新一轮国土空间规划对区县级国土空间规划的启示

李秀秀

【摘  要】国土空间规划通过对国土资源的开发利用、建设开发活动统筹部署，从而实现自然资源、社会经济协调发展的目的。通过考虑资源环境承载力和国土空间开发适宜性，论文对现有问题进行分析，对未来空间规划进行定位，以期实现服务国家治理现代化的目标。区县级国土空间规划因最接近实施层面，其研究意义重大。论文结合我国国土空间规划发展历程，通过各国国土空间规划体系的对比，以天津东疆保税港区为例开展研究，为区县级国土空间规划的开展提供启示。

【Abstract】Through the overall planning and deployment of the development， utilization and construction activities of territorial resources， territorial space planning can achieve the goal of coordinated development of natural resources and social economy. By considering the bearing capacity of resources and environment and the development suitability of territorial space， the paper analyzes the existing problems and makes positioning for the future space planning， so as to achieve the goal of serving the modernization of national governance. The research of region and county level territorial space planning is of great significance because it is closest to the implementation level. Combined with the development process of China's territorial space planning， through the comparison of the territorial space planning systems of various countries， this paper takes Tianjin Dongjiang Bonded Port Area as an example to carry out the research， which provides enlightenment for the development of region and county level territorial space planning.

【關键词】国土空间规划;区县级;东疆保税港区

【Keywords】territorial space planning; region and county level; Dongjiang Bonded Port Area

【中图分类号】F301.23                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）07-0134-03

1 我国国土空间规划体系发展历程

我国空间规划在国家发展中担任着空间布局角色，随着发展理念体系变化经历了系列演变。党的十一届三中全会后，我国计划经济向市场经济过渡，空间规划作为落实国民经济发展的工具，在很大程度上延续了计划经济宏观调控的特点。20世纪90年代初，改革开放深入开展，地方自主性增强，我国空间规划体系经历了从国家到区域再到地方的演变，这一时期经济灵活快速发展，空间规划也逐步成为地方部门功利博弈的工具，逐渐呈现多规冲突、内容交叉等问题。党的十八大作出优化国土空间格局重要部署[1]，党的十八届三中全会提出建立国土空间规划体系、实现国家治理现代化的要求，在谋求高质量发展时代背景下，国土空间规划进入转型期。2018年，自然资源部成立，整合土地、水、海洋等自然资源管理职能，着力解决资源开发保护不到位、各类规划交叉矛盾等问题，我国国土空间规划进入新阶段。2019年，中共中央、国务院颁发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[2]，同年自然资源部发布《全面开展国土空间规划工作的通知》，新时期国土空间规划全面拉开帷幕。国家层面，以北京、上海为先锋的空间规划改革探索已完成，以“第三次全国土地调查工作”为核心的基础工作已全面展开;省级层面，海南、浙江、广东等省份已开展规划编制和深化研究工作[3];市级层面，2019年6月我国第一部国土空间规划《广州市国土空间总体规划（2018-2035年）》公示;而区县级层面最接近实施层面，相对特殊和复杂，尚未广泛深入开展。

2 各国国土空间规划体系对比探究

国外工业化和城镇化起步较早，早期就通过干预城市开发建设过程服务社会经济发展，逐渐形成了相对成熟的空间规划体系[4]。各国一般会参照一级政府一级规划的模式，不同层级侧重不同，国家级国土空间规划注重原则性和方向，中间级注重过渡性和承上启下，下级注重实施和落实。各国规划体系也因国情不同，大致分为三类。

第一类采用自上而下、单一式空间规划体系。例如，英国设国家、区域、郡和市镇四级，空间规划只设文本，地方根据土地利用开发计划确定各类用地，指导项目开发和审批[5]。瑞士设全国、州和地区级三级，国家级旨在协调空间发展，提供概念规划，不具强制性;地区级直接编制土地开发利用指标，指导项目开发和审批[6]。丹麦空间规划设国家、市级和局部三级，国家级侧重战略性，指导市级空间规划;市级规划侧重土地利用、基础设施、公共服务、休闲娱乐等区域划定;局部规划具有较高自由度，明确土地指标指导项目建设方案，综合考虑政府权益、土地开发与公众利益[7]。法国设国家、大区、市镇群和市镇四级，国家级侧重公共服务、基础设施布局，按照国家发展战略，引导大区与国家签订规划合作协议，确定合作项目，获取财政支持;大区级侧重生态环境、重点设施、经济项目等空间布局;市镇群级侧重协同发展，市镇群由多个市镇构成，通过合作确定市镇发展目标，整合多区域多部门的资源和政策，平衡跨区域、跨领域发展;市镇级侧重指导项目开发。

第二类采用自上而下、双线并行的空间规划体系。日本是亚洲最早开展空间规划的国家[8]，其采用国土形成计划、利用规划并行，国土形成计划设全国和地方两级，侧重宏观性，指导土地利用和保护;国土利用规划设全国、州道府县和市町村三级，侧重实施性，落实土地性质、开发指标等，同时，划定城市、森林、农业、自然公园和自然保护地五类区域，各自形成保障有序利用土地。德国设联邦、区域和市镇空间规划三级。联邦级管控定居点、非建设用地、基础设施的空间规划，在政策、计划上确定原则和方向，要素以图则方式形成刚性传导;区域规划侧重经济、就业、科技等;仅在市镇级空间规划和建设规划并存，类似我国城市总体规划和控制性详细规划，空间规划落实上一级空间规划，不涉及项目开发;建设规划落实土地性质、开发指标等，指导项目开发[9]。荷兰空间规划层级上设国家、省和市三级，国家、省侧重战略规划;市级同时编制战略规划和土地利用规划。

第三类采用自下而上、“自由式”空间规划体系，典型案例为美国。美国空间规划设分区规划、县规划、区域规划和州规划四级，不设联邦规划，优点是各州自主权较大，国土空间规划呈地区特色;缺点是各州自成體系，没有全国性的统一规划体系，州际之间缺乏统一有效的衔接[10]。

我国国土空间规划体系与日本最为相似，层级上包括国家、省、市、县和乡镇五级，体系上包括总体规划、专项规划和详细规划三类，自上而下传导。国家空间规划注重战略性和方向性，省级注重协调性，市县级和乡镇注重实施性，对建设活动作出具体安排。内容上，本次国土空间规划重点突出生态保护和生态红线、永久基本农田、城镇开发边界等底线思维，合理布局生产、生活、生态空间。从自然资源部的成立，到五级三类规划体系的建立可以看出，我国国土空间规划更注重全国一盘棋，各地区空间规划更具互通性，各专业空间规划更具协调性。

3 天津东疆保税港区概况

3.1 区域概况

东疆保税港区位于天津市滨海新区东部，整体面积约30km2，是中国北方首个自贸区的核心片区，是国务院定位的北方国际航运中心和国际物流中心核心功能区[11]。东疆港区三面环海，属于吹海造陆半岛，空间布局上主要由码头作业区、物流加工区和配套功能区联动组成，集码头、仓储、物流、居住、办公、休闲等功能于一体，产业形态主要为融资租赁、现代服务业、国际贸易和航运物流业等。

3.2 区域现状分析

2007年，《东疆港区总体规划（2006-2020年）》获天津市人民政府批复，2010年，控制性详细规划获批。东疆港区依托港口建立，以港口产业为基础，形成了码头作业区、物流加工区和生活配套区，三区联动组成，区域发展至今已有十余年时间，随着近几年产业变迁及外部环境的发展，空间及产业发展问题逐渐显现。

港城互动差，“港产城”融合发展弹力不足。东疆港区面积约30km2，整个港区以亚洲路为界，亚洲路以西主要为码头物流产业区，约占整体面积的2/3，亚洲路以东主要为生活配套区，约占整体面积的1/3。目前，港口物流产业用地已使用一半以上，并逐步体现出用地质量不高、产业用地不足、产业创新转型空间不足的问题。生活配套区使用用地尚不足1/3，城市空间建设发展相对滞后，区域产业人口很大比例上依靠外部区域解决居住、医疗、教育等生活配套问题，港城之间产业互动少，缺乏有力衔接，原定位的生活配套区并未充分发挥出服务港口物流产业发展的作用。

区域产业竞争力和互动性相对较弱。区域实体产业主要为传统的物流仓储业，以仓储租赁服务为主，进行存储及简单加工业务，仓库空置率高，以通道经济为主，营收贡献低。随着区域产业结构的发展，区域产业逐步向融资租赁、现代服务业、旅游产业等倾斜，而港口产业仍以传统的装卸、运输为主，两者联动效应在减弱。相关的中高值产业如保税产品展销、期货交割、航运保险、产业人才等产业薄弱，竞争力不足。

港城交通混行交错、方式单一，港城矛盾日益明显。东疆港区具有半岛属性，三面环海，对外交通主要依靠两条主干道，大量的实体物流仓储企业在区内经营，势必需要通过拓展对外通道、加强路网建设、改善物流组织来缓解疏港交通压力。同时，东疆沿海岸线景观、沙滩景区及邮轮母港客运码头，也是旅游人口的聚集地，部分路段客货混行，增加了交通安全维护、噪声污染防治等压力。

城市开发建设分散，难以形成团级聚集效应。生活配套区开发建设分散、呈点状布局，空间互动利用效率低，不利于公共服务设施及市政基础设施的共享利用，聚集效应不明显，区域对外来居住人口的吸引力不足，形成恶性循环。

4 对天津东疆保税港区国土空间规划工作的启示

关注跨区域认同和战略合作，提升区域竞争力。可借鉴法国国际-大区战略协议的国土空间规划模式，在滨海新区、天津市甚至是国家层面争取区域协同战略发展支持，强化区域协作，充分利用东疆东部岸线与周边兄弟区域旅游岸线互动发展，挖掘区域产业与新区、天津市甚至是京冀地区协同互助潜力，在保持区域特色发展的同时，推动形成跨区域认同和战略合作，提升区域综合竞争力。

产業创新提升，做足产业空间新文章。推动“通道经济”向“口岸经济”转型，梳理航运产业、贸易产业链条中上游产业，扩展海运保险、咨询、公证等上游产业，探索物流金融、分拨配送新模式，将高附加值数据留在东疆。对接天津港世界一流大港建设方案，探索自由贸易产业新方向，在港产城融合发展的目标下，提出港城空间布局、产业空间定位、重大基础设施、综合交通体系、空间发展动态等空间优化内容，打造港产城布局协调、滨海空间开放、岸线生态优美的现代海滨城市空间格局，为北方国际航运服务核心区、绿色智慧港口和集疏运系统建设提供空间，提升区域在发展新格局中的竞争力和吸引力。

关注民生发展，打造高品质生活的海滨城市活力空间。针对当前东疆城市活力不足、公共服务配置不足、交通薄弱等问题，规划重点剖析其产生根源，从活力空间构建、交通可达性、公共服务设施便捷性、生态环境优良等角度进行研究，结合东疆实际，提出规划策略，塑造生态协调、幸福宜居、具有滨海特色的海滨城市。

开展城市发展评估，合理布局开发时序。定期开展城市发展评估，将规划前瞻与建设落地统筹考虑。参照丹麦空间规划模式，在传统总规和控规的概念上，加入街区控规理念，给予规划一定自由性。同时，制定近期建设规划及各年度实施计划，合理布局开发时序，将规划在空间概念基础上延伸出时间概念，有效指导城市开发建设。

注重生态修复及海岸带保护。东疆是一片三面环海的区域，全岸线为人工岸线，海岸线向海推进，以生产岸线和生活岸线为主，利用方式为传统的港口产业和沙滩旅游，岸线利用单一，海岸带自然属性缺失，缺乏生态服务功能。应该在开发利用的同时，结合开展近岸滩涂湿地植被修复和浅海海洋生物保育工作，做好做足岸线生态修复与保护。

【参考文献】

【1】高国力.优化国土空间开发格局[J].重庆国土房产，2012（6）：8.

【2】中发〔2019〕18号.中共中央国务院印发关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z].

【3】伍江，曹春，王信，等.面向实施的区县级国土空间总体规划探索——以《淮安市清江浦区城乡空间发展实施规划》为例[J].城市规划，2019（11）：37-50.

【4】苗婷婷，单菁菁.21世纪以来欧洲国家国土空间规划比较及启示——以英德法荷为例[J].北京工业大学学报：社会科学版，2019（6）：63-70.

【5】林坚，陈霄，魏筱.我国空间规划协调问题探讨——空间规划的国际经验借鉴与启示[J].现代城市研究，2011（12）：15-21.

【6】张丽君，刘新卫，孙春强，等.世界主要国家和地区国土规划的经验与启示[M].北京：地质出版社，2000.

【7】唐杭，金川.丹麦空间规划的理念、发展与启示[J].中国土地，2019，400（05）：52-54.

【8】李经纬，田莉.国土空间规划的国际经验及对我国的启示[J].公共管理与政策评论，2019（6）：50-62.

【9】林芳菲.德国空间规划的传导机制研究——以下萨克森州为例[C]//2019（第十四届）城市发展与规划大会，2019.

【10】蔡玉梅，廖蓉，刘杨，等.美国空间规划体系的构建及启示[J].国土资源情报，2017（04）：11-19.

【11】东疆保税港区管委会.天津港东疆片区的发展规划和建设情况[J].天津市人民政府公报，2015（12）：26-30.