建立统一市场监管制度的关键点探索

日照职业技术学院 山东日照 276800 刘梅

1 引言

以全面深化改革为背景，无论是政府体制的改革还是政府职能的转变，实际上都是对最适合我国基本国情的政府治理规则的探求。而在这个过程中，涉及了工商、食药以及质检三个不同的部门，而想要同时对这三个部门的市场监管制度进行优化，达成统一，显然是一个长期性的工作。统一的市场监管制度在理论层面涉及了不少依然存在学理争议的问题，如行政职权的性质、不同政府层级的行政职能分配等。基于此，在建立统一市场监管制度的过程中，不同区域有着不同的做法，统一市场监管制度建设过程中，政府监管职能的合并是基础，能够对行政管理的成本进行压缩，帮助市场主体减轻制度成本，将行政体制改革的制度红利全面释放，推动经济的快速发展。应该明确，统一市场监管制度改革与其他行政体制改革必然存在非常紧密的联系，不同制度之间也需要维持一定张力，这也决定了制度的建立十分复杂，需要有关部门就全面深化改革下行政体制改革的宏观背景进行综合考虑，把握好统一市场监管制度的关键点，保证制度建设的效果。

2 建立统一市场监管制度的关键点

2.1 明确监管范围

行政管理本身的专业性较强，要求行政管理需要做好合理分工，从行政组织法的角度分析，以合理的行政分工为前提，经过适当分解后，可以得到不同类型的行政职权，其所对应的行政部门也各不相同，能够做到各司其职。这种依照行政管理专业型对行政职权乃至行政部门进行设置的方式，是我国行政管理体系化中一项非常重要的内容，如果其缺失，行政管理就会变得杂乱无章。具体来讲，行政机关可以借助这种体系化，对内部行政行为进行合理高效的组织和实施，实现对于各个行政部门的有效管理，行政相对人同样可以借助体系化，对行政机关的组织关系以及外部行政行为进行分析和认知，以此为基础，就自身行为可能产生的后果进行预期，得到正确的行为方向。统一市场监管制度的建立，会将现有的行政管理专业分工局面打破，实现行政职权以及相关行政部门的合并，以往的分类市场监管也会逐渐被综合市场监管取代。中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出应该对执法力量进行合理配置，做好队伍整合，减少层次结构，促进效率的提高。现阶段，统一市场监管制度建立的一个关键性问题，是监管范围的确定，应该对多少执法部门进行整合，监管的范围具体如何，在学术界一直存在争议，并没有能够被广泛认同的规范及标准。虽然近年来，国家在很多地区都设置了改革试点，不过，考虑区域本身在经济发展程度以及思想认识等方面的差异性，统一市场监管制度的监管范围也会有所不同，其能够将政府部门关于行政管理专业型的认识反映出来。若统一监管的范围较大，则可以体现出地方政府部门认为综合执法能够促进行政管理效率的提高，而行政管理的专业性并不需要特别关注；若统一监管的范围较小，如仅限于工商部门和质监部门，表明地方政府潜意识认定食品药品监管的专业性较强，并不合适与工商及质监合并，也体现出了其对于行政管理专业性的重视。

在统一市场监管制度的范围设置方面，应该结合区域实际情况，做好理性分析，找出合理的平衡点，既不能完全忽视行政管理的专业分工，一味扩大监管范围，也不能将行政管理专业性作为挡箭牌，拒绝综合监管的改革。从实际操作的角度，政府部门应该将关注的重点放在行政管理效率，平衡行政管理专业型和统一市场监管，对监管的合理范围进行确定。通常来讲，可以将部分职能相近乃至存在重叠的市场监管部门如工商、质监、食药等部门合并，也可以将食药监管的专业性凸显出来，仅合并其它两个部门，这样能够基本维持平衡。至于在部分试点区域实行的将所有政府监管部门全部统一的做法，虽然看似极大的减少了层次结构，但是实际上并不一定能够促进行政效率的提高。

2.2 优化监管机制

统一市场监管制度并非简单的行政机构合并，更需要完善的市场监督机制作为支撑。统一市场监管机制应该包含两个方面的内容，一是内部机制，关注的是监管机构的内部整合问题，在工商质监二合一或者工商质监食药三合一的模式下，需要做好统一市场监管机构内设机构和分支机构的合理设置，并就相应的市场监管权限进行科学分配。一般情况下，统一市场监管范围越宽，内部整合任务也越重，内设机构和分支机构越复杂，究竟应该在多大的范围内统一市场监管，需要投入多大的力量，都必须做好综合考量。原则上，应该分析整合后，行政相对人的合法利益是否可以得到有效保护，行政管理的效率是否可以显著提高，盲目对统一市场监管的范围进行扩大，并不一定最好。事实上，如果过分追求统一，在较短的时间内盲目整合大量的行政部门，一味追求市场监管范围的最大化，则在实际操作中，可能会造成内部管理成本的增加，并不能提升行政监管效率；二是外部机制，可以将其看做是统一市场监管机制中的一个重要组成部分，甚至于其重要性还要超过内部机制，关注的主要内容是统一市场监管的工作制度，无论是二合一还是三合一模式下形成的市场监督管理局，都不可能完全套用任何一家监管机构现有的工作制度和工作机制，更加不可能将不同机构的制度和机制叠加在一起。在实际操作中，应该从有助于统一市场监管和有助于提高行政效率的角度，对工商、质监、食药机构的工作机制以及工作制度进行参考和借鉴，对照统一市场监管机构内部的组织框架，做好工作制度和监管机制的重新设计。

2.3 强调制度选择

从目前来看，我国在建立统一市场监管制度的过程中，并没有从全国的角度进行全面实施和管控，中共中央仅仅是提出了大的原则和方向，由地方政府部门从区域的实际情况出发，自主确定统一市场监管模式。而结合我国不同地区统一市场监管制度的建设情况分析，多数都集中在县市或者区政府层面，除去天津模式的特殊性，其他省级区域建立起的市场监管体制基本大同小异，区别并不明显，不同市场监管部门的合并问题同样不存在。市级政府市场监管部门虽然也有合并，但是显然并非合并的重点，合并范围相对较小甚至根本没有合并，从局部分析，各地不同层级政府市场监管机构存在有不同的设置，能够在一定程度上打破上下级政府部门之间原本存在的严格的对应关系，这样的确能够为建立统一市场监管制度提供便利，但是也会导致上下级政府市场监管部门沟通及对接成本的增大。放眼全国，各省、直辖市、自治区都依照国务院相关文件精神，从区域特色以及市场发展情况出发，于统一市场监管制度中选择了不同模式，制度选择多样化虽然为市场监管提供了更多机会，不过也会导致成本的增加。短期发展中，因为新制度的运行存在较大的不确定性，可以将其定性为试运行，以此来实现多样化的统一市场监管制度，不过如果从长远发展和可持续发展的角度进行分析，制度选择的多样化存在不少问题，可能导致相关部门无法接受。对此，政府部门应该充分重视起来，在全国范围内，建立起统一的市场监管制度，尽可能降低不同地区统一市场监管制度选择的多样化。

2.4 关注食品安全

我国食品安全问题不仅具备全球食品安全问题的一般特征，也有自身独有的特点，这也使得其变得更加复杂，在建立统一市场监管制度的同时，也应该重视食品安全监管制度的构建。就目前而言，不同的统一市场监管制度设计能够凸显出不同的食品安全观念，这也引发了上文提到的二合一模式和三合一模式之争，简单来讲，前者设置了独立的食药监督管理部门，与市场监督管理局并列，同样是政府机构，后者则将其全部统一起来，相比较而言，二合一模式体现出了对食品安全监管的重视，尊重了其专业性，也更有利于食品安全监管工作的实施，优势更加明显。当然，这样的结论虽然准确，但是并不绝对，因为独立设置食药监管机构会受到人员编制的限制，监管能力有限，无法将相应的监管服务延伸到乡镇一级。基于此，地方政府部门在决定是否单独设置食药监管机构时，应该结合自身的实际情况做好分析。

3 结语

总而言之，新的发展环境下，市场越发繁荣，做好市场监管工作成为维持市场稳定运行的关键，得到了社会各界的广泛关注。从做好队伍整合，减少层次结构，促进效率提高的角度，应该建立统一的市场监管制度，对不同行政职能的行政机构进行整合，实现综合监管。而在建立统一市场监管制度的过程中，地方政府部门应该做到具体问题具体分析，选择最适合自身的模式，将市场监管的作用切实发挥出来。