开发建设项目水土保持方案编制存在问题的探讨

赵宇明

（秦皇岛市水利勘测设计有限公司，河北 秦皇岛 066000）

近些年我国将目光聚焦在生态文明建设上面，为确保建设活动有条不紊的开展，特意修订了水土保持法。虽然法律已执行一段时间，但却没有取得应有的效果。究其原因是编制深度不明确、编制思路不清晰、审查审批不规范。倘若放任其发展下去，势必会对生态环境造成严重破坏，从而造成无法挽回的损失。因此，有必要找出提升水土保持方案编制质量的办法，为人们创造一个宜居的环境。

1 开发建设项目水土保持方案编制问题分析

1.1 编制深度不明确

根据我国法律条款规定，任何开发建设项目都必须制定完整的水土保持方案，并对编报时间有严格的要求[1]。方案报批时间要早于可行性报告、项目申请报告。由此可见，水土保持方案是其余两项工作的基础。从相关规章制度中可以看出我国对方案编制深度有一定要求，但在实际过程中仍然存在深度不一的情况，主要体现在两个方面：一方面，项目属性不同，土建设计深度也有所不同。水利项目的工程区域基本能够划分出来。交通项目中土方数和弃渣数能够明确。发电项目以安装工程为主，土建设计相对较为薄弱。污染防治项目中大多不涉及土建工程。可以看出，各项目的主要内容有差异，以至于有些项目中缺乏科学的土建设计，如若强行编造，只会适得其反。另一方面，我国并未制定补报制度。受地区发展、行业属性、法律普及等因素的影响，导致补报制度迟迟孕育不出。制度的缺失，必然会降低水土保持方案的编报率。编报率尚且如此，编报深度可想而知。当前，不少行业认为“三通一平”不能视作项目开工，这时已经对土表造成了一定破坏。我国法律并没有明确界定这种行为，使得水土保持方案的作用大打折扣。通常情况下，在项目主体开工后，政府会要求工程方编制水土保持方案，也对深度作出一定要求，但落实情况着实不好。即便发现不符合规定的开发建设项目，也会由于没有法律依据，而让处罚流于形式。

1.2 编制思路不清晰

要想水土保持工作卓有成效，需要编制人员具有清晰思路，从而编制出科学的设计方案。编制工作要联系主体工程，倘若主体工程方案迟迟无法敲定，那么编制工作也就无从谈起。而主体工程方案中一项重要内容就是水土保持方案，这样就会陷入一个循环怪圈，以至于编制人员无法确定，是水土保持在先，还是主体工程在先。正确答案是主体工程中的水土保持内容只是对方案的一种摘录，其中投资规模要保持一致。唯有将方案中的投资额计算在开发建设项目中，才能推动保持活动的有序开展。当前，不少编制人员会根据自身经验编制主体工程的水保章节，会估算投资额。有些开发建设项目时间紧、任务重，会痛水土保持方案编制工作一同开展，势必会造成二者内容不尽一致的情况出现。水土保持方案理应由水利部门负责审批及回复，当方案通过后即可作为概算设计的重要基础。然而现实生活中并非如此，项目由发改委批复，投资由财政部审核。一般来说，财政部会缩减投资额，这样做就会让水土保持工作缺乏资金支持。正是由于这一点，使得编制人员无法准确开展编制工作。

1.3 审查审批不规范

在审查审批方面存在三方面问题：其一，执行形式化。水土保持方案的审查审批会涉及多个部门，包括发改、规划、建设等，那么必然会出现一刀切的情况。不管开发建设项目的规模是大是小，也不论项目是在城市还是农村，都会以“两个一”的标准来判断，如若项目占地面积在一公顷以上，或土石方量达到一万名方米，就要编制报告书，未达到要求的则编制报告表。显然这种一刀切的做法不适合实际需要。比方说某开发建设项目的面积达到要求，但土石方量十分小，甚至没有，按照规定要制作方案报告。要想获得审批，项目方势必会虚构土石方量。显然，这种做法有失偏颇。当前，不少市县政府只批复报告书。要想批复报告表，需要找省发改委。该部门会让项目方去找水利部门，在获得认可后方给审批。可以看出，报告表的审批流程十分繁琐。其二，配套不完善。虽然省市一级政府成立了水土保持审查部门，但由于并未配备管理技术文件，导致各地区审查标准不统一。即便是在同一个区域，不同审查人员会给出不同意见。如果编织方对审查结果有异议，苦于没有申述的机会，最终不得不同意审查部门的意见。从这一点可以看出，审查部门具有很大的权利，为“寻租”提供了便利。其三，重审批，轻查处。我国是基建大国，每年都会有很多开发建设项目实施，但水土保持管理部门的人员却比较少，无法完成所有工作，这是造成“重审批，轻查处”的直接原因。部门之间存在壁垒，导致信息共享不顺畅，导致无法开展有效的查处工作。再加上处罚过轻，使得不少开发建设项目负责人产生侥幸心理，如果被查到，缴纳罚金即可。其四，审查审批时间长。前文中提到，水土保持方案编制依据是主体工程报告。以规模不大、情况不复杂的开发建设项目，编制方案要花费三个月，审查方案要花费半个月至一个月，评审花费两至三天，修改报送花费一个月，方案批复花费一个月，从编制到审批完毕，至少也要六个月，大大延缓了项目进度。

1.4 预测方法不合理

我国之所以要求开发建设项目编制水土保持方案，目的在于有效防范及治理乱挖乱堆现象，以避免水土过度流失。但由于预测方法选择不当，防止目标并未实现。通常情况下，编制人员会根据土壤侵蚀原理来推断水土流失情况。这种方法只能确定侵蚀量，但侵蚀后果轻于流失。开发建设项目的实施，不仅会占用大量土地，还会改变土地性质。在建设过程中势必会引起土壤松动，会向低洼处移动，但移动范围有限，远没到水土流失的程度，因此不能视作水土流失。判断水土流失的依据是向外运输泥沙的数量，以及产流的增加量[2]。要想水土保持有成效，需要作出准确预测，那么就需要调整预测方法。

2 开发建设项目水土保持方案编制问题的改善建议

2.1 施行双轨制度

开发建设项目全过程中要始终贯彻水土保持观念，这样才能拉近主体工程设计与水保方案编制之间的距离，确保设计深度保持高度一致。项目方在递交工程设计前，要先呈交给审查部门，让其根据有关法律条款判断设计方案的合理性。如果不满足相关要求，要对设计方案进行修改，直至通过审查。如果满足，那么就能进行立项审批环节，最终获得批复。审查部门要主动联系水利部门，共同对设计方案进行审查，确保审查结果的准确性。当然，项目方可选择具有编制资质的机构，让其全权负责一切事宜。编制机构根据实际状况，编制出方案，交由评价机构进行审查。双轨制度的实行，大大减少了编制问题，提高了编制审查效率。

2.2 采取分类审查审批

推进分类审查审批制度，可有效解决审查审批时间长的问题，从而为开发建设项目留出充足时间[3]。当然，并非所有项目均可采用此方法，需满足这几点要求：其一，在水土流失治理较好的区域，可实行报告表备案。例如，码头扩建项目、河堤加固项目、建城区改造项目。这些项目的约束条款比较健全，通过项目的开展，水土流失状况得到一定程度缓解，并不需要制定水土保持措施。其二，如果一个项目已经编制水土保持方案，那么当项目进行扩建改造时，就可适当简化审查审批流程。其三，我国要为不同属性的项目制定相应的制度。审批制的建立有助于提升审查效率，着重审核防治措施的有效性，以及投资的合理性。核准制的建立有助于优化审查流程，主要看防止措施是否实用，防止效果是否显著。备案制的建立有助于提升水土保持方案的品质，专家组会根据这条制度对项目方进行严格把关，同时，该制度也成为水利部门批复的重要依据。其四，每个地区的生态情况不同，按照项目属性划分，可提升审批治理。对于土方适量比较大的项目，诸如公路项目、水利水电项目，要实行严格审批制度。对于占地面积小的项目，要适度简化流程，如房地产项目等。

2.3 加大预测方法研究

我国实施水土保持方案编制审核工作已经很长年头，积累了一定的经验教训，但由于预测方法的缺失，使得水土保持效果不佳。为此，我国要加大科研力度，推动方法研究。主要途径有这几个：其一，整合现有方法，并分析方法的优劣。积极改进预测方法，提升预测准确性。其二，组建研究队伍，收集国内外资料，积极探索行之有效的预测方法。其三，联系各大高校，加大预测方法的研究。当成果出来后，要进行测试。在测试中不断完善方法的合理性。一旦试验成功，在全国推广。其四，给予企事单位资金和政策支持，鼓励他们不断创新，以促进新方法的产生。

3 结语

在新时期下，水土流失问题凸显，影响了人们的正常生活。要想根除此类问题，需要严把水土保持方案编制质量。然而受种种因素限制，编制的准确性不足。为此，需要我国政府施行双轨制度及分类审查，加大研究，完善体系。久而久之，水土流失情况势必会有缓解。