新公共管理视域下的营商环境优化——以南京市为例

彭慧洁（南京理工大学公共事务学院）

■ 引言

营商环境是衡量政府行政行为对市场经济所产生影响的重要指标，是一系列可能制约企业达到其最高生产率的外部影响因素的总和[1]，营商环境状况不仅是影响投资者选择的重要指标，也是衡量该区域市场可持续发展水平的关键。因此完善法治化、便利化、国际化的营商环境成为促进经济转型升级的新方略，也是实现政府职能转变的“放管服”改革的新目标。

营商环境优化是一个动态演进的趋势，目前对营商环境优化的研究视角缺乏对一个营商环境优化的情境式演进逻辑探索。本文将立足于新公共管理理论，探索建立基于新公共管理理论的营商环境优化路径，结合对南京市营商环境改善的实证性研究与政策文本分析，探究我国目前建造优良营商环境的差距和未来发展方向。

■ 路径：新公共管理理论下的营商环境优化构建

新公共管理理论强调从行政管理到公共管理的转型过渡，依托现代经济学理论，以转变政府职能为重点，以政府也是“经济人”的态度来重塑政府行政流程。借鉴企业与顾客的关系建设政府与公众的新型交流模式，其核心就在于在政府的各个部门间引入私人企业的经营管理办法，“像运营企业一样运作政府”。以新公共管理理论为框架探索优化营商环境优化的新路径有利于切实立足于企业需求，打破传统的单向管理模式，打造一个交流互通的、公众满意为导向的新政府。

（一）政府再造：降低制度性交易成本的流程改革

新公共管理理论将政府视为经济人，政府部门和私人企业同样以追求自身目标效益最大化为目标。基于实现效率和利益最大化的逻辑，优化营商环境就要建立在创新政务处理流程并有效的执行之上。政府的服务流程再造是优化营商环境的主要手段，政务服务流程再造意味着政府部门以企业需求为出发点，对政务处理流程进行全方位的创新和改造，进行服务营商服务提供的供给侧改革，增加政府部门服务提供的精准度和便捷度[2]。

政务服务流程再造需要对政务清单及进行归纳，针对业务特点进行精简、优化、压缩时限、规范程序等流程再造。首先，做到审批精准化，对于基础业务减少层层把关、层层审批的层级接触，减少企业业务办理的接触点，降低企业业务办理的时间成本；其次，做到审批的精简化，实施业务流程处理的负面清单制度，做到“法无禁止皆可为”。对于企业行政审批直接相关的材料文件实行一次性告知制度，减少企业准备材料文书的负担，精简审批流程；最后，做到审批的程序化，按照“业务程序最少，审批时限最短”的思路进行流程规划，最终建立起以企业需求为导向的便利化、规范化行政审批程序，降低企业制度性交易成本。

（二）拆除藩篱：部门集成化审批打破信息孤岛

审批标准的碎片化不断提高市场进入的壁垒，造成企业在申请审批时的高成本、低效率，阻碍营商环境的优化。为了改变这一碎片化审批困境，政府要改变管理本位主义，从企业审批的便利化出发，建立协同制行政审批，搭建部门之间的连心桥，真正打造一站式审批服务。

首先要转变行政观念，重塑公务员的价值取向，建立为人民服务为导向的价值理念，激发优化营商环境的内在动力。让工作人员在开展工作和进行审批的过程中，明确自身的工作定位，以市场服务的态度正确与企业进行交往，建立“亲”“清”的政商关系。

其次要建立协同式政务审批的组织基础，建立一站式审批需要在横向分立的部门之间建立协调平台，通过建立政务服务中心等形式，对部门间交叉、重复的审批事项进行合并，对各部门间分散化的审批流程集成化办理。继续推进“互联网+审批”建设，要打造大数据横纵贯通的全系统审批平台[3]，让企业的所需的审批业务一“网”打尽。

（三）服务型政府：以顾客满意为导向为企业服务

新公共管理理论引入私营部门的管理思想，将政府和社会间的关系类比为企业与顾客间的关系，将公众作为行政部门的服务对象，以追求顾客满意度为政府改善目标，着力打造“受顾客驱使的政府”。

打造企业需求、顾客满意为导向的服务型政府是指政府在优化营商环境时坚持以人民为中心的发展理念，强化用户思维，以群众的眼光和办事人的视角来推进政府管理创新和政务服务流程的优化[4]。转变政府工作形式，将公众满意度纳入政府工作绩效评价指标体系，建立健全公众反馈机制，让顾客满意度与政府工作成效挂钩。

■ 实践：南京市营商环境优化的创新性发展

营商环境的优化的是地区核心竞争力的重要指标，事关城市的长远发展。南京市以建设“一流政务环境”和“一流市场环境”为导向出台了《南京市优化营商环境政策新100 条》，进一步减少政府对市场资源的直接配置和对市场经济的直接干预，通过优化营商环境激发市场经济内在活力，打造全国一流营商环境示范城市。

（一）项目审批的全流程再造改革

《南京市营商环境新100 条》围绕开办企业、不动产登记、建设工程审批、跨境贸易和企业纳税等10 个具体事项和1 个全程兜底服务为主体实施开展，形成“10+1”的格局，为解决“办事难、办事慢”进行行政审批项目的全流程改革，努力做到“受理前服务指导最优，受理后办结时限最短”。在具体程序改革上做到一“减”，精简审批项目和流程。重新梳理审批流程和批复前置条件的合法性进行梳理，向社会公布审批清单，做到清单之外不审批。二“并”，对于同一审批项目的相关流程进行合并式审批，减少审批负担。三“放”，将部门审批权限授权下级部门，按照企业的工作能力和下级部门的处理能力实现授权式自主审批。四“调”，调整行政审批时序。对审批时序进行科学化重塑，改变待批事项互为前提的审批流程，实现科学化、高效化审批。通过审批流程优化再降低企业审批办理的时间成本，建设便利化营商环境。

（二）协同式办理

营商环境的优化要求拆除公共行政部门藩篱，破除行政部门串联办理、各自受理的审批现状，实现协同化、并联式审批。南京市营商环境优化改革以实现“企业一窗式受理，部门并联审批，项目限时办结”的集成化办理为目标，线上依托互联网+政务服务，建立一站式政务服务平台——我的南京，推出常见业务套餐式办理功能，降低企业项目审批时间成本。目前南京市级层面的“不见面审批”比例已达到95.11%。线下减少政务服务大厅，大厅内建设综合审批窗口，企业业务审批在窗口递交项目即可在政务大厅实现一站式办理，避免出现企业为项目审批多次跑、跑多头的审批难的情况。极大方便了企业进行项目办理，进一步完善便利化营商环境，提升营商环境的建设成效和满意度。

（三）打造“宁满意”政务服务品牌

南京市营商环境优化以企业需求为导向，启动实施“宁满意”工程，实现“十个一”工程：一网通、一门通、一证通、一指通、一城通、一机通、一照通、一链通、一栏通和一事通。在该工程指导之下南京市12345 热线为优化营商环境开通“企业保障热线”，建立企业绿色服务直达通道，企业可拨打热线电话了解营商政策。同时为提高项目审批的便利化程度，南京推出了“延时业务办理”服务，在午休时间和周末提供为企业提供业务办理服务，并建立领导督查制，对延时服务的行政效果进行定期检查，确保延时服务的实际开展与服务效果。

■ 结论与展望

营商环境优化任重道远，当前国际和国内的经济发展形势严峻，受新冠疫情的影响的经济下行压力增大。面对国内新旧动能转换的进行时，国际贸易摩擦的不确定性，进行营商环境优化改革能够激发市场内在动力，成为增强国际竞争力和区域综合实力的突破口。以新公共管理理论为框架进行的营商环境优化能够从市场主体——企业的实际需求出发，建立政府服务、企业满意、市场发展的良性闭环发展路径。同时南京市作为营商环境建设的试点城市，要继续挖掘地区优势，立足当地深化营商环境优化实际推动品牌建设，进一步打造“宁满意”政务服务品牌。总结先进经验，在发展好、维护好目前南京市营商环境优化实效的基础上，进一步探索“全国最优营商环境示范城市”的建设路径。