城填近郊土地规模经营现状、存在问题及对策——以盐城市经济技术开发区步凤镇为例

陈琪祥

（江苏省盐城市经济技术开发区步凤镇农业综合服务中心，江苏盐城224045）

自党的十九大报告提出“乡村振兴战略”以来，全国各地不断加快转变农业发展方式，深化农村综合改革，推进农业供给侧结构性改革，大力发展高效、安全、绿色、环保的都市农业逐渐成为了我国大中型城市农业发展的方向[1]。江苏省盐城市南郊步凤镇几经辗转，于2012年1月7日整建制划入国家级盐城经济技术开发区。步凤镇现版图总面积129 km2，其中耕地面积为6 940 hm2，是江苏省著名的农业大镇。20世纪末，步凤镇棉花种植面积长期稳定在5 700 hm2左右，皮棉总产连续多年超过5 000 t，素有“华夏产棉第一镇”的美称。2011年的中央一号文件出台，鼓励开展土地适度规模经营，步凤镇也在不断加大土地流转力度。随着农业产业结构的不断调整，耕作制度由棉—麦轮作逐步过渡为稻—麦轮作。目前，全镇常年种植优质小麦5 700 hm2，水稻5 100 hm2。截止2019年，已经发展家庭农场56家，其中面积134.0 hm2以上的4家，67.0～134.0 hm2的7家，13.3～67.0 hm2的45家；另外，面积在13.3～33.3 hm2的种植户60个左右。土地流转面积高达4 200 hm2，规模种植面积占耕地面积的60%以上。

1 土地规模经营的优越性

1.1 高标准农田比例大幅提升

随着工业化和城镇化进程的不断加快，进一步拉大了城乡差距，非农产业吸收了大量的农村剩余劳动力，传统的农村土地零碎化经营已经不能满足农业现代化的发展要求，土地流转应运而生。土地流转是指土地使用权（经营权）的流转，即指拥有土地承包权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让经营权[2]。步凤镇土地流转实现规模化经营后，大部分家庭农场及种植大户都实行稻—麦轮作。凡是流转的区域，农场主都会对原来田块进行机械平整，开挖排水沟，建设防渗渠，使排灌十分方便。近几年，政府也不断加大土地整理力度，高标准农田比例由2011年的38%提高到现在的83%，短短8年来，增加了45个百分点。高标准农田的建设，较大幅度提升了农业抗御自然灾害的能力。

1.2 土壤性状得到进一步改良

土地实现规模经营以后，夏季5 700 hm2麦秸秆全部实现机械化全量还田，还田秸秆0.40 t/667 m2左右，还田率达100%。秋季5 100 hm2稻秸秆还田秸秆0.58 t/667 m2左右，还田率也达85%以上，年平均秸秆还田总量近1 t/667 m2。连续多年实施秸秆机械化全量还田，明显改善了土壤理化性状，促进了土壤团粒结构的形成。已流转的4 200 hm2土地平均土壤容重由原来的1.55 g/cm2降低到1.39 g/cm2，降低了10.3%；土壤有机质含量由原来的1.31 g/kg提高到现在的1.69 g/kg，增加了29%。

1.3 全程机械化水平得到提高

土地实现规模经营后，经过土地整理，全部实现条田化，一般田块长度在400 m左右，宽度50～70 m，单块农田面积在2.4 hm2左右，十分有利于机械化作业。秋播小麦从播种、施肥、打药到收获，夏插水稻除部分杂交稻制种父母本人工栽插以外各个环节，全部实现机械化作业。机械化作业水平由2017年的81%提高到现在的97%，不仅提高了肥料、农药的利用率，还大大降低了劳动力成本，稻麦平均用工减少10.6个/667 m2，扣减机械作业成本，增效达150元/667 m2。

1.4 种植效益明显提高

据步凤镇农业中心近几年田间测产数据，2017—2019年，小麦平均产量428.8 kg/667 m2，水稻平均产量585.5 kg/667 m2，较周边农户分别增加43.5、65.9 kg/667 m2。稻—麦轮作纯效益为350～420元/667 m2。而常规个体种植户如果计算人工费用，投入产出比基本维持在1︰1左右，种田基本无效益可言。

1.5 农民工资性收入增加

步凤镇现有家庭农场56家，其他种植大户60户，参与田间、场地管理的人员达278人，这部分人员年工资性收入在2.06万元左右。同时，由于土地流转面积逐年增加，解放了大批劳动力，步凤镇外出打工人员从2012年的7 150人增加到现在的14 580人。据步凤黄海农商银行信息，截止2019年底，存款余额为32亿元人民币。2013—2019年，平均年递增超过1亿元，这还不包括区域内常熟、大丰、射阳等农村商业银行的农民存款。

2 土地规模经营中存在的问题

2.1 粮食种植效益越来越低

小麦托市价从2017年连续3年每年调低3分，2019年，价格仅为2.24元/kg。粳稻2018年国家出台的保护价为3.00元/kg，2019年降至2.60元/kg，降低了15.38%，而农业生产资料，肥料上涨了10%左右，农药特别是杀菌剂，有的品种上涨幅度超过100%。以2018年为例，稻—麦轮作产量维持在上年水平的情况下，因稻麦销售价格降低农场主就减少收入260元/667 m2。

2.2 涉农补贴政策及执行上有偏差

国家明文规定，农业支持（耕地地力）保护补贴由种植主体享受。但步凤镇由于在2011年开始，土地流转协议就规定，农资综合补贴由原来的农户享受，家庭农场主只享受良种补贴和粮食直补2项补贴。2016年国家出台政策，将3项补贴合并为农业支持保护（耕地地力保护）补贴，补贴标准为120元/667 m2。该镇在执行政策的时候，按照2015年农户和家庭农场主实际享受的补贴金额（农户享受的农资综合补贴为82.8元/667 m2；家庭农场主及大户享受的粮食直补20元/667 m2，小麦良种补贴10元/667m2，水稻良种补贴15元/667m2）进行了分割，补贴标准：农户80元/667 m2，家庭农场主40元/667 m2。

2.3 土地流转协议缺乏应对风险调节机制

步凤镇土地流转协议签订终止日期基本都为二轮承包结束，即2018年12月31日。协议大多数明确，土地租金每5年在原来的基础上增加5%，或提高50元/667 m2，但没有标注如果粮价下行时对租金如何进行调整。家庭农场主在粮价下行、遭遇自然灾害、种田没有效益甚至亏本的情况下，很有可能出现弃租跑路的现象。而土地流转协议都是村居和家庭农场主签订，农户与村居的约定必须履行，如果农场主等老板一旦毁约跑路，就目前种植粮食的效益，农户自然不会再接手已流转的土地，将可能会出现土地抛荒、政府还要支付土地流转金的尴尬局面。显然相关履约约束及保证保险的机制没有很好地建立起来。

2.4 抗御自然灾害能力仍很脆弱

农业是个露天工厂，生产周期长，一旦遭遇自然灾害，往往造成减产减收。步凤镇有67 hm2左右杂交稻制种地，2013、2015、2016年3年遇到高温，导致颖花退化，大面积减产；2014年花期遭遇严重低温，形成自交结实，基本全军覆没。常规稻近几年收获期遭遇连续阴雨，不仅稻谷品质遭受影响，也影响下茬小麦种植。其中，伍新村部分家庭农场主有70 hm2水稻因收获期推迟，以致后茬麦子无法播种。

2.5 农机农艺技术集成配套融合不够

土地流转以后，稻麦秸秆连续多年采用收获后直接旋耕、犁耕等方式实施机械化全量还田，一是秸秆中的病原菌、虫卵、草籽随着秸秆被耕翻入土，增加了下茬作物病虫草害的发生几率；二是稻秸秆数量较大，冬季气温低，秸秆不易腐烂，导致秋播以后出苗不全，即使勉强出苗，也容易遭受冻害。这对实施秸秆机械化还田的田块对下茬作物的播栽也提出了更高的要求，传统的种植及田间管理方面的技术路线与秸秆机械化还田的要求配套融合还不够。

2.6 农产品质量安全意识仍很薄弱

《食品安全法》《农产品质量安全法》和《江苏省农产品质量安全条例》出台以后，国家层面对农产品质量安全方面要求严格，不断加强农产品生产过程各环节的质量安全监管。部分家庭农场主虽然按要求不再使用禁用农药，但对限用农药概念模糊，超范围使用农药现象仍较为普遍，年份安全间隔期把握不到位，农产品质量安全意识较为淡薄，急待进一步提高。

3 相关对策

3.1 明确政策扶持主体

对涉农补贴按照上级文件的规定，按照谁种植、谁享受的原则，直接补贴给实际种植户。如果在政策执行过程中有矛盾，建议由地方政府出面协调。

3.2 加大政策扶持力度

对农业机械购置、农业支持（耕地地力）保护、秸秆机械化还田、稻谷种植等涉农补贴，建议在中央及省财政补贴的基础上，地方也配套部分用于病虫害统防统治、测土配方施肥等工作。同时，提高农业保险的覆盖面和支持力度，力争做到应保尽保，充分发挥农业保险的杠杆调节作用，降低家庭农场主种植风险。

3.3 健全租金调节与保险机制

根据粮食销售价格，综合家庭农场主收入状况，对土地租金进行灵活调整。调研表明，绝大多数家庭农场主和种植大户比较认可实物抵租的办法，即每亩田年租金按照一定数量的稻谷，结合当年稻谷平均单价抵算。在常规年份、相关补贴到位的情况下，确保种植主体种粮有利可图。同时，建立健全土地承租双方履约约束机制。在有条件的情况下，引入商业化保险机制。

3.4 培养高素质的相关人才

在土地适度规模经营的过程当中，由于集中管理需要投入更多的人力和物力，所以需要试着引入新的管理技术。要培养提高相关农场的科学管理技术水平以及农民的专业知识能力，让土地规模经营更加规范合理。为了能够将农业推向现代化发展的道路，相关部门可以对职业农民进行专业的教育培训，主要内容是农场规模经营的业务管理。科学的管理方法对土地规模经营发展有巨大的推进作用[3]。

3.5 强化专业技术指导

部分家庭农场主原来是搞企业或者在其他领域从事与农业无关的活动，在农业专业技术方面还是门外汉，因此，当地农业技术部门要切实加强相关专业技术的指导，让他们没有后顾之忧。如秋季稻秸秆还田也有一定的技术含量，要通过秸秆粉碎、犁深耕还田，并加强田间管理等办法降低种植风险，同时地方政府要加大疏导力度，开展土地综合利用。