垂直财政不平衡约束下地方政府的行为逻辑：一个“生存型”政府的解释*

王春婷

内容提要 分税制改革后中国财政体制呈现出垂直不平衡的特征。中央政府通过转移支付和放开部分举债融资权限来填补地方财政收支缺口，但地方政府利用转移支付扩大财政支出规模，在举债融资许可期过度举债，政策收紧后又极力扩张隐性债务规模。从中央转移支付制度和近十年来举债融资政策变迁来看，除了政治晋升和财政激励以外，“生存”也是支配政府行为的主导逻辑之一。未来要突破地方“生存型”政府导向，必须厘清政府财政事权与支出责任间关系，完善转移支付制度，推行“对上负责”与“对下负责”并重的晋升考核激励机制，全面实施预算绩效管理，探索建立全过程问责机制和官员终身问责制度，尝试引入“地方政府破产”制度。

问题的提出

在现代化的国家治理体系中，地方政府是重要的治理主体，其行为直接影响到国家治理的效能。中国实行“守土有责、守土负责、守土尽责”的分级化属地管理模式，赋予地方政府对经济与社会事务的实际控制权。在人事管理方面，1984年实施干部人事管理制度改革之后，中央只直接负责省部级干部的任命，省级以下由省市县(区)逐级选拔和任命，这使得地方政府同时拥有了高度的人事控制权，成为地方治理的实际主体。在中国多层级、多地区的政府间关系中，中央和地方以及地方政府之间有着不同的目标函数和利益诉求①，地方在执行中央政策、下级在执行上级命令中常加入自己的利益和算计。因而，要实现国家治理体系和治理能力现代化必须规范和约束地方政府行为，使其行为结果与国家利益相一致，这就需要廓清地方政府行为的目标函数与约束条件，探究其行为的逻辑基础。

国内外研究中国地方政府行为的现有文献中，最有影响力的是钱颖一等提出的“中国特色的联邦主义”假说②、周黎安的“纵向发包和横向竞争”的政治锦标赛与行政发包制理论③、周雪光等的中央统辖权与地方治理权之间“矛盾—应对”机制④、许成纲的“分权的威权体制”理论⑤、曹正汉的“上下分治治理体制”⑥、郁建兴等的“发展型政府”⑦等。这些研究考察了政治晋升、财政激励、分权体制对地方官员行为的驱动力，但忽视了实践中一个有趣的现象，即一些地方政府尽管财政赤字严重，却仍然保障民生服务和公益性支出。为什么在垂直财政严重不平衡约束下，地方政府官员还会在不易彰显“政绩”的民生等领域投入大量资金甚至举债融资？是什么因素导致了地方政府官员的“冒险”行为？显然，上述理论对这些问题的解释力存在一定的不足。

由于分税制后形成的垂直财政不平衡是中国财政体制的显著特征，要回答上述问题就必须将其作为地方政府行为的约束性条件。鉴于此，本文在廓清垂直财政不平衡特征的基础上，首先考察了中央政府缓解垂直财政不平衡的两项政策以及地方政府的回应性行为，然后尝试提出地方“生存型”政府的解释框架并探寻其生成的诱因以及对国家治理体系和治理能力现代化的制约作用，最后提出改进路径，以期指导未来的实践。

中国垂直财政不平衡的基本特征：横向不均衡与纵向程度加深

垂直财政不平衡(Vertical Fiscal Imbalance，VFI)肇源于政府间收入权力与支出责任不匹配，它是财政分权体制的共有现象。国内外学术界从税收收入、支出结构、财政和预算规模、治理绩效等方面考察了VFI对中央和地方政府的影响。已有关于发达国家的经验研究发现，VFI对地方政府财政行为、地方政府绩效等都产生了显著负向影响。例如，VFI带来了财政扩张，导致政府经常性支出对投资性支出的挤出效应⑧；它降低了地方政府对纳税人的回应性，影响了支出结构⑨；在国家层面，VFI也带来了国家腐败、财政不稳定、预算软约束、国家分配能力下降等问题⑩。

与发达国家政治和行政体制不同，我国政治上由中央政府掌握着地方政府官员的人事任命和晋升；行政上实行“守土有责”的属地管理，地方政府承担辖区内的一切责任；经济上实行财政分税制，即预算内集权和预算外分权的财政收入与支出模式。尽管中央政府通过对地方进行巨额财政转移支付来消解其巨额财政收入剩余，填补地方巨额财政赤字，均衡区域之间的财力水平，但是，税收返还和转移支付制度并没有增加中央的支出责任；相反，地方政府财政支出占公共财政总支出比重不断攀升，造成地方财政收入与支出间的巨大缺口。李永友认为，支出责任没有随政府间收入分配关系调整而调整的改革塑造了中国财“垂直财政不平衡”的特征。在VFI约束条件下，地方政府又拥有辖区管理的全部权限，为其进行大规模举债融资、过度依赖土地财政提供了机会。总的来说，中国垂直财政不平衡主要有两个显著特征：

1.经济较发达地区的财政失衡程度低于不发达地区。无疑，分税制改革造成了地方收入与支出之间的巨大缺口，但是分税体制只决定了VFI的初始水平，而事实上VFI是一个动态的变化值。遵循传统度量方法(VFI=自有收入/自主决定支出)，在支出责任不变的情况下，VFI值(垂直财政不平衡程度)受地方政府自有收入和自主决定支出的影响。相比较而言，经济发达地区由于税源结构、招商引资、劳动力流动、人口特征等因素的影响，地方政府预算收入和预算外收入(主要是政府性基金)均高于经济欠发达地区。因此，尽管地方支出扩张，但这些地区创收效率仍高于财政支出的膨胀率，进而稀释了因财政支出扩张导致垂直财政不平衡程度加深的影响。经济欠发达地区地方政府创收能力有限，尽管有大量的转移支付投入，但它并未有效弥补地方财政缺口，消弭地方财政收支不匹配造成的不平衡，甚至由于转移支付资金刺激了地方政府财政支出扩张和政府规模膨胀，导致不平衡程度进一步加深。

2.垂直财政不平衡程度在省市县乡地方政府逐级加深。分税制划分了中央和地方政府税收，地方政府的自有收入主要来源于共享税分成、中央政府的转移支付以及地方政府的举债融资。中央政府通常会扩大转移支付规模，对地方政府进行救助，填补地方财政缺口。这种税收分配模式只是在一定程度上遏制了省一级政府财政不平衡程度，但县乡等基层政府财政不平衡程度则逐级加深。因为省级以下政府基本参照了中央主导的财政分权模式，实施省市县乡逐级管理，中央与省级政府形成的“税权上收，事权下移”模式在省级以下政府间层层传递，上一级政府通过“命令链”和“权力线”决定下一级政府的财政税权和分配办法。由于我国政府间财政事权与支出责任划分不清，上一级政府的财政压力通常以“层层加码”的方式向下一级政府转移，导致“上级点菜，下级买单”的现象普遍存在。周飞舟运用分税制实施后十年收入与返还数据分析发现，分税制所划定的中央与省之间关系几乎被完整地传递到县乡基层财政。这实质上反映了垂直财政不平衡程度在县乡政府更加严重的现实。

中央政府缓解垂直财政不平衡的政策举措与地方政府的回应性行为

针对我国垂直财政不平衡的横向不均衡，中央政府采取了两项政策举措：对经济欠发达的中西部地区，通过财力性的转移支付制度填补地方政府财政缺口；对经济较发达、税源相对充足的东部地区，采取放开部分举债融资权限的政策，搞活地方经济。然而，已有研究证明，转移支付不仅没有缩小区域经济不平衡，反而扩大了中西部财政赤字，造成区域布局失衡，甚至引发了地区间围绕争夺转移支付资金的横向竞争；与此同时，中央政府放松举债融资的相关政策虽然缓解了地方财政一时的困难，但也刺激了地方债务规模爆炸式增长。可以说，地方政府在执行中央政策过程中采取了“异化”行为。由于“层层加码”效应的影响，在垂直财政不平衡程度纵向逐级加深的情境下，这种“异化”行为在省市县(区)乡各级政府间逐级传递。为什么地方政府能够采取“异化”行为策略应对中央政策？除了中国实施的地方政府“守土有责”的无限责任治理模式与中央问责有限分权的体制为地方政府“变相”执行政策提供了空间之外，笔者认为政策本身不完善也是导致地方政府“钻空子”的诱因。鉴于此，为了追根溯源，本文分别考察了中央政府转移支付和放开部分举债融资权限两项政策与地方政府的回应性行为。

图1 垂直财政不平衡下中央政策与地方政府行为

1.在“公共池”刺激和预算软约束的影响下，中央政府转移支付制度的不完善导致地方政府加大力度扩张支出规模。分税制改革加强了中央政府对地方预算内资金的管理，期望通过转移支付填补地方财政缺口，缓解垂直财政不平衡。然而，由于“公共池”刺激和预算软约束的影响，垂直财政不平衡并没有得到缓解，反而引起了地方债务增长。尤其是在习惯了“等靠要”、过度依赖中央转移支付的中西部地区，转移支付制度的影响更深，这些地区的政府官员会利用制度的缺陷采取行动。主要表现在两个方面：

第一，专项转移支付与地方政府实际需求错配，其融资要求导致地方政府财政支出自主权受到挤压，激发了地方政府谋求预算外资金的冲动。近年来，中央政府为了提高转移支付资金的使用效率、规范资金的使用范围，体现资金拨付部门意志的专项转移支付越来越多，并往往要求地方政府进行融资配套。然而，由于中央政府不能及时掌握地方实际需求，导致一些专项转移支付项目与实际需求错配。地方政府为获得这类项目只能给予资金配套，挤占了其他项目支出，降低了其财政统筹能力，而为了弥补财政支出缺口，地方政府往往不得不寻求预算外资金。

第二，转移支付管理制度不完善，政府间事权与支出责任划分不清，在“粘蝇纸效应”(the flypaper effect)的作用下，地方政府可能会滥用转移支付扩张政府规模、增加公共支出。对地方政府而言，转移支付是上级的无偿补助，获取转移支付可以降低甚至消除征税的筹资成本。但是，由于转移支付管理制度漏洞较多，政府间事权与支出责任划分不清，导致地方政府存在滥用转移支付却不用承担责任的现象。在“公共池”刺激和预算软约束的影响下，地方政府一边“跑部钱进”，一边不断扩张公共支出规模，以获取更多的转移支付。在“粘蝇纸效应”作用下，中央转移支付不断增加，地方公共支出规模却不断扩张，这在对转移支付依赖更高的中西部经济较落后地区尤为明显。

2.中央政府对地方政府举债融资政策的频繁调整和变迁，为地方政府“钻空子”提供了空间，使其在政策许可期内“疯狂蛮干”，政策收紧后又大规模隐性举债。中央政府近十年来关于地方政府举债融资的政策经历了“放开—收紧—严管”三个时期。2008年全球金融危机爆发，中央政府为应对金融危机，对地方政府放开了部分举债融资权限。2008年国务院办公厅出台《关于当前金融促进经济发展的若干意见》，鼓励地方政府通过增加财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台，支持地方政府建立中小企业信贷风险补偿基金，支持有条件的地方组建融资平台。在政策允许的时候，举债融资收入是地方财政收入的重要组成部分，也是地方官员明晃晃的“显绩”。地方政府围绕政绩考核指标大规模举债，甚至因担心中央收紧“创收权”而不顾地方实际“疯狂蛮干”。受国家政策影响，截至2010年底，融资平台政府性债务占地方政府性债务余额的比重高达46.38%。

随着地方政府债务风险不断累积，中央政府开始限制地方政府举债融资。在中央政府“收紧口子”之后，举债融资受到约束，地方政府谁举债越多，对地方政府官员绩效考核的扣分也越多。2010年国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，明确指出公益性资产不得作为资本注入融资平台公司，地方各级政府及其所属部门和机构、事业单位等不得以财政性收入、行政事业等单位国有资产直接或间接为融资平台公司担保。与此相配套的还有一系列政策文件，如2012年财政部等多部门联合印发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，然而，这并没有减少地方政府举债的热情，各种违规担保和变相举债现象依然严重。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务较2010年底分别增长了14.41%、17.36%、26.59%。

在中央政府加大力度严管之后，举债成为各级地方政府三令五申强调的“不良做派”，成为“负绩效”的代名词，原来的合法举债变成了违规行为。2014年国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，2017年财政部等多个部门联合颁发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《关于坚决制止地方以购买服务名义违法违规融资的通知》，2018国务院办公厅出台《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，这些管制举措表面上遏制了地方政府的债务规模，但是，实质上并没有对地方政府的违规行为起到矫治作用，因为举债融资的形式由原来的显性转为隐性。与显性举债不同，隐性举债项目的资金来源、用途、利率、还款、时限等诸多情况都体现了“隐”的特征，导致隐性债务数额巨大且难以统计，成为地方经济社会发展中的“隐疾”。

无疑，在地方政府“变相”执行中央政府政策的情境下，中央政府的转移支付制度和放开部分举债融资权限政策并没有缓解垂直财政不平衡的状况。在多种因素驱使下，地方政府“各显神通”，通过各种渠道增加财政收入，而中国金融隐性分权为地方财政规模扩张提供了载体和空间。从地方财政规模扩张的资金用途中我们可以发现一个有趣的现象，即一些地方政府尽管财政缺口大，但仍然将财政规模扩张的资金用于基础设施建设、拆迁安置等公益性和民生类项目支出。例如，2017年12月贵州省纳雍县政府通过信托公司取得信托贷款4亿元，用于农村饮用水等项目建设，并承诺贷款由财政资金偿还；2017年11月至12月四川省乐安市国土资源局等部门以失地农民名义向金融机构贷款16.9亿元，用于缴纳应该由政府支付的拆迁安置支出，并承诺贷款本息由政府纳入财政预算。为什么在垂直财政不平衡约束下，地方政府官员还会将“冒险”甚至违规融到的资金用于与政治晋升和财政激励无关且难以彰显政绩的领域？地方政府行为逻辑是否还存在其他激励因素或者解释框架？

垂直财政不平衡约束下地方“生存型”政府萌生的诱因

现有政治晋升和财政激励两个解释框架对于政府为何将转移支付和举债融资获得的资金用于“非绩效”领域缺乏解释力，笔者认为这是因为其忽视了中国许多地方政府存在“吃饭财政”的现象。为了填补研究的空缺，本文从政府的政治性科层组织属性出发，遵循通过以逐级受托责任、命令链、权力线作用为特点的组织内部控制、权力制衡保证政府责任等规律，廓清了垂直财政不平衡约束下地方政府“异化”行为的深层次原因，尝试提出“生存型”政府的解释框架。

1.政府间财政事权与支出责任不清，使得上级政府通过“命令链”“权力线”转嫁财政压力，下级政府因“吃饭财政”不得不为“谋生”而扩大财政规模。按照科层制组织属性，下级政府对上一级承担政治责任，上级政府对下一级政府负有政治监督责任，以保证下级政府的各项政治使命、政治责任在整个科层体系内运转。我国《宪法》第一百一十条明确规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。”这种“下管一级”的“命令链”“权力线”规则符合一般组织管理原理，在整个行政系统内部发挥着逐级命令、问责和考核晋升的功能。

从地方政府应对中央转移支付和举债融资政策的行为来看，行政命令和权力线贯穿于整个科层体系，省市县乡政府可以通过“命令链”和“权力线”“下管一级”和“层层加码”逐级将财权上收、事权下放，导致基层政府陷入“吃饭财政”的困境。例如，某地市、区(县)两级政府共同出资修建道路，出资比例的划定一般由上级政府决定，当市级政府出现财政困难时，便会将财政压力通过“命令链”和“权力线”转嫁给区(县)政府。由于市级政府处于“命令链”和“权力线”的上游，对区(县)政府官员的“仕途”有决定权；而区(县)级政府官员处在“命令链”和“权力线”的下游，会竭尽所能按照上级政府的要求履行职能。由于垂直财政不平衡程度在基层政府更加严重，导致这些地方官员不得不通过挪用转移支付资金、大规模举债融资为地方争取生存条件。

2.“对上负责”的晋升考核传统导致纵向问责失效，加上地方官员晋升流动性大，使得前任“政绩”变成后任包袱，后任只能通过继续扩大支出来维持“生存”。一些地方官员为了在晋升锦标赛中“捞取政治资本”，对上级政府隐瞒地方实际情况，盲目攀比，大规模举债搞“政绩工程”。有了“政绩”，地方官员就能在层级和空间上实现晋升流动。据统计，我国地方官员平均任期为3～4年，而地方政府发行债券的平均年限为5.17年，这就造成大部分债务的偿还期限要跨越两届以上政府。实际上，因考核激励的需要，我国在地方官员政治晋升上已形成“隐性阶梯”，官员攀升“隐性阶梯”的时间更短。与此同时，由于举债融资尤其是隐性举债对官员的声誉影响较小，而金融隐性分权促使地方政府纷纷成立“影子银行”等地方性金融机构，为举债融资提供便利。在“对上负责”、晋升流动和地方金融载体的激励下，地方官员可以毫无顾虑地举债搞“政绩”，将偿债责任留给后任，导致下届政府财政负担巨大。然而，在地方实践中，新任官员上任后并不会“勒紧裤带”填补前任造成的“亏空”，而往往会在上级政府各类绩效考核的压力下，继续通过转移支付和举债融资扩大支出规模，“拆东墙补西墙”，以维持生存。

3.高速发展的工业化、城镇化导致财政存量负担巨大，加上经济增速减缓甚至负增长，地方政府为履行人民的“受托责任”必须谋求预算外资金。过去二十年，我国处于经济快速发展和工业化、城镇化加速的阶段，巨大投资需求超出了地方政府财政能力可承受范围。地方政府通过转移支付和举债融资填补城市建设的资金缺口，造成地方财政巨大的存量负担。尽管近年来中央出台了一系列政策文件严格限制地方举债融资行为，但并没有带来实质性的效果，地方隐性债务“爆炸式”膨胀，成为经济社会发展的“隐疾”。在建设人民满意的服务型政府使命下，地方政府必须履行对人民的“受托责任”，将每一分钱都用于人民委托的公共事务之上。改革开放总设计师邓小平同志曾指出要“把人民拥不拥护、人民赞不赞成、人民高不高兴、人民答不答应”作为检验一切工作的标准。故而，地方政府在财政赤字严重的情况下，只能运用举债融资的资金完成上级政府考核指标，例如，棚户区改造、危房拆迁与安置、公共安全等公共服务项目。由于“命令链”“权力线”的作用，这些责任会通过“层层加码”转嫁给下一级政府，导致“上级点菜，下级买单”的现象广泛存在，最终使地方政府疲于应付生存难题。

地方“生存型”政府的行为逻辑严重制约了国家治理的现代化。党的十八届三中全会做出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要判断，将财政由一个经济范畴提升到国家治理的范畴，明确了财政对于实现国家治理现代化的基础性和支撑性的重要作用。党的十九大报告提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，明确了中国财政的未来走向是建立现代财政制度。然而，在垂直财政不平衡约束下，地方“生存型”政府的财政收入与支出都以“维持生存”为目标，这不利于现代财政制度的建设。同时，地方政府“拮据”的财政现状迫使官员想方设法谋求预算外资金，使其无暇顾及治理能力的提升。

地方“生存型”政府行为逻辑的突破路径

在垂直财政不平衡约束下，要突破地方“生存型”政府行为逻辑，改变地方政府“吃饭财政”的窘境，更好建设人民满意的服务型政府，推进国家治理体系和治理能力现代化，就需要科学利用转移支付制度和举债融资政策，平衡好激励和问责，探索建立“地方政府破产”制度。

1.厘清政府间财政事权与支出责任关系，合理安排转移支付结构，加强对转移支付资金的监管。首先，厘清、规范并合理划分政府间财政事权和支出责任。对于中央政府事权项目，明确将支出责任划归中央；将省市县乡四级政府的财政事权与支出责任挂钩，克服支出责任通过“命令链”和“权力线”向下转移的问题，形成“谁请客，谁买单”“谁点菜，谁买单”的“游戏规则”。其次，加强转移支付管理，合理安排专项转移支付。取消不必要的项目，降低专项转移支付配套要求，防范地方政府为专项配套进行举债融资的风险；考虑将部分专项转移支付项目转为一般性转移支付项目进行管理。再次，充分发挥地方政府尤其是基层政府信息获取优势，提高专项转移支付资金的使用效率；加强上级对下级政府转移支付资金使用情况的监督和指导，防范因中央转移支付带来的道德风险而加剧地方政府债务膨胀的问题。最后，改变当前以行政手段来分配转移支付资金的方式，增加竞争性的分配方式，公开专项转移支付资金分配过程，做到公正透明以及精准补助。

2.构建“对上负责”与“对下负责”并重的晋升考核激励机制，提升财政可持续性在官员晋升中的地位和权重，合理合法运用“一票否决”制。首先，构建“对上负责”和“对下负责”双重晋升考核激励机制。在政治晋升激励下，部分地方政府官员更倾向于“对上负责”，不论是转移支付还是地方自有收入都被更多用于彰显政绩的经济建设，再加上地方政府间竞争激烈，导致地方资源分割、各自为政现象突出。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。”故而，对于地方政府官员的晋升考察，应该引入和加强“向下负责”的考核机制，将民生性公共服务投入作为重要考核标准。

其次，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，提升财政可持续性在官员晋升中的地位和权重。重视政府性债务在晋升考核中的作用，尝试推行“前后任互评”机制，规避“前任政绩，后任包袱”问题，遏制前任政府官员不顾人民的“受托责任”，为了政绩大肆举债融资造成下届政府“吃饭财政”困难的现象。我国已有很多基层政府已经开始实践探索，例如，浙江省安吉县尝试实行“前后任互评”；淮安市淮阴区推动“前后任评价”活动，由后届乡镇领导班子对前任的工作“问诊把脉”。

最后，对违规举债融资对地方财政金融安全造成巨大影响的领导干部实行“一票否决”制。同时，要将“一票否决”制纳入法治轨道，防止过度使用“一票否决”制阻碍地方创新。习近平总书记提出“把依法办事作为考察干部的重要条件”，就是强调政府机构必须建立和遵守严格的规则和程序，使程序规范合法，防止以结果考核代替程序控制。

3.全面实施预算绩效管理，充分发挥横向权力制衡作用，重视履行对人民的受托责任，探索建立全过程问责机制和官员终身问责制度。首先，全面实施预算绩效管理，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督各个环节，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。当前，由于绩效管理的广度和深度不足，导致一些领域财政资金闲置沉淀、损失浪费等问题较为突出，特别是对隐性债务的使用以地方官员的偏好为主，导致大量“非绩效”行为。因此，要加强对预算资金的管理，重视横向权力制衡，充分发挥本级人大对预算的监督作用。

其次，建立全过程问责机制，强化绩效管理激励和问责约束的双重功能。将绩效问责融入绩效目标确定、绩效指标设置、绩效实施评估、绩效结果呈现等各个环节，防止地方政府官员重视短期绩效而对长期绩效置若罔闻，利用政策“窗口期”“疯狂蛮干”。建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，根据项目绩效进行财政资金分配，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付挂钩。

最后，重视和鼓励地方政府依法依规的“潜绩”行为，探索建立终身问责制度。对地方政府官员的晋升考核不能只注重“显绩”，更要认识到“潜绩”的重要性，应因地制宜地将“潜绩”列入政府官员晋升考核指标之中。探索终身问责制度，依据法律法规、政策纪律要求，明确责任目标、追责依据，防范地方官员为谋求“政绩”而滥用转移支付资金、违规举债融资。

4.探索引入“地方政府破产”制度，对宣布“破产”的政府实施全面的财政监管，限制其行为能力，建立“地方政府破产基金”。“政府破产”不是民法意义上的法律主体资格的消灭以及引发的一系列后果，它只是一个比喻，是将民法上的“个人破产”制度借鉴到行政法。根据个人破产的定义，当民事行为自然人不能清偿到期债务时，由于生命权至高无上，允许通过破产来维持人作为生命的最基本需求，也就是说，自然人的高档型消费受到严格限制。以此为鉴，本文认为“地方政府破产”不是法律主体资格的消灭，政府仍然是公共利益的代表，承担对人民的“受托责任”，其核心要义是当特定政府出现财政危机、无力履行基本的职能、无法完成对人民的“受托责任”时，对其行为能力进行限制，并对财政预算与支出进行全面监管。

首先，探索划分必要预算和自由预算，进入“破产”的政府只保留必要预算，上一级政府对其预算执行负有监督责任。按照现行《预算法》“一级财政、一级预算”的规定，政府预算的审批权由本级人大来执行。由于我国横向的权力制衡机制不健全，导致横向权力监督与制约在地方政府决策中的功能发挥不充分。因而，对宣布“破产”的地方政府，应当仅保留必要预算，上级政府对其预算执行负有监督责任，这也是上级政府履行对下一级政府政治监督责任的体现。

其次，限制“破产”的地方政府的部分行为能力，以“必要性”作为财政支出的基本原则。与个人破产限制高档消费相似，政府财政支出项目也应该受到限制，仅维持政府作为公共组织的基本职能，所有支出以“必要性”为基本原则。这些被限制的行为包括投资公共工程、非必要项目的行政扶持或行政援助行为、举行大型公共文化活动、增加公务员工资和津贴及扩大公务员规模等，同时也应降低政府公务支出标准。

最后，探索在中央和省级政府分别建立“地方政府破产基金”，根据财政事权与支出责任不同，对已宣布“破产”的政府给予资助。尽管地方政府宣布“破产”，但其履行人民“受托责任”的范畴和标准并不能因此而减少和降低，这也是建设人民满意的服务型政府的必然要求。因此，有必要建立中央和省级“地方政府破产基金”，根据财政事权和支出责任，在“上级点菜”后，对已“破产”的政府给予配套资金补助。

①周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》(第二版)，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2017年版，第20页。

②Qian,Yingyi and Barry,R.W.，“ Federalism as a Commitment to Market Incentives”,JournalofEconomicPerspectives, Vol.11,No.4,1997,pp.83～92.

③周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。

④周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期。

⑤Xu,Chenggang,“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”,JournalofEconomicLiterature, Vol.49, No.4, 2011, pp.1076～1151.

⑥曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。

⑦郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。

⑧Meloni,O., “Electoral Opportunism and Vertical Fiscal Imbalance”,JournalofEconomicLiterature,Vol.19,No.1,2016,pp.145～167.

⑨龚峰、卢洪友：《公共支出结构、偏好匹配与财政分权》，《管理世界》2009年第1期。

⑩Bouton, L., et al., “Redistributing Income under Fiscal Vertical Imbalance”,EuropeanJournalofPoliticalEconomy, Vol.24, No.2, pp.317～328.