农村承包地三权分置问题与对策研究

孟立慧

（河南工业贸易职业学院，河南 郑州 451191）

2017 年，党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略的其中一项要求是继续推进农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。2019 年《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出实施乡村振兴战略，要把农业农村放在优先发展的地位。对耕种为生的农民来说，土地的重要地位不言而喻。推进农村承包地“三权分置”改革是实现乡村振兴战略的关键一环，同时在乡村振兴战略驱动下，继续推进农村土地制度改革，完善农村承包地“三权分置”势在必行。

1 经济学视角下农村承包地“三权分置”存在的问题

1.1 土地经营权流转融资困难

1.1.1 农户固有的“恋土”观念限制了土地经营权的抵押融资功能

单个农户的文化水平不高，在他们固有观念中，土地被赋予更多的保障功能，即使失业或年迈仍可以承包土地，耕种维持生计。他们很少将土地流转给他人，或将利用土地的经营权向银行抵押融资。由于很多农户认识不到位，加之基层政府宣传不到位，导致很多农户宁愿将土地荒置也不向银行等金融机构抵押融资。

1.1.2 金融机构不太愿意接受以土地经营权向其抵押借款

目前我国农村的金融市场发展不健全，许多大型银行对农户或经营主体以土地经营权作为标的抵押放款的经验相对欠缺，而临近农村的小型银行经营规模有限，能放款给农户的资金额度也有限。另外，经营权在抵押之前银行需要进行估价，估价的高低会直接影响农户的融资额度。在土地经营权抵押融资担保的试点地区，银行一般不愿意接受以土地经营权作为抵押标的放贷，很大一部分原因是由于缺乏正规的评估机构和高素质的评估人员，并且对于土地经营权的评估还缺乏统一的标准和规则。

1.2 土地流转收益不均衡

目前农村承包地的流转收益存在在农户、流入方经营主体和农村集体经济组织三方主体之间分配不均衡的问题。

1.2.1 农户的利益易受流入方经营主体和农村集体经济组织的侵犯

目前在土地流转试点地区大多是农村集体经济组织代表农户与土地流入方经营主体进行谈判，从而确定土地流转的价格以及流转的收益分配。有些农村集体经济组织在与土地流入方经营主体谈判时，把土地的流转价格压的较低，农户通过流转土地获得的收益较少，放弃耕种又不从事非农工作的农民仅依靠流转土地收益无法保障其基本生活。此外还会存在农村集体经济组织谈判时以集体名义签订的土地流转价格高于农户与流入方经营主体签订的土地流转价格，从中赚取差价的现象。

1.2.2 流入方经营主体的利益易受到侵害

流入方经营主体的农业生产经营能力参差不齐，其中不乏经营能力弱的经营主体为了追逐利益也参与到农村土地流转中来。农户一般委托农村集体经济组织代表其与经营主体进行土地流转价格和收益分配的谈判。试点地区有部分农村集体经济组织当得知流入方经营主体的时间成本较高时往往会拖延谈判时间，以此提高土地流转的价格，这就导致流入方经营主体的土地流转交易费用增加，无形中侵害了流入方经营主体的收益。

1.3 土地流转中存在寻租行为

农户不仅在转让土地承包经营权时需要经过发包方同意，在互换、出租、转包、入股或者以其他形式流转土地承包经营权都需要向发包方备案，也就是说只要发生土地流转都需要经过农村集体经济组织的审核或批准。在土地流转的实践过程中农村集体经济组织的主体地位被“虚化”，真正行使权力的是村民委员会，再加上目前土地流转的程序和收益分配等都缺乏监管，这就为某些村委会干部权力寻租提供了可能。

1.4 土地征收分配补偿制度不完善

在“三权分置”实施过程中，经营主体所经营的土地可能会出现被政府征收的现象。2019 年8 月修正的新《中华人民共和国土地管理法》第48 条修改了旧《中华人民共和国土地管理法》中关于耕地被征收的补偿费支付标准为被征收前三年平均年产值的六至十倍的规定，把补偿费、安置费的支付标准授权给了各个省、自治区和直辖市。虽然对支付标准进行了修改，但并未打破补偿费在政府、村集体组织和农民三者之间分配的格局。实际操作过程中政府获得的土地补偿费最多，占50%以上，接着是村集体组织，而获得补偿费最少的是农民，仅占10%以内，由此可见土地征收补偿存在分配不均衡的问题。

2 经济学视角下农村承包地“三权分置”制度构建的路径

2.1 完善土地经营权的抵押担保机制

2.1.1 建立相关保障制度，为失地农户保驾护航

新《中华人民共和国农村承包法》修订后，农户向金融机构借款时可以拿土地承包经营权作担保，但农户担心银行在行使抵押权时自己可能会失去土地的承包经营权。为了打消农户的顾虑，应该建立健全相关配套保障制度。一是加强对农民职业技能和相关知识的培训，使农民即使转让了土地，也有技能完成非农工作，收入有所增加。二是要在医疗、教育和养老等民生领域加大对农村的投入力度，缩小与城市的差距。三是探索建立农民失业保险制度。

2.1.2 加强土地经营评估等第三方机构的建设

土地经营权的评估是进行抵押融资担保的前提，因此要尽快建立专业的评估第三方机构，充分利用科技和大数据平台为土地流转提供评估、信息咨询、抵押物处置及变现等服务。此外，还要统一评估第三方机构的运行标准和规则，对其评估人员进行培训，提高从业素质。

2.2 建立健全土地流转收益分配机制

2.2.1 继续完善土地流转服务平台的建设

目前很多土地流转试点地区已经建立起了土地流转服务中心，但是这些中心存在信息不全面、信息更新不及时等问题。因此，应尽最大可能发挥互联网技术的作用，鼓励试点地区继续建立并完善土地流转服务平台。土地流转服务平台上的信息要涵盖土地流转交易的全部环节，并向农户及经营主体公示，便于查询，这样才能实现土地流转交易的透明化。

2.2.2 建立土地流转收益分配调节部门

由于目前“三权分置”制度还不完善，为了平衡农户、村集体组织和经营主体之间的土地流转收益，应由政府作为主导，在村、乡、县、市、省政府农村主管部门之下设立专门的土地流转收益分配调节部门。土地流转收益分配调节部门可以根据当地的实际情况制定土地流转收益分配办法、比例等具体细则，以规范交易程序。对于农户来说，要准确衡量其土地的资产价值，对其进行土地流转方面的知识培训，使其提高维权意识。

2.3 完善土地流转监督机制

一是建立以农业主管部门、国土资源部门、基层政府和农民群众结合的多元主体监督体系，防止因为某一部门工作人员的渎职为工商企业资本等经营主体提供寻租的空间，进而损害农户的利益。二是细化责任，加大处罚力度。各地可根据实际情况细化土地流转中的违法违规行为需要承担责任的具体标准。对于基层工作人员与工商企业资本勾结骗取种粮补贴的，要按照所获补贴的数倍标准进行处罚，构成犯罪的还要追究刑事责任。

2.4 健全土地征收分配补偿制度

一是政府、村集体组织和农民三者对补偿费的分配比例要合理。建议政府减少比例，让村集体组织和农民获得更大比例。在农户和村集体组织之间，尽量提高农户所占比例，增加农民收入，为实现乡村振兴积蓄力量。二是在承包地流转的情况下农户与经营主体之间如何分配补偿费的问题，目前法律法规规定尚不明确。实践中，在不损害承包农户利益的前提下适当提高经营主体的补偿费，可以在一定程度上弥补经营主体前期的农业生产投入损失。如此，才能使土地经营权顺利流转，进而推动“三权分置”制度顺利实施。