深度贫困地区推进“两不愁三保障”的地方经验——以四川省理塘县、若尔盖县为例

许钰莎，樊赢洋，林正雨*，吴 舒

(1四川省农业科学院农业信息与农村经济研究所，四川 成都 610066；2中国农业科学院农业信息研究所，北京 海淀 100081)

我国脱贫攻坚取得了较大的成效，脱贫攻坚任务接近完成，贫困人口从2012年年底的9899万人减少到2019年年底的551万人，贫困发生率也由10.2%降至0.6%，区域性整体贫困基本得到解决。在“两不愁三保障”任务中，“两不愁”质量水平明显提升，“三保障”突出问题总体解决，贫困地区群众出行难、用电难、上学难、看病难、通信难等老大难问题普遍解决，义务教育、基本医疗、住房安全、饮水安全有了保障。习近平总书记2020年3月在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出“要继续聚焦‘三区三州’等深度贫困地区，落实脱贫攻坚方案，瞄准突出问题和薄弱环节狠抓政策落实，攻坚克难完成任务，对52个未摘帽贫困县和1113个贫困村实施挂牌督战，国务院扶贫开发领导小组要较真碰硬‘督’，各省区市要凝心聚力‘战’，啃下最后的硬骨头。要巩固‘两不愁三保障’成果，防治反弹”[1]。“两不愁三保障”是贫困人口脱贫的基本要求和核心指标，是衡量脱贫攻坚底线任务的重要标尺。“到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，是贫困人口脱贫的基本要求和核心指标，直接关系攻坚战质量[2]。”

四川阿坝藏族羌族自治州及甘孜藏族自治州(以下简称阿坝州、甘孜州)是全国脱贫攻坚主战场之一，属于14个集中连片特困地区，是影响四川乃至全国顺利打赢脱贫攻坚战役的关键性因素。阿坝州及甘孜州经济基础薄弱、贫困程度深，在贫困人口中，因病因学因残因灾致贫返贫、饮水安全、住房安全等是脱贫攻坚任务的重要环节，因此关注“两不愁三保障”问题，补齐以上短板是决胜脱贫攻坚的关键之策[2-5]。“两不愁三保障”为四川深度贫苦地区脱贫攻坚提供了坚实的基础，事关深度贫困地区吃、穿、住、学等基本生存问题，是保障深度贫困民生问题的重大政策，“两不愁三保障”的落地落实为深度贫困地区取得脱贫攻坚任务胜利提供了重要支撑。

基于“两不愁三保障”对四川深度贫困地区脱贫攻坚的重要意义及基础保障作用，通过走访若尔盖县辖曼镇河拉村、红星镇折勿村、红星镇塔洼村、阿西乡小学及理塘县村戈乡芒康村、县藏医院、县人民医院、县教育局，围绕 “两不愁三保障”实施的主要经验及薄弱环节展开深入分析，为四川深度贫困地区顺利完成脱贫任务、巩固脱贫成果、降低返贫风险及实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接提供建议。

1 “两不愁三保障”主要经验

1.1 聚焦冬季饮水及水源地保护

近年来，四川通过加大投资力度，大力实施安全饮水工程，切实解决了贫困户冬季饮水难及水源地保护等问题。一是加大投入积极实施安全饮水提升工程。若尔盖县自2015年以来，投资6880余万元实施农村安全饮水工程，修建蓄水池、过滤池、沉淀池、消防池等61个，安装输水管道82205m，覆盖贫困村41个、贫困户1737户、贫困人口8228人，改善了农牧民用水不达标、用水不方便、用水量不够的问题。理塘县2019年完成饮水安全投资1594.56万元，实施了饮水安全巩固提升工程81处，覆盖贫困村35个、户贫困户1451，贫困人口6979人；二是多举措并举保障水源安全供给。四川藏区多属于高寒地带，每年11月至次年3月是寒冷的冰冻期，为保障冬季供水设施正常使用，采取伴热带保温材料套管，将管道埋到冻土层以下及安装防冻水龙头等办法。对于部分地区取水难仍然无法解决的，安装集中供水设施，在小村安装1～2个、大村安装3～4个冬季集中取水点，且保证取水点距离农户不超过800m，步行不超过10min，确保农牧民正常生产生活。同时，理塘县及若尔盖县通过加大宣传，引导农牧民远离水源地放牧、不直接饮用生水，并在水源地周围修建防护围栏，隔离牲畜，防止牲畜粪便污染饮用水源。

1.2 聚焦住房安全及全过程监督

四川省始终把住房安全有保障摆在优先位置，藏区新居建设、异地扶贫搬迁及住房质量安全保障工作取得了较好进展。一是扩大投资，聚焦住房安全保障问题。截止2019年，若尔盖县实施藏区新居建设800户(其中2018年620户，2019年180户)，按照每户3万元进行补助，确保农村住房安全保障覆盖率达100%。理塘县投入资金3450万元，建设藏区新居1150户，涉及24个乡镇。同时，投资1645.8万元，严格执行户均自筹不超过1万元的政策红线，完成易地扶贫搬迁安置68户260人，农村住房安全保障覆盖率达100%；二是实施全过程监督，提升住房质量安全水平。若尔盖县由住房和城乡建设局及安全生产监督管理局组织技术力量，定期对藏区新居建设施工现场开展质量安全巡查与指导监督，重点加强对主体结构施工工程的监管，及时发现和纠正主要结构和部件施工中存在的问题。同时，加强藏区新居建设竣工质量安全检查，对检查不合格的限期整改。

1.3 聚焦教育脱贫阻断代际传递

四川省坚持聚焦深度贫困地区的教育保障问题，补齐教育短板，充分调动各方面积极性，阻断贫困户代际传递。一是积极构建贫困户教育资助体系。若尔盖县进一步完善教育资助体系，累计兑现教育补助资金4292万元，资助资金1.09亿元，受益学生4.8万人次。理塘县2017～2019年，申报教育扶贫救助基金7159人，共兑现救助资金552.89万元，2018～2019年兑现其它各类贫困学生资助资金284万元，覆盖1598人次；二是积极开展幼儿教育普及工作。理塘县2019年完成9个村级幼儿园新建项目及10所村级幼儿园维修改造，2015～2019年兑现减免幼儿保教费683.46万元；三是大力推进高等教育。理塘县2015～2019年“9+3”免费教育享受573人，富民安康政策学生享受105人，在乐山、新都、金堂、犍为对口支援帮助下免费就学高中生207人。若尔盖县为精准扶贫建档立卡户的中职和大学生开辟生源地助学贷款“绿色通道”，近5年，共办理贫困大学生和中职学生生源地助学贷款4481人次，贷款金额3501.496万元，贷款人数和金额连续5年位列阿坝州第1位。

1.4 聚焦医疗卫生防止致贫返贫

四川省在医疗上聚焦“因病致贫返贫”问题，持续推进健康扶贫计划。一是全面落实分级诊疗制度。若尔盖县整合德阳、浙江等帮扶资源，进一步完善17个乡镇卫生院、2个社区服务中心、102个村卫生室医疗设施和队伍，“1小时医疗圈”基本形成，有效缓解了“看病难”问题。同时，全面落实城乡医保、大病保险、基金兜底等政策，开通贫困户就诊绿色通道，累计兑现医疗救助基金299.29万元，救助建档立卡贫困患者3530人；二是不断提高贫困地区公共卫生安全保障能力。在免费基本公共卫生服务上，若尔盖县为235名贫困大骨节患者发放免费治疗药品，免费诊疗40名包虫病建档立卡患者。理塘县免费为城乡居民建立电子健康档案68934份，其中贫困人口23733份，免费为2195名高血压患者、70名糖尿病患者、28名重型精神病患者提供健康管理服务。在妇幼卫生健康服务上，若尔盖县2019年全县 “一对一”联系率100%，应落实长效节育措施3420人，已落实2997人，落实率87.6%，长效节育措施奖励发放81人，发放奖励金额79596元。理塘县全面实施医改妇幼重大公共卫生项目，畅通危重孕产妇和新生儿急救绿色通道，确保妇女儿童健康。在重大传染病防治上，理塘县加强艾滋病防治，做到早发现、早管理、早治疗，健全医防结合综合服务体系。同时，进一步提高传染病监测实验室检测能力和监测质量，加强病例个案调查和疫情处理，加强预防接种工作的监督管理，科学规范疫苗的运输、储藏、接种等环节，免费为7882人次适龄儿童接种国家免疫规划疫苗。

2 “两不愁三保障”薄弱环节

2.1 饮水设施管护水平有待提升

虽然四川深度贫困地区饮水安全问题已基本解决，但还存在水质净化处理设施配套不到位等问题。理塘县及若尔盖县现有大部分农村安全饮水工程修建了蓄水池、过滤池、沉淀池，但是水质净化仅仅经过简单的沉淀、粗滤、消毒，净化设施较少，一旦雨季来临，水质不达标的情况频发。同时，因农村饮水安全未设立专项维修基金，大多饮水工程完工后移交当地群众管理，部分村寨群众缺乏管理经验，维护不及时、不到位，致使设备使用年限缩短。

2.2 教师及医护人员数量有待增加

四川深度贫困地区工作环境尤为艰苦，教师及医疗卫生专业人才缺口较大。一是教师总量不足。随着深度贫困地区教育工作的深入推进，家长送子女就学意识明显增强，学前教育适龄幼儿入学人数猛增，高考综合改革临近，教师缺编现象日益突出。若尔盖县现缺编制教师828人，初高中教师队伍长期存在学科结构性缺员问题，物理、化学、历史等学科教师紧缺。二是医护人员总量不足。若尔盖县医疗卫生计生机构缺编率达50%，县人民医院现有编制102人，县藏医院(含藏医药研究所)现有编制67人，按照“二级甲等医院”医护配比标准，两院需增加编制170人，专业技术人才总量不足和能力建设问题已成为制约两院发展的瓶颈。

2.3 高素质人才“留不住”现象严重

四川藏区深度贫困地区由于地理位置偏僻、气候条件恶劣、交通不便、待遇不高等因素，造成“外地人才引不进，本地人才不稳定，骨干人才留不住”现象突出。一是教师“留不住”现象严重。若尔盖县和拉村卫生站的村医，工资主要为村医补贴及公共卫生补贴，薪酬仅1500～2000元/月，且未购买五险一金，待遇水平相对较低，人员流失情况严重。理塘县由于编制配备少，现有教师、特别是年轻教师难以评聘高一级职称，导致因进岗晋级无望而流失的教师数量逐年递增；二是医疗人员“留不住”现象严重，人员待遇水平相差较大，编外人员流失严重。同时，四川藏区医生考聘主要为汉语考试，本地藏族人士在语言上存在限制，聘任机会被一些外地人员占用，但外地人员“留不住”显现突出，这就导致了本地人才无法录用，外地人员“留不住”的人才错位配置现象。

2.4 学校硬件水平有待提升

由于资金有限及基础条件薄弱等原因，四川深度贫困地区学校取暖、信息化等基础设施建设有待加强。一是取暖设备及取暖补助有限。藏区深度贫困地区多为高海拔地区，冬季时间长、温度低特点明显，但目前学生取暖补贴已不能满足需求。若尔盖县阿西乡小学宿舍虽安装了取暖片，但取暖标准仅为200元/人，自2012年未进行调整，完全不能满足冬季取暖需求；二是教育基础设施薄弱。理塘县学校布局多、跨域大，教育信息化工作起步晚、底子薄，在基础设施建设、教育信息化建设方面存在很大的短板，信息化建设存在7000多万元资金缺口。

2.5 健康扶贫工作宣传不到位

若尔盖县自脱贫攻坚工作开展以来，虽制定了通俗易懂的“十免四补助”政策藏汉双语宣传手册，但由于牧民逐水草而居，以游牧为主，卫生习惯较差，人畜共患病发病率较高，健康意识淡薄，对健康扶贫政策理解认识程度不高，群众知晓率还有待提高。

3 持续推进“两不愁三保障”的建议

3.1 加强饮水设施及建后管理工作

一是继续加强农村饮水基础设施建设，配套净化及加药消毒设备，加大水质净化力度；二是加强农村饮水建后管护工作，积极申报农村饮水工程建后管护资金，建立专业运行管理机构，确保饮水设施发挥长久效益。

3.2 进一步落实住房保障

一是进一步加强技术指导和监督检查，确保住房安全质量；二是压实各级政府责任，对涉及相关乡镇落实责任人，再次明确专项负责制，对专项负责人集中培训，对建设过程中有困难的农户进行点对点帮扶；三是结合乡村振兴战略实施，认真制定规划，本着因地制宜、群众自愿、先急后缓、逐步推开的原则，力争让全部农户“住上好房子”。

3.3 提高教育教学质量

一是加强教师队伍建设。切实加强校长、教师两支队伍建设。建立健全校长队伍选拨、培养和管理机制，加强教师队伍能力素质提升工作，切实解决教师队伍老化和学科配套问题，实现教师队伍均衡配置。通过“走出去，请进来”，继续加强教师专业化成长，逐步培养一支“留得住、教的好”的教师队伍；二是狠抓学前教育。积极争取资金投入，找准工作抓手，加强基本园舍建设、专业幼师配备、设施设备添置等方面投入，推进农牧区学前教育发展。

3.4 提高基层医疗机构水平

一是增加基层医疗卫生人员编制数量，提高基层医护人员待遇。增加基层卫生室编制数量，为基层医护人员提供稳定的保障，提高医学类院校毕业生到深度贫困地区从事医疗卫生工作的积极性。提高基层医疗机构医护人员待遇，特别是藏区、高寒等条件异常艰苦地区，确保医护人员能安心工作；二是提高县医院医疗水平，完善医疗报销与转诊转院制度。加强东西协作等对口帮扶手段，通过医疗技术的传帮带与交流，提高深度贫困地区医护人员的医治水平。加大四川深度贫困地区县级医院医生技术培训，确保县级医疗机构有条件、有能力实施一些紧急手术、常见手术，避免出现群众生病不论大小都前往大城市就医、县级卫生医疗闲置的情况。完善医疗报销及转诊转院制度，对于能够在县级医院治疗的患者，不开具转诊转院证明，对于擅自外出就医的患者，在医保报销上设置报销门槛及降低报销比例。

3.5 加强脱贫攻坚与乡村振兴衔接

着力抓好战略衔接，切实做好脱贫攻坚与乡村振兴战略的有机衔接，出台相关政策及建议，围绕“财税金融、宜居乡村、特色产业、农民增收、要素保障”五个方面制定对应政策措施。针对深度贫困地区返贫风险高及基础条件薄弱等问题，及时建立全面、科学、高效的政策衔接运行机制。协调好纵向上下级和横向各部门，提高政策执行效率，减少政策执行梗阻，推动精准脱贫攻坚与乡村振兴战略共同发力。通过健全和完善四川省深度贫困地区的政策衔接保障机制，实现信息分享机制的共建、资金的共享、人力资源的共用，诸如将贫困户致贫因素这一重要的信息用于指导乡村振兴战略中的产业振兴，避免重复和盲目投入。建立政策衔接考核机制，使用量化指标、硬性规定等方法，提高政策衔接运行机制的效率[6]。