内蒙古草原生态保护与修复

陈永泉

(内蒙古自治区林业和草原局，呼和浩特 010020)

1 内蒙古草原生态保护修复概况

1.1 草原“三化”现状

20世纪80年代,全区草原退化、沙化、盐渍化面积共2.50×107hm2，2010年全区草原退化、沙化、盐渍化总面积为4.63×107hm2，2017年内蒙古自治区草原勘察规划院通过遥感影像初步判读全区草原退化、沙化、盐渍化面积达到4.57×107hm2，比2010年减少了5.72×105hm2。

1.2 草原保护修复

2000年以来，退牧还草、京津风沙源治理、退耕还林还草等重大草原生态保护建设工程相继实施，中央累计投资91.77多万元，完成草原生态治理2.19×107hm2；全面启动实施了退化草原生态修复治理工程，将陈巴尔虎旗等6个旗作为试点旗县，制定了《草原生态修复治理补助资金绩效评价办法》，从组织管理、资金使用、绩效目标完成、生态效益、科技支撑等5个方面对草原修复治理补助资金进行全面绩效评估；成立生态修复技术服务团队，实行首席专家责任制，借助技术服务团队广泛吸纳科研院所、大专院校的新技术、新成果，打通科技成果推广最后“一公里”。目前，2019年修复任务已完成，2020年任务正在实施，年底能够基本完成。通过工程项目建设，草原“退化、沙化”面积比2000年减少了2.68×106hm2，与2010年相比减少了5.73×105hm2，全区草原植被盖度连续三年保持在44%左右，草原生态退化趋势得到遏制，草原生态持续向好。内蒙古草原生态现状可以概括为：一方面整体向好，另一方面问题依然突出和严峻，仍处于退化状态中。据监测，天然草原平均产草量从2000年的750kg/hm2逐步增加到2018年的855kg/hm2；平均覆盖度从35%增加到44%。期间虽然有波动，但总体波动上升的趋势稳定，全区60%的草原生态状况持续向好。与上世纪80年代相比，全区草原质量降低，承载力下降，超载过牧问题突出，天然草原平均产草量还远没有达到上世纪80年代1065kg/hm2的水平，高质量草原面积占比下降2个百分点，多年生植物种类减少27%，优质牧草比例下降8%，特别是建群种在重度退化草原中基本消失，而退化指示植物和毒害草增加。总之，近年来草原退化趋势得到了有效缓解，但草原退化现状依然很严峻。草原退化数据亟待更新，草原生态保护修复工作亟待加强。

2 内蒙古草原生态面临的机遇与挑战

2.1 新时期草原工作面临的新机遇

2.1.1党中央和总书记重视关心草原

习近平总书记心系草原，反复强调要加强草原生态保护，筑牢我国北方重要生态安全屏障，并多次对草原工作做出指示批示，2019年3月两会期间在参加内蒙古代表团审议时指出，保护草原、森林是内蒙古生态系统保护的首要任务。习近平生态文明思想和习近平总书记关于草原工作的重要指示批示精神，为加强草原生态保护工作提供了根本遵循，指明了发展方向。

2.1.2草原管理体制机制得到了强化

2018年2月，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，决定组建国家林业和草原局，将原农业部的草原监督管理职责整合，国家林业和草原局内设草原管理司，在国家层面，草原行政管理机构的层级得到大幅提升，充分体现了坚持山水林田湖草系统治理的要求，突出了草原保护修复，理顺了草原管理体制，为推进草原治理体系和治理能力现代化奠定了更加坚实的体制基础。

2.1.3草原吸引力攀升注入修复动力

习近平总书记指出，良好的生态环境是最普惠的民生福祉。人民生活水平不断提高，社会大众对优美生态环境的需求与日俱增。近年来，到草原地区旅游休憩、体验草原优美自然风光和民俗文化的人数持续攀升。人民群众对优美草原生态环境不断增长的需求，为进一步加大草原保护修复力度、提升草原生态服务功能、提供更多优质草原生态产品注入了强劲动力。

2.1.4国力提升增强草原修复能力

草原保护修复是生态文明建设的重要内容。改革开放以来，我国经济社会快速发展，已是世界第二大经济体,国家已经有能力、有条件进一步加大生态文明建设力度,国家综合实力的不断提升为强化草原保护修复工作创造了有利条件。

2.1.5内蒙古自治区党委重视草原生态

石泰峰书记指出，草原是广大牧民群众赖以生存的命根子和精神家园，内蒙古大草原是我国北方重要的生态安全屏障，做牧区工作一定要把保护草原生态作为第一位的、压倒性的任务，当经济建设和草原生态环境保护出现矛盾时，一定要旗帜鲜明地把草原生态保护挺在前头。各级各有关部门要毫不放松地抓好草原生态保护，深入研究草原生态系统内在机理，尊重自然、顺应自然，最大限度减少人为扰动和干预，维护好草原生态系统的完整和平衡。在草原上搞露天开矿，对生态造成的破坏非常大，必须尽最大努力治理和修复生态环境，今后严禁在草原上新上矿山开发项目。草原的原生态最有价值、最具魅力，要切实保护好草原的自然生态，深入挖掘草原文化内涵，加强旅游业标准化服务和精细化管理，让游客感受到高品质体验。发展生态旅游，全程都要突出草原生态保护，人造景观越少越好，必须建的设施也要与自然景观相协调。要认真落实草畜平衡政策，积极调整养殖结构，稳步推进规模化、集约化经营，努力实现畜牧业高质量发展。

2.2 当前草原工作面临的挑战

2.2.1对草原重要性的认识仍然不足

在山水林田湖草生命共同体中，草原生态系统的重要性还没有被大众广泛认识，在生态文明和美丽中国建设评估指标体系中，只包括了森林覆盖率、湿地保护率、水土保持率、自然保护地面积占陆域国土面积比例、重点生物物种种数保护率5个生态良好指标，尚缺乏草原保护方面的指标。草原工作在一些地区没有被摆上重要位置，在机构改革中本来就不多的草原队伍还有流失，草原监管力量薄弱。

2.2.2草原资源底数不清

我国在上世纪80年代进行了第一次全国草原资源调查，距今已有30多年，草原面积究竟有多少、草原退化状况到底怎样等基本情况都无法拿出准确、权威的数据，只有大的分布和范围，没有落实到具体的山头、地块和图斑，草原小班的数据档案基本为空白，许多地方草原与林地、耕地、湿地重叠交叉，权属不清、界限不明，“一地两证”或“一地多证”较为普遍，导致编制草原保护修复规划、实施草原保护修复工程以及强化草原监管保护都缺乏根基，难以做到科学、精准、有效。

2.2.3草原基础工作薄弱

由于长期各自独立运行，草原和森林虽在空间上相邻或重叠，但在技术方法上平行不相交，在保护修复上统筹和融合还不够。相比于农业、林业等行业，草原行业的研究、调查、监测、评估基础工作薄弱，缺少更精细的区划，分区施策难以实施，哪些草原需要重点保护，哪些草原需要加强修复，哪些草原可以合理利用，都存在一定的盲目性。在草原标准方面，草原退化标准不完善，草原健康标准缺失，难以对草原生态状况做出科学判断。草原保护修复工程缺少验收标准，科学评判工程实施效果缺少依据。

2.2.4草原监管力量薄弱

机构改革前，与其他自然资源管理部门相比草原管理机构队伍就比较薄弱，与草原保护管理的繁重任务很不相称。机构改革后，虽然国家和省级层面草原行政管理力量得到一定的强化，但省、市、县级草原行政管理机构存在明显弱化问题，特别是各级草原技术推广机构力量流失严重，草原监督管理机构残缺不齐，草原监管力量大幅削弱。

2.2.5科技支撑能力不足

草原科技体系不够健全，草原科研单位和涉草专业的高校数量较少，人才短缺，力量较弱。草原科学研究不够深入，草原科研经费投入严重不足，缺少国家重大科研专项支持，对草原生态演替及退化机理等方面的基础研究不够，研究成果不多。草原管理理论和政策研究不够充分，对决策咨询支撑不足。草、草原、草地、草业、草资源等相关概念相对模糊，名称经常混用。草原野外观测试验站、重点实验室等科研平台建设滞后，科技创新能力不足。草原保护修复实用技术研发能力较弱，科技成果推广运用不足，草原保护修复科技贡献率不足30%，远远低于草业发达国家水平。

3 内蒙古草原生态保护与修复措施

草原生态修复是通过对退化沙化草原采取草畜平衡、禁牧封育、免耕补播、生境改善、灾害防治、植被重建等管理及技术措施，促进草原植被逐步恢复，使草原生态系统持续健康发展。2019年国家启动了天然草原生态保护修复试点项目，但由于对天然草原进行大规模、系统性的修复缺乏经验，特别是配套的政策、技术、物资、队伍等方面储备不足，对当前开展草原生态修复形成一定的制约，亟待总结试点经验，探索创新思路，完善政策措施，持续推进草原生态保护修复工作。

3.1 加强制度建设，完善草原保护修复治理体系

要加紧研究出台草原工作指导意见，加快修订《草原法》，加强草原保护修复制度建设，完善草原承包经营制度，细化草原保护、修复、利用的各项政策，构建调查监测、评估管理、监督执法和科学研究等方面的标准和技术体系。建立完善草原自然保护地体系，在生态系统典型、生态服务功能突出、生态区位特殊、生物多样性丰富、自然景观和文化资源独特的区域，整合建立国家公园，优化草原自然保护区，建立草原自然公园，实行整体保护、严格管理。建立完善基本草原保护制度，实施更加严格的保护和管理，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。严格落实国土空间用途管制制度，严禁擅自改变草原用途和性质。完善落实禁牧休牧和草畜平衡制度，创新监管手段，提高监管效率，依法查处超载过牧和禁牧休牧期违规放牧的行为。建立和完善草原标准和指标体系，从草原的起源、植被状况、生态状况、主导功能、权属、管理措施等多维度进行分类和分区，制定草原健康和质量等级标准，基于生态优先兼顾合理利用，创建与森林资源同口径的指标体系，纳入国土生态质量的生态文明指标体系。

3.2 坚持规划引领，不断加大草原生态修复力度

按照因地制宜、分区施策的原则，加快编制全国草原保护修复利用中长期规划和“十四五”各项专项规划。针对不同区域气候特点和草原退化状况，谋划启动实施草原保护修复重大工程，加快退化草原植被恢复，提升草原生态功能和生产能力。在超载过牧严重的地区，加大禁牧封育力度，辅以补播草种、松土施肥、鼠虫害防治等措施，促进草原休养生息和植被恢复。对已垦草原，有计划地实施退耕还草。在水土条件适宜的地方，适度发展人工草地建设，减轻天然草原放牧压力。

3.3 整合资源力量，加强草原保护管理队伍建设

根据机构改革后基层草原管理和技术推广机构现状,进一步完善机构设置和力量整合,稳定和壮大基层草原管理和技术支撑队伍,提升草原部门监督管理和公共服务能力。在原有草原监测队伍基础上，以局属各规划院为龙头，整合原有林业规划调查队伍和相关科研单位及高校的力量，调动国家队、地方队和市场的积极性，在国土“三调”初步摸清草原分布、面积、权属的基础上，利用天空地一体化技术进一步深化、细化草原调查监测工作，做到每一块草原都建立一套档案资料，以满足专业化、精细化管理的需要。

3.4 突出保护重点，积极推进草原自然公园建设

草原自然公园是以国家公园为主体的自然保护地体系的重要组成部分。创建兼顾生态保护、放牧利用、旅游休憩、文化传承的草原自然公园，既能够有效协调草原生态保护和生产利用的矛盾，还能够促进国家公园、草原自然保护区、草原自然公园共同组成的草原保护地体系建设。

3.5 坚持统筹兼顾，提升草原资源合理利用水平

草原既有重要的生态功能，也有重要的生产功能。要在加强草原保护、不断提升草原生态功能的基础上，积极推进草原资源科学合理利用。要把传统放牧经验与无人机、大数据等现代管理手段有机结合，指导农牧民科学、有序放牧，不断提高科学放牧水平。要把草原保护和合理利用作为生态扶贫的重要措施，通过吸纳草原地区贫困人口参与草原生态保护建设、提高科学放牧水平和畜牧业生产效益、开展草原生态旅游等增加农牧民收入。

3.6 强化科技创新，不断提升草原科技支撑能力

积极争取启动草原重大科技研发计划，增加草原科研投入，尽快在退化草原修复治理技术、草原生态服务价值评估、草原生态系统演替机理等方面取得突破。加强乡土草品种选育、草种生产、天然草原植被恢复、人工草地建设、鼠虫害治理等关键技术和装备的研发与推广；加快推进草原定位观测站、重点实验室、长期科研基地等平台建设；强化草原保护修复技术的集成创新与推广应用，全面提升草原保护修复科技支撑能力。

3.7 加强草原宣传，营造草原工作良好社会氛围

草原在生态系统保护中不可或缺，在促进牧民增收方面的作用不可或缺，保护草原资源是千秋大业。要利用各种形式宣传草原，让全社会都认识理解草原，形成重视草原保护、支持草原工作的良好社会氛围，形成改革合力，完善草原治理体系，提高草原治理能力。

4 近期内蒙古草原生态保护和修复的重要任务

4.1 调整完善草原生态保护的补奖政策

自2011年起，国家对包括我区在内的13个省区实施了两轮草原生态补奖政策，对草原生态保护起到了极大的促进作用。2021年国家将启动新一轮补奖政策，如果继续沿用现行政策标准，我区享受的国家补奖资金将大幅减少，不利于巩固扩大草原生态保护建设成果。因此，应及早研究谋划，加强沟通对接，积极争取国家完善有关政策并予以调整：(1)提高补助奖励标准。统筹考虑牧民生产生活需求实际和物价上涨因素，对我区禁牧补助标准由现在平均每亩7.5元提高到15元，草畜平衡标准由平均每亩2.5元提高到5元，力争草原补奖政策面积继续保持10.2亿亩，即国土“三调”减少的2亿多亩草原(其他土地中的其他草原)依然享受补奖政策，以进一步调动广大农牧民参与草原生态保护的积极性和主动性；(2)扩大补奖政策范围。对牧区承包草场面积小、收入少的牧户实行补贴保底政策，同时将草原管护经费、春季休牧以及尚未确权到户或联户的集体草原、国有草原纳入补奖范围；(3)完善资金管理办法。争取国家对补奖资金切块下达，不设定约束性指标，由自治区根据实际情况确定禁牧和草畜平衡任务，允许草畜平衡奖励资金在完成草原生态恢复评价后的第二年兑现；(4)强化后续产业扶持。争取国家对禁牧区和春季休牧区新建舍饲棚圈、建设饲草储备库和青贮窖池、牛羊良种和购置优质母牛、规模化养殖场配套粪污资源化利用设施装备等给予更多补贴，推动形成与草原生态保护相适应的畜牧业生产方式。

4.2 严格监管禁牧休牧和草畜平衡

着眼于减轻天然草原承载压力、实现休养生息和可持续利用，进一步完善落实禁牧休牧和草畜平衡制度。第一，要合理划定禁牧区和草畜平衡区，将重度退化沙化草原和不适宜放牧利用的部分中度退化沙化草原、生态保护修复工程区的草原、重要打草场和野生采种地的草原、各级自然保护地和重要水源涵养区范围的草原划定为禁牧区，禁牧区以外的其他草原全部实行草畜平衡，根据天然草原、人工草场和农作物产量科学确定载畜量，推动超载从按“畜”评价向按“草”评价转变；第二，将禁牧休牧和草畜平衡监管纳入对地方政府和有关部门的年度考核，将落实禁牧休牧和草畜平衡监管工作纳入旗县人民政府目标管理和村规民约，建立健全生态管护员制度，切实落实管护责任；第三，制定出台草畜平衡、禁牧休牧条例和指导意见，科学指导草畜平衡和禁牧工作，确保禁牧区禁得住、平衡区能平衡，对在禁牧区内放牧或者在草畜平衡区超载放牧的严格按照法律法规加大处罚力度，以确保草原生态保护和草资源可持续利用。

4.3 制定严格保护草原生态的配套政策

自治区党委十届十二次全会明确提出“落实最严格草原生态环境保护制度，严禁在草原上乱采滥挖、新上矿产资源开发等工业项目，已经批准在建运营的矿山、风电、光伏等项目到期退出”。应尽快制定配套政策，细化相关举措，确保落到实处。为此，首先要研究制定草原地区煤矿退出工作措施，对现有煤矿实行“三不”(不扩资源、不核增产能、不扩能改技)原则，引导和支持草原地区120万t以下露天煤矿、60万t以下井工煤矿有序退出；第二，对草原上已有风电、光伏项目根据国家有关政策要求分类引导退出，运行满10年以上的风电项目(800万千W左右)由自治区能源局牵头会同有关部门制定具体退出机制，寿命周期满20年的风电项目(4.5万千W)待国家出台退役及更新管理办法后按要求有序退出。

4.4 持续组织实施草原生态保护重点工程项目

遵循草原生态系统的内在机理和规律，坚持保护优先、自然恢复为主，因地制宜、分类施策，精心组织实施一批草原生态保护修复重点工程项目。一是按照统筹山水林田湖草系统治理的思路，在组织实施好退耕还林还草、退牧还草、草原生态保护修复等国家重点工程的基础上，对草原生态保护实行整体系统设计，一体谋划草原生态修复、高原河湖治理、地下水保护以及已垦森林草原还林还草还湿等重大项目，努力将更多生态保护建设工程项目纳入国家总体规划配套规划体系；二是积极开展草原生态保护建设试点，立足我区实际，针对我区草原生态保护建设面临的突出矛盾和问题，统筹谋划、系统设计，积极开展国家草原自然公园建设、生态修复资金担保、草原保险、牧区现代化等试点，为建立可持续的草原生态保护制度积累宝贵经验，探索有效之路。