草原承包经营权流转、存在问题与建议

萨仁陶利，张裕凤

(内蒙古师范大学地理科学学院，内蒙古 呼和浩特 010020)

1 草原承包经营权流转的概念

在我国法律上对草原承包经营权没有作出具体的概念界定，因此根据《物权法》第125条规定[1]，可以将草原承包经营权界定为：草原承包方对其承包经营的草原有权进行畜牧业生产，并享有占有、使用和收益的权利[2]。草原承包经营权流转可以定义为：依法享有草原承包经营权的主体，依法采取转包、出租、入股、转让、互换以及其他形式将草原承包权或经营权转移给其他牧户或经营者的行为[3]。

2 草原承包经营权流转阶段划分

2.1 草原流转的萌芽时期(1984～1998年)

上世纪80年代，我国农村地区实施了家庭承包责任制度取得了巨大的成功。随后，从1984年开始，牧区效仿农村逐步推行了“草畜双承包”制度，即划定草原界限，将草原承包经营权和牲畜按人口数量划分承包给牧户[4]。初期，只是将所有牲畜承包到户，牲畜私有之后草原仍维持公有，因而发生了“公地悲剧”。为解决草原公有与牲畜私有的矛盾，从1989年开始将草原承包到户[5]。1996年，《内蒙古自治区进一步落实完善草原“双权一制”的规定》要求，全面落实草原所有权、使用权和承包制，并将草原使用权彻底交到牧民手里，从而调动了牧民生产的积极性，促进了畜牧业发展和牧民增收[6]。但是，由于草原和畜牧业的特殊性，经过几年的发展，家庭承包制度在牧区实施的实际工作中出现了种种矛盾。比如：草原破碎化、分散化经营导致草原利用率低下；放牧面积锐减，难以维持传统游牧方式的生产；草场规模与畜牧业技术水平失配，无法实现规模经营；超载放牧、滥垦草原，导致草原生态受到严重破坏等。由于种种内部矛盾的推动，草原流转便油然而生。

2.2 草原流转的认可时期(1999～2013年)

20世纪90年代末，牧民之间自发性流转草原的情景虽然很普遍，但是制定管理办法、建设试点进行试验的地区几乎没有。直到1999年，内蒙古自治区发布《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》，鼓励牧民流转草原承包经营权。2001年，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中就农村土地流转的相关事宜做出了明确规定。2002年我国修订《中华人民共和国草原法》，明确规定了关于草原承包经营权流转的法律制度[7]。在这期间，为减少和解决草原流转过程中出现的种种问题和矛盾，各盟市、区出台了很多规范性文件，比如《内蒙古自治区党委政府关于清理非牧民占用牧区草场和依法规范草场使用权流转的意见》、《呼伦贝尔市牧业经营管理站关于加强草原承包经营权流转工作的通知》、《锡林郭勒盟行政公署关于加强草牧场土地承包经营权流转管理服务的意见》，等等，切实有效地保护了牧民的权益。特别是在党的十七届三中全会提出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》之后，草原流转随之开始步入规范化、市场化有序流转的轨道。但截止到2010年，草原流转基本上依然处于分散的小规模自发性流转的状态[8]。

2.3 草原流转的鼓励时期(2013～至今)

2013年，中央“一号文件”提出鼓励发展多种形式的适度规模经营[9]，之后农村和牧区土地流转的面积和户数才逐渐增多。2014年，中央“一号文件”首次提出农村土地“三权分置”改革的概念，即在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权[10]。同年12月，十三届全国人大常委会提出将农村土地“三权分置”改革制度法制化。随后，中共中央在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中再次强调，土地流转是发展现代农牧业的必由之路，并在“三权分置”改革的基础上鼓励多种形式流转土地承包经营权[11]。2015年，内蒙古开始了草牧场“三权分置”改革试点工作，鄂尔多斯市鄂托克前旗和锡林浩特市镶黄旗成为全国首家草牧场“三权分置”改革试点旗县。在改革进程中，地方政府开展了许多积极探索，形成了一些较好的经验做法，比如镶黄旗在旗、苏木镇、嘎查三级分别建立了草原流转服务中心、服务室和服务点，健全三级联通的草原流转管理服务平台[12]。“三权分置”改革不仅引导草原承包经营权有序流转，还激发了畜牧业发展的活力[13]。

3 草原承包经营权流转的特征

3.1 草原流转的形式

3.1.1转包

指草原承包方将承包经营权又承包给其他牧户或经营者，承包方按原承包合同履行权利和义务，一般分为个人转包与委托转包两种形式[6]。个人转包是一种私下自发进行的协商流转行为，多发生在亲属、朋友之间，具有流转规模小、期限短、分散等特征[14]；委托转包是指苏木、乡镇集体经济组织租赁牧民承包的草原，重新发包给其他牧户或经营者[6]。

3.1.2出租

指草原承包方保留草原承包权，将经营权出租给其他牧户或经营者，按照草地质量、面积以及区位条件，双方私下或通过嘎查组商定租金，由承租方向承包方交付。

3.1.3入股(股份合作制)

指草原承包方以草原承包经营权量化入股，签订协议，并依法公证，组建畜牧业合作社共同经营。股份合作制有利于引进资金、技术和生产性资产，能增强入股牧民凝聚力和民主管理的强度，还能推动牧区剩余劳动力的转移[6]。

3.1.4互换

指集体经济组织内部成员之间为各自所需，对草原承包经营权的交换。草场质量存在明显差异的可以通过协商给予对方适当的补偿[6]。

3.1.5转让

指承包方将草原承包经营权转交给其他牧户或经营者，并在转让期内由第三方履行原承包合同规定的权利与义务。

3.2 草原流转的动机

农地流转的主要动因是非农产业发达，农民外出务工导致土地抛荒促进了土地流转，并且农地流转和规模经营都颇有成效[6]。但草原流转与农地流转不同，是原有家庭承包责任制度导致的草原破碎化、分散化使牧民无法实现规模经营，因此承包的草场面积小、养殖的牲畜数量少的牧户将草原转移给牧业大户，从而导致了“大户吃小户”的两极分化情况的出现。

3.3 参与草原流转的行为主体

随着草原流转形式的多元化，参与流转的行为主体也越来越多样化。除牧民、牧户家庭、集体经济组织和政府以外，家庭牧场、畜牧业合作社、涉牧企业等新型经营主体也逐渐参与草原流转，他们以生产技术和管理能力的优势，把草原上分散的生产性资本和牧民的劳力资本聚集起来，不仅有利于畜牧业技术的推广和产品质量的控制，还有利于畜牧业规模经营[6]。

3.4 草原流转的影响因素

草原流转不仅受参与主体的影响，还受自然、社会、管理和市场等因素的联动[15]，这些众多复杂的因素影响着草原流转。有很多学者从牧户特征、家庭情况、自然禀赋、制度管理以及社会的角度研究了草原流转的影响因素，认为户主的受教育程度、草原承包面积、牲畜数量、家庭劳动力数、草原生态变化、区位条件、草原类型、畜牧业收入、贷款的获得情况以及草原生态补奖政策等都会影响牧户的草原流转行为[16～19]。

4 草原承包经营权流转存在的问题

4.1 草原流转市场中存在的问题

4.1.1流转流程不规范

目前，草原流转仍以自发的分散性流转为主，发生在熟人和亲戚之间，多为口头协议，流转程序不规范。主要表现为：没有明确标明流转形式和期限，没有指出草场的具体位置，没有详细规定具体条款，也没有填写流转申请表或者到相关部门登记备案。这不仅扭曲了草原流转的目的，还加重了对草原的掠夺性经营[6]。

4.1.2流转价格偏低

草原流转价格，应根据各地区实际情况按草原等级和利用潜力制定指导性价格标准。但是，目前在整体上还没有真正体现草原质量的价格。马文芳研究发现，新疆福海县部分草原流转价格每亩低至45元[18]；乌日罕研究发现，内蒙古西乌珠穆沁旗部分草原流转价格每亩低至10元[20]。没有统一的价格标准，就会对草原健康有序流转产生很不利的影响。

4.1.3流转期限短

张引弟对锡林郭勒盟调研发现，在被调查的15个牧户中，只有2户的流转期限为2年以上，4户为2年，其他9户流转期限为1年[6]。据研究统计，当前草原流转期限普遍在2年以下。流转期限短，不仅影响流转价格的稳定性，而且可能会加剧对草原的过度放牧行为。有效约束草原流转中的短期行为，是完善牧区土地制度的一个重要问题。

4.1.4市场管理机制不健全

草原流转程序不规范、流转价格和期限没有确定的标准等问题，究其原因根本在于旗(县)、苏木(乡)对牧民草原流转行为缺乏强制力约束和管理。地方政府和其他职能部门在草原流转过程中只承担备案、监理责任，没有直接参与草原经营管理活动，存在职能缺失问题[5]。

4.2 草原流转参与主体存在的问题

4.2.1牧民的思想认知不足

有些牧民有着根深蒂固的恋土情结，对草原有着深厚的情感牵绊，不愿离开自己的草原；还有一部分牧民由于受教育程度低，对流转制度、相关法律基本不了解，对草原承包权和经营权的内涵缺乏认知。另外，政府在这方面的指导和宣传也不到位，牧民们认为一旦流转会永久失去草原，丢了基本的生活保障，因此不愿意轻易放弃自己的草原。

4.2.2政府宣传和监管工作不到位

牧区大部分牧民文化程度低，加之我国边疆草原地区大部分为少数民族，在语言沟通上存在一定障碍，导致许多牧民对于牧区土地政策和法律法规了解甚少。地方政府不但不做相关政策文件的解读宣传，反而将政府文件和官衔权利当作最高权威强制让牧民接受、执行。此外，在草原监管工作当中，执法人员常有暴力执法事件，使得草原上各种纠纷案件和违规流转行为接连不断。

4.2.3畜牧业合作社、涉牧企业发展滞后

草原地理位置偏僻、自然灾害频繁、水电资源短缺等原因，导致合作社和家庭牧场的综合管理能力和生产能力无法得到提高。在储蓄饲草、建设棚圈、饲养牲畜、加工草畜产品等方面，没有形成系列配套的生产管理技术，很难引进更多牧民的劳动力资本和生产性资本，致使畜牧业规模经营有一定困难。

4.2.4市场中介组织的缺位

随着草原流转市场化发展，建立市场中介组织十分必要。中介组织可以规范管理和畅通市场交易信息，促进草原资源的优化配置。由于缺少中介组织的管理和服务，供需信息长期处于不对称状态，草原流转目前仍以“牧户-牧户”私下分散性流转模式为主，牧户与企业、合作社以及牧业大户之间的入股模式的流转很难实现交易。

4.3 草原建设与利用当中存在的问题

4.3.1草畜平衡制度下草原流转受限

张引弟在牧区调研发现，锡林浩特市对流转草原严格实施草畜平衡制度，流转后的草原比没有流转的草原要求要严格；西乌珠穆沁旗在控制流转草原规模的同时，大幅度降低了流转草原单位面积的载畜数量[6]。草畜平衡制度确实能减轻草原压力，但把流转后的草原纳入草畜平衡范围内不但不利于草原的整合，还影响少畜户或无畜户的草原及时流转。

4.3.2流转草原缺乏规模经营

农地规模效益不仅取决于经营规模的大小，还有农业生产技术的高低。但在牧区，由于草原地理位置偏僻、自然灾害频繁、水电资源短缺以及人口稀少等原因，没有条件和能力去进行技术革新，大部分流转草原依然以传统经营方式经营着畜牧业。除个别地区外，草原流转未实现规模效益，流转双方提效不明显。

4.3.3草原流转过程中部分草原超负荷利用

由于流转期限短以及对草原流转过程的监管不到位，流转的受让方不会因为不合理利用而付出相应的代价[5]，因而有些牧民为提高收益在流转草原上过牧、滥牧，致使部分草原生态环境遭受到极为严重的破坏。

5 建议

随着牧区经济的发展和草原管理制度改革的推动，草原承包经营权流转逐渐得到了发展。草原承包经营权流转的目的，是在产权明晰的基础上优化配置草原资源，从而提高草原经营收益和保护草原生态安全。目前，草原流转还存在诸多问题，比如没有形成规范的流转程序，没有指导性的流转价格标准，流转期限短；流转过程中中介组织的缺位，政府的指导监管不到位，流转草原缺乏规模经营等。要促进草原承包经营权健康有序流转，必须把重点放在完善草原管理制度、优化牧区土地政策以及健全草原流转机制3个方面：(1)要明晰牧区土地产权和草原四至界线，完善草原承包经营权主体制度，切实保护牧民的权利和利益；(2)在制定政策时应顺应牧区的传统和尊重牧民需求，进一步增加政策的参与性和灵活性，提高稳定性，使政策真正能惠及牧民百姓；(3)在流转机制方面，首先是政府要鼓励嘎查村基层组织在流转过程中为牧民们牵线搭桥，并指导流转双方签订正规的流转合同，走规范的流转程序；第二是建设草原流转信息管理平台，畅通流转信息，提高社会化服务水平；第三是在科学评价草原的基础上制定草原流转价格标准，并运用法律手段和行政措施监督流转价格；第四是配备足够的经费、专业人员、交通设施、通讯设备，加强对草原监督管理的力度；第五是继续完善草原流转各项规范性文件，鼓励和引导牧户开展多种形式的草原流转。