阳春花 庞绍堂
内容提要 为了获得政府政策和资源的支持,民营企业会通过政治参与主动影响政府决策过程。当前民营企业政治参与存在着非规范性、非制度性和功利性突出等问题,而亲清政商关系的构建意味着民营企业政治参与必须做出相应改变。根据政治参与所嵌入社会关系网络的不同,民营企业政治参与策略主要表现为以身份型嵌入、组织型嵌入、资本型嵌入为代表的制度嵌入和以关系型嵌入、公益型嵌入为代表的非制度嵌入,且不同策略的自主性、制度性和外部性特征不同,因而其适用对象也不同。在亲清政商关系下,民营企业应坚持以制度性嵌入为主、非制度性嵌入为辅,选择一种或多种混合策略适度嵌入政府决策过程,以赢得有利的政策环境和稀缺资源,实现利益最大化。
随着改革开放以来民营经济的快速发展,政府与民营企业的关系已成为当前我国政商关系的关键内容。由于政府政策和法规等非市场因素对企业的经营活动有深刻影响,因而民营企业通常会通过政治参与主动影响政府决策过程,为自己谋求有利的竞争环境。良性的政商互动不仅有助于民营企业获得有利的政策环境和资源,而且有助于提升政府决策的科学性和有效性,促进国家治理现代化。然而由于当前法治建设不够完善、权力监督不尽到位,再加上政企双方的自利性等,导致政商关系异化和民营企业政治参与畸形发展。为此,党的十八大以来,党中央明确提出并多次强调要构建亲清政商关系。
亲清政商关系的构建意味着民营企业政治参与需要相应做出重大调整或改变,方能实现对政府决策过程的有效影响。然而,现有相关文献更多强调政府在政商互动中的主导作用①,对民营企业在政治参与中的具体行为方式或机制则缺乏系统研究。同时,现有文献更多关注制度和行业环境等因素对企业政治参与强度的影响②,对于其如何影响企业具体政治参与策略选择研究相对较少。为此,本文从嵌入性视角出发,构建一个基于制度性、自主性和外部性的三维分析框架,研究亲清政商关系模式下民营企业应如何调整其政治参与策略以有效地影响政府决策过程,不仅在理论上有助于丰富政商关系和企业政治参与等方面的研究,而且在实践上有助于促进亲清政商关系的构建和国家治理的现代化。
政商关系是政府与企业互动过程中形成的一种社会关系,常表现为行政权力与经济利益或市场行为的紧密结合。③由于政府掌握着影响企业经营活动的稀缺资源和政策决策权,在政商互动中处于主导地位,因此企业通常会主动寻求政治参与嵌入政策过程,以获得政府政策和资源的支持。
嵌入理论认为,任何组织的经济行为都是以不同方式嵌入在一定社会网络之中的④,通过其所嵌入的社会关系网络实现组织间资源、信息和能力的交换,并形成相应的社会资本,进而对组织自身及整个社会网络的运行绩效产生影响⑤。而组织交换能力又受其所嵌入社会网络的关系和结构影响。⑥一方面,关系网络中的各种行为规范、相互认同和互惠性等对组织间的合作、信息和资源的交换及整合等有重要影响,进而影响组织行为决策及绩效。⑦另一方面,组织在社会网络中所处的位置及其网络结构(如网络密度和封闭性等)影响着信息的流动和资源的获取⑧,在社会网络中处于占优位置的企业获取信息和资源的能力相对较强。此外,既有思想观念、政治和法律制度均会对社会网络中的组织行为产生影响。总体而言,嵌入性是个体或组织经济活动与社会体系之间相互作用(促进或限制)的复杂联系,或者说,嵌入理论主要是从组织与社会体系的普遍联系来探讨网络中组织间的相互作用及影响的。
在转型期的中国,政商关系是企业获取稀缺资源的重要关系网络⑨,民营企业的政治参与就是通过主动嵌入这种社会关系网络同政府官员进行交往与合作来获取稀缺资源和有利政策环境的过程。在不同政商关系模式下,民营企业嵌入的方式及其行为有效性不同,与企业行为自主性、所面临的制度环境以及行为本身的性质密切相关。企业为获取政府政策和资源的支持,通常会主动嵌入政策过程,但其政治参与的自主性受企业自身资源及能力禀赋等内部因素的影响,即民营企业在不同事项中政治参与行为的自主性不同。此外,企业政治参与行为的成功实施还取决于其所面临的制度环境和行为本身的性质。一方面,民营企业影响政策过程的途径和方式与其所处地区的制度环境密切相关。制度具有一定的长期性和稳定性,可以降低社会的不确定性和交易成本,规范和指导市场经济的健康运行,为民营企业提供有效的保护和支持,同时对企业行为形成一定的约束。而当正式制度不足以提供有效的保护和支持时,民营企业就会选择非正式制度作为正式制度的替代机制。另一方面,从行为结果来讲,民营企业政治参与的主要目的在于为自身赢得有利的政策环境和资源,然而随着制度体系的不断完善、政治系统的逐渐开放和企业社会责任感的不断增强,民营企业政治参与的结果不仅仅有利于企业自身,有时还会在一定程度上惠及同行业其他企业,甚至有利于公共利益的实现,即具有一定的正外部性。
在亲清政商关系下,民营企业应通过合理合法地嵌入一定的社会关系网络来构建与政府间的密切关系,以提高影响政策过程的有效性。而社会关系网络分为正式社会网络和非正式社会网络,本文借鉴已有研究,结合当前国内政治制度现状和民营企业政治参与的具体实践,根据民营企业政治参与嵌入在正式社会网络还是非正式社会网络,将其参与策略分为制度嵌入和非制度嵌入两种类型,前者包括身份型嵌入、组织型嵌入和资本型嵌入,后者包括关系型嵌入和公益型嵌入。在此基础之上,基于嵌入式政治参与的自主性、制度性和外部性构建一个三维分析框架(如图1所示),以深入剖析亲清政商关系模式下民营企业有效影响政策过程的政治参与策略。
图1 嵌入式政治参与的三维分析框架
如前所述,政商互动是嵌入在一定社会关系网络中的,或者说民营企业政治参与是其通过这种社会关系网络获取外部资源的过程。由于不同民营企业对自身资源和制度环境的认知及解读不同,因而嵌入社会关系网络的程度及效果也不同。如果企业和政府的关系过于疏远,企业将难以获得政府的资源和政策支持,还可能会成为政府官员寻租行为的牺牲品。⑩因而当前嵌入过度的现象更为常见,即二者之间的关系过于紧密,人格化特点突出,民营企业政治参与自利性、碎片化和非规范化特征明显,既不利于市场经济的公平竞争,又影响了政府决策的科学性,不利于国家治理体系和治理能力的现代化。
随着政治系统的不断开放,在现有的制度体系框架内当选为党代表、人大代表、政协委员,加入行业协会商会,参加党政部门召开的政策咨询会等成为民营企业影响政策过程的首选途径。但能够当选为人大代表、政协委员或党代表的基本上是那些企业规模较大、社会资源较多、具有一定知名度和较强经济实力的企业家,相关行业协会商会等组织化渠道,又因有被组织内大企业俘获的可能和行政色彩浓厚等原因,存在着代表性和自主性不足的问题,再加上目前政治、法律制度不够完善以及传统政治文化的影响,在权力部门寻找代理人或建立各种非正式社会关系网络等非制度性政治参与,往往就成了未能获得正式制度保护的民营企业的一种替代性选择。
在民营企业政治参与过程中,如果企业嵌入的途径和方式既具备法律合法性又具备伦理合法性,则为规范性政治参与;不合法但合伦理,属于应被认可的规范性政治参与;除此之外均为非规范性政治参与。当前,在官员的自利性、行政权力过度集中、现有制度和法律不够完善以及对竞争对手不当政治参与的模仿等因素影响下,民营企业政治参与以非规范性为主,具体表现为通过贿赂使自己当选为人大代表或政协委员,俘获行业协会商会偏向自身利益,给政府官员提供物质利益或利用政府对经济增长的诉求来对政府施压等。
在传统政商关系模式下,民营企业主要通过投入产出比来选择利益最大化的政治参与途径,以私人利益互换的方式与部分政府官员形成一种稳定而持续的利益共同体,以形成对自身有利的政策环境,是一种双向度的排他性的利益交换,具有明显的功利性。在这一过程中,民营企业向政府官员进行利益输送或迎合其政绩追求,作为交换,政府官员向企业定向提供有利的政策或资源。也就是说,在传统政商关系下,民营企业政治参与功利性突出,且行为结果具有排他性,即在给一部分企业带来利益的同时会损害其他企业的利益。
为了让自己的利益在公共政策中有所体现,企业会根据自身所拥有的资源采取相应方式来嵌入政策过程,促使有利于自身利益的公共政策出台。而当前政治参与的制度化渠道有限且存在一定的门槛、政府政策过程的透明性不足、法律制度不够完善等,给某些民营企业进行暗箱操作和与某些政府官员合谋提供了可能,因而通过非制度化渠道、采用不规范行为方式来影响政策过程成为不少民营企业的选择,而某些民营企业向政府官员进行利益输送、操纵社会舆论、提供赞助等都具有明显的隐秘性。
虽然经营上获得成功的企业大都与政府保持着较为密切的关系,但政企之间过于紧密的关系会导致企业对政府过度依赖,从而失去市场主体的经济理性和自主性,缺乏真正的市场竞争力,同时又会阻碍资源、信息的跨界流动,容易形成相对封闭的政商交往圈子,造成社会网络关系锁定,进而使得政府在决策时对与之关系密切的民营企业所提供的信息赋予较大的权重,导致决策偏差的产生。因此,企业要在向政府寻求合作的同时与之保持恰当的距离。而亲清政商关系的构建对政商互动规则和交往机制提出了新的要求,在一定程度上有利于企业在保持自主性和经济理性的基础上适当嵌入并有效影响政策过程。
传统政商关系更多是建立在人际关系基础上的,具有浓厚的人格化特征,既不利于经济社会的持续发展,又不利于健康政商关系的构建。为此,党的十八大以来,党中央多次提出要构建亲清政商关系,即政府与企业在法律法规允许的范围内亲密互动,对民营企业政治参与提出了新的要求。
1.行为机制:制度化
在制度越落后的地区,政府与市场边界越模糊,公共权力缺乏有效约束和监督,同时可供民营企业影响政策过程的制度化渠道相对不足,因而民营企业越有动机通过建立与政府的非制度化联系来影响政策过程,以获得有效的产权保护和企业发展所需要的资源,但也容易导致政商合谋的发生,不利于健康政商关系的构建。而亲清政商关系是建立在制度化基础之上的,这就要求民营企业必须在制度范围内与政府进行良性互动,使政府政策在体现公共利益的前提下尽可能地反映民营企业的利益诉求。
2.行为规则:法治化
在传统政商关系模式下,民营企业政治参与异化现象频发,其中一个重要原因是政府权力而不是法律法规被奉为市场运行的准则,企业利益与国家利益间、公共利益与私人利益间界限模糊。法治是构建亲清政商关系的保障和基本要求。在新时期,民营企业应在法治范围内适度嵌入政策过程,形成与政府的合作共治,进而提高其影响政策过程的有效性。
3.行为过程:透明化
在健康的政商关系中,政商之间不但要通力合作,而且其合作过程应是可监督和公开的。换言之,政商互动过程的公开化或透明化,是亲清政商关系内涵和政商关系制度化、法治化的具体体现。民营企业政治参与必须通过公开的制度化渠道完成,同时,政府政策过程必须公开化、透明化,以防止行政权力的私利化,进而促进民营企业政治参与的公开化和透明化,构建有效的政企合作模式。
4.行为属性:公共性
在传统政商关系模式下,某些民营企业和政府之间往往会通过私人利益交换的方式形成一种定向的、排他性的利益共同体。而在亲清政商关系模式下,政企双方是一种合作关系,政府为企业提供惠及整个行业或更多企业的良好基础设施、市场秩序和政策环境,企业通过提供就业机会、税收和地方经济增长代替物质利益输送来回馈政府。因此,在亲清政商关系模式下,民营企业政治参与的结果应具有不同程度的正外部性,这就要求民营企业通过制度化、法治化的行为方式与政府进行互动,在实现私人利益的同时促进公共利益的实现,最终形成合作共赢的格局。
在传统政商关系下,民营企业与政府之间关系过于密切,而嵌入过度既会导致政商关系的异化,又会导致企业对政府的过度依赖,不利于企业长期竞争力的培养,还会因为政企利益联盟的存在而使得政府产生决策偏差。而亲清政商关系要求政企双方在法治和制度范围内亲密互动,同时各自行为独立且边界清晰,因此,民营企业必须在保持自主性和经济理性的前提下与政府保持合适的距离,以合理、合法的方式适度嵌入政策过程。
在亲清政商关系下,民营企业嵌入式政治参与具有以下特征:(1)适度嵌入性。在法治框架下,政商边界进一步明确和规范,既可避免民营企业嵌入过度,又可保障自身的自主性,有助于民营企业合理有效地向政府部门表达自身利益诉求。(2)自主性。法治令政企双方保持适度的距离,有效避免了政企合谋,使民营企业在保持自身经济理性和自主性的同时合法嵌入政策过程,这是民营企业有效影响政策过程的前提,反过来也促进了亲清政商关系的构建。(3)平等互动性。在亲清政商关系下,民营企业市场主体核心地位得到充分尊重,与政府之间不是单向依赖关系,而是平等的互动关系。(4)协作性。通过在法治和制度框架内与政府积极沟通互动,民营企业参与政策过程不仅有助于企业充分了解政府决策的初衷和意图,而且有助于政府了解企业的利益诉求,进而提高政府决策的科学性和有效性。
制度嵌入式政治参与是指民营企业在国家现有法律法规和制度体系内合法、有序、自主地进行政治活动,既包括民营企业主以政治身份嵌入政策过程,也指代社团组织在制度框架下介入政策过程。根据具体行为方式的不同,制度嵌入式政治参与又可分为身份型嵌入、组织型嵌入和资本型嵌入等类型。
1.身份型嵌入
身份型嵌入是指民营企业家通过获得政治身份来影响政策过程,主要表现为当选为人大代表、政协委员、党代表以及到政府部门挂职,主要适合企业规模较大、社会资源较多、具有一定知名度的企业。民营企业家成为党代表、人大代表、政协委员等之后,可以通过提案和议案的方式将企业自身或所在行业的利益诉求直接输入决策过程,政策影响力最为突出,因而成为越来越多的民营企业影响政策过程的首选途径。然而这一途径在规模上有一定的限制,因而随着政治系统的不断开放,近年来出现了一种新的政治安排形式,即接收优秀的民营企业家到政府部门挂职。在政府部门挂职虽然没有直接决策权,但政治身份的获得往往意味着政府的认同,且由于其大多直接嵌入负责经济和社会综合事务的重要政府部门,对政府决策的影响也就更为直接,且有利于提升其政策理解能力和市场分析能力。
政治身份的获得及通过政治身份在制度体系内影响政策过程的行为均属于国家的制度性安排,且在亲清政商关系模式下,制度和法律法规的不断完善降低了企业家采取违规方式获得政治身份、利用政治身份进行投机行为的可能,因此身份型嵌入具有明显的制度性特征。同时,民营企业家通过政治身份在制度体系内影响政策过程更多时候是代表某一行业或某一类群体的利益,因而行为结果具有较强的正外部性。此外,身份型嵌入可以将企业的利益诉求直接输入政策过程,且是政治声誉和社会地位的象征,还可以获得更多接触官员的机会,具有较强的政策影响力,因而自主性程度较高。由于身份型嵌入具有高度的制度性、自主性和正外部性,能够对政策过程实现直接而有效的影响,因而是民营企业政治参与的首选途径。
2.组织型嵌入
通过获取政治身份来影响政策过程是最为直接有效的途径,然而这一途径具有较高的门槛,因而组织型嵌入成为众多民营企业尤其是中小型民营企业的现实选择。组织型嵌入是指民营企业通过在企业内建立党组织、加入行业协会商会等社团组织、参与智库建设等方式,利用组织力量间接影响政策过程。通过在企业内建立党组织并利用其与上层党组织和政府天然的密切联系,既有利于搭建企业与政策决策者的直接沟通渠道,降低政策不确定性带来的风险,还有利于提升企业形象,因为能够在企业内部建立党组织意味着一定程度上得到了党和政府的认同,且企业家较容易成为政治安排的对象,因而获得的政策影响力相对较强。同时,行业协会商会等社团组织的政策影响力也在不断提高。通过政策倡导主动参与到公共政策的议程设置、规则制定、政策执行等各个环节,协同政府共同推进公共政策的制定与完善,行业协会商会已经在一定程度上成为当前民营企业尤其是中小民营企业影响政策的一种有效行为方式。智库是我国近年来兴起的一种相对独立且稳定的政策研究和咨询机构,主要为政府提供决策参考或直接参与政策制定。随着智库在公共政策制定中的作用越来越突出,民营企业可以通过积极参与民间智库建设、成立企业智库、赞助或购买智库政策咨询服务等方式,向政府传递符合自身利益偏好的信息,进而获得一种影响政策过程的新途径。
在亲清政商关系下,民营企业党组织、行业协会商会等社团组织和智库均属于正式的组织机构,其嵌入过程和运行受不断完善的相关制度约束,是相对公开透明的,具有明显的制度性特征。当然,与身份型嵌入相比,组织型嵌入的制度性稍低。同时,组织型嵌入通常代表了某一行业的利益,因此具有一定的正外部性,且与传统政商关系下的组织型嵌入相比,亲清政商关系下制度化法治化框架内的组织型嵌入能更好代表组织内企业的利益,其正外部性更高。此外,不管是企业党建,还是加入各类社团组织或参与建设智库,通常都需要民营企业主动申请,因此具有较强的自主性。
3.资本型嵌入
资本型嵌入是指民营企业通过股权多元化引入国有资本战略投资者,利用国有资本所具有的“天然”政治联系来获得政府政策和资源支持。当前,国有企业大都占据着产业体系中利润丰厚的行业并对相关行业有着重要影响力,因而资本型嵌入不仅有助于民营企业获得直接利用国有企业市场资源的机会,还可以绕过市场或产业壁垒而获得市场或行业准入机会、相关政策倾斜和融资便利,甚至有可能参与诸如行业标准等相关政策的制定。不过资本型嵌入方式有一定的门槛,较为适合那些在行业中具有一定市场或技术优势的大型民营企业。同时,尽管混合所有制改革可以帮助民营企业获得政府政策和资源的支持,但由于资本型嵌入会对民营企业中占比很大的家族企业的控制权或社会情感财富产生负面影响,因此其采取这一方式的自主性相对较低。此外,资本型嵌入会导致该行业中其他民营企业失去通过此类方式与国有企业建立密切联系的机会,因而具有较低的正外部性。虽然资本型嵌入的自主性和正外部性较低,但混合所有制改革是在当前我国政治经济体制框架下实施的,因而具有明显的制度性特征。
制度嵌入式政治参与是民营企业通过嵌入正式制度体系而影响政策过程的最为直接有效的途径,但由于渠道、方式和机会的有限性,正式制度框架通常难以满足多元主体的利益诉求。而不管是从社会资本理论来看,还是从社会实践来看,民营企业所拥有的非正式社会关系网络也是一种重要的社会资源。因此,通过嵌入非正式社会网络来影响政策过程是民营企业表达政治诉求的另一重要途径,可在一定程度上缓解制度性机制供给相对不足的问题,并对其形成有效的补充。需要指出的是,与传统政商关系模式下基于人际关系的非制度性政治参与不同,亲清政商关系模式下的非制度嵌入式政治参与是在法治化基础上进行的,具有公开透明性和非人格化特征。根据嵌入方式的不同,非制度嵌入式政治参与主要表现为关系型嵌入和公益型嵌入。
1.关系型嵌入
关系型嵌入是指民营企业通过聘请离退休党政官员担任高管等方式嵌入政府决策者的非正式社会关系网络中来实现对政策过程的影响。民营企业要有效参与并影响政策过程,不但需要广泛的社会关系网络,而且必须具备相应的专业知识和能力,而往往曾任职位越高的离退休党政官员其专业知识越丰富、能力越强,在政府机构任职时积累的人脉关系也越广,可以帮助民营企业在法治范围内更为有效地影响政策过程。事实上,聘请离退休党政官员已经成为当前民营企业政治参与的一种重要形式,不过需要注意的是,关系型嵌入对嵌入尺度有较高的要求。在亲清政商关系下,企业必须在法治范围内恰当利用离退休党政官员的非正式社会关系网络,避免陷入传统政商关系下那种人格化互动。需要指出的是,关系型嵌入是民营企业通过主动嵌入政府决策者的非正式社会网络来实现的,主要服务于该企业自身,且会对其他竞争者形成挤出效应,因而具有较低的制度性、正外部性和较高的自主性。
2.公益型嵌入
公益型嵌入是指民营企业积极参与非纯粹公共物品供给和社会公益活动等有助于公共利益目标实现的行为,如慈善捐赠和精准扶贫等。公共利益是政府决策的根本目标,民营企业积极参与非纯粹公共物品的供给和社会公益活动符合政府对公共利益的追求,容易获得政府的关注和重视,有利于提升企业的社会影响力和声誉,并增加其与政府博弈的筹码,进而有利于其将来更好参与或影响政府政策过程。在公益型嵌入中,企业投入与否和投入多少取决于自身的经济实力和主观意愿等,因此公益型嵌入通常具有较强的自主性。但与关系型嵌入那种更为“精准有效”的投入相比,民营企业公益型嵌入由于需要不菲的投入,其自主性相对要低一些。其次,公益型嵌入很难对其他竞争者产生好处,因而其结果具有较低的正外部性。当然,这并不代表民营企业的所有公益行为一定都是工具性的,随着我国民营经济的快速发展和社会公益氛围的日趋浓厚,越来越多的民营企业参与公益行动的内生性动机越来越明显。此外,在绝大多数情况下,企业的公益型嵌入行动本身是一种自发或自愿的行为,而不具有制度上的强制性,因此其制度性特征较弱。
总之,不同策略的自主性、制度性和外部性不同,因而其适用对象也不同。在亲清政商关系下,民营企业应选择以制度嵌入为主、非制度嵌入为辅的政治参与策略,在保持自身自主性和经济理性的基础上,根据自身资源与能力禀赋、政治事项重要性等来选择一种或多种混合策略适度地嵌入政府政策过程,合法有效地寻求政府政策及资源支持,实现利益最大化。不过,嵌入式政治参与策略本身也存在着不足和可能的风险,需要在政商互动中处于主导地位的政府来予以规范和引导。同时,作为政商关系的重要组成部分,民营企业政治参与的策略选择及有效性离不开政府的回应与支持。因而,政府需要进一步从制度上厘清其与市场的边界,压缩权力寻租空间,健全政商协调沟通机制,并完善相关法律法规体系,为政企良性互动提供制度和法治保障,使民营企业在制度和法律范围内有效影响政策过程,而这反过来又可以促进亲清政商关系的构建。
①黄冬娅:《企业家如何影响地方政策过程——基于国家中心的案例分析和类型建构》,《社会学研究》2013年第5期。
②冯天丽、井润田:《制度环境与私营企业家政治联系意愿的实证研究》,《管理世界》2009年第8期。
③陈新光、刘毅、常绮帆:《论新型政商关系重塑》,《开放导报》2019年第3期。
④M. Granovetter, “Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness”,AmericanJournalofSociology, 1985, 91(3), pp.481~510.
⑤B. Uzzi, “Embeddedness in the Making of Financial Capital: How Social Relations and Networks Benefit Firms Seeking Financing”,AmericanSociologicalReview, 1999, 64(8), pp.481~505.
⑥M.Granovetter and R. Swedberg,TheSociologyofEconomicLife, Boulder: Westview, 1992.
⑦U. Andersson, M. Forsgren and U. Holm, “The Strategic Impact of External Networks: Subsidiary Performance and Competence Development in the Multinational Corporation”,StrategicManagementJournal, 2002, 23(11), pp.979~996.
⑧Gulati, R., “Alliances and Networks”,StrategicManagementJournal, 1998, 19(4), pp.293~317; A. C. Inkpen and E. W. K. Tsang, “Social Capital, Networks, and Knowledge Transfer”,AcademyofManagementReview, 2005, 30(1), pp.146~165.
⑨于天远、吴能全:《组织文化变革路径与政商关系——基于珠三角民营高科技企业的多案例研究》,《管理世界》2012年第8期。
⑩张建君:《嵌入的自主性:中国著名民营企业的政治行为》,《经济管理》2012年第5期。