理，一方面可以有效吸收社会资本，充分地发挥专业农村环境资源治理服务商的专业技术、服务优势，帮助地方政府解决技术方面的瓶颈和难题；另一方面可以大大减轻地方政府的社会责任负担，减少费用，降低成本［3］。

3 利用PPP模式治理农村污水的有效措施

目前，农村污水治理项目无论从政策导向还是现实选择上，PPP模式均具备其独特优势，但在项目设计和实施操作过程中，仍需关注诸多方面。

3.1 合理确定边界条件，风险共担

目前，农村各地区的区域结构差别较大，需按照农村各地区的差异，因地制宜采用最适合的污水处理技术和风险处理模式，合理明确项目间合作的边界条件、合作内容，划分政府和企业社会对资本责权，确定政府和企业社会对资本的利益和风险共同承担的方式，合理共担风险。

3.2 高效区域统筹安排

目前，农村多数地区居民住宅区域分散，无法形成规模效益，若按各行政村单独立项审批实施污水治理项目，会导致县域范围内小型项目居多，前期费用翻倍增加。因此，政府相关主管部门应统筹安排，成立项目实施领导小组，将农村污水处理项目整体打包，进行捆绑实施，统一规划、统一建设、统一运行、统一管理，以提升项目的规模效益，提高项目收益能力，吸引实力过硬的社会资本。

3.3 加强政府专项资金整合

目前，农村污水处理项目多由水务、发改、环保、住建等多个行业主管部门分管，均有各类政府专项资金，可以用于项目建设和运营补贴支付。政府在扶持污水治理项目的同时可整合不同渠道下达的专项资金，根据其建设内容、来源和用途要求，合理规划安排，利用好各项补助资金，可提高专项资金使用效益，减轻财政支付压力。

3.4 完善定价调价机制

当前农村污水治理的价格形成机制仍不完善，农户缴费制度推广仍具有一定难度。因此，相关部门应积极探索农户缴费、村集体补贴、财政补助相结合的付费机制，结合财政承受能力、建设所需成本、农村居民意愿综合考虑，合理确定服务价格水平和补偿机制。

3.5 建立合理的运营补偿机制

农村污水治理项目，在谁污染、谁治理、谁付费无法推行的情况下，设置合理的项目回报机制，对于项目成功落地至关重要。对于财力不足的县域，地方政府应加大财政资金倾斜力度，统筹政府各类资金，支持农村污水治理；有条件的县域可将污水治理项目与园区、产业、乡村旅游等进行捆绑，实行一体化开发和建设，从而增加运营第三方收益来源。

3.6 充分调动农民参与积极性

农村污水处理与农民的利益息息相关，项目设计应充分考虑调动农民参与积极性；应鼓励社会资本与村民自治组织积极参与污水治理项目规划和实施，推行农村清洁员制度，通过分散式污水垃圾的资源化利用，完善与农户的利益联结机制，建立长期稳定的合作关系。

3.7 加强绩效监督考核

为确保农村污水治理项目长期稳定运营，相关管理部门应加强项目的运营绩效考核，建立绩效考核与付费挂钩机制。通过建立户、村、镇、县（旗）的多级监督管理考核机制，设立绩效考核小组，确保项目稳定运营，提高项目运营的效率和效果。