乡村振兴视域下的江苏民宿地方立法问题探析

董税涛

（南京师范大学泰州学院，江苏 泰州 225300）

近年来，在乡村振兴战略的大背景下，民宿产业迅速崛起，然而因其处在初步发展阶段，全国尚未制定统一的法律法规，各种问题层出不穷，亟需完善立法来引导民宿业健康发展。江苏作为乡村旅游业发达、民宿产业发展迅速的省份也应当加快完善地方性立法，推动民宿业专业化、规范化发展。

1 江苏完善民宿地方立法的必要性分析

1.1 完善民宿地方立法是江苏推进乡村振兴战略的必然要求

实施乡村振兴战略要求产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。在各地推进乡村振兴的实践中，乡村旅游业发挥了重要作用，乡村民宿表现突出。民宿作为集吃、住、购、游等多种旅游元素的关键产业，在助力农村产业兴旺、促进农民增收、改善农村生态环境、传承发展乡村优秀传统文化等方面具有明显优势。因其具有较高的附加值，在我国不少地区正成为“三农”转型升级的重要抓手，地方政府有着推动其发展的巨大动力[1]。苏省内自然景观与人文景观交相辉映，乡村旅游及民宿业发达，民宿能否健康发展直接影响着江苏推进乡村振兴的进度和质量。

1.2 完善民宿地方立法是解决民宿产业规范化管理的现实需要

当前江苏民宿发展势头良好，但在发展中仍存在较多的法律问题亟待解决：

首先，缺乏统一规定和规范。虽然《江苏省“十三五”旅游业发展规划》等政府文件中提及要发展精品民宿，但是江苏省对民宿的界定和规范仍属于空白，规则缺位致使民宿从业者无所适从，政府部门无法有效引导民宿行业健康发展。

其次，民宿经营主体认定困难，纠纷解决机制不完善。由于没有专门针对民宿的行政登记和管理流程，现实中很多民宿都没有营业执照，欠缺合法的经营主体身份。这些问题仅依靠从业者自我监督效果有限，消费者与民宿之间各类纠纷常见诸报端。因民宿经营主体资格认定的不确定性，相关纠纷是否适用如《消费者权益保护法》等法律解决也不明确，致使消费者的合法权益无法得到保障。

最后，对违法经营难以有效惩罚。民宿经营涉及卫生、消防、安全等多个方面，在缺少统一规范的情况下，相应的监管部门也较为分散，造成了监管资源重叠与监管缺位并存的现象。因为没有明确的监管主体和明确的惩罚机制，行政处罚不规范，违法行为惩处效果不明显等问题随之而来。

2 我国民宿立法现状分析

2.1 国家逐步开始民宿相关立法

民宿作为一种新型的住宿形式，国家和政府对它的监管是随着民宿业的发展而不断深入的。2017年，住房城乡建设部、公安部、国家旅游局针对民宿制定了首部专业性的规章《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》（建村[2017]50号），强调要切实加强农家乐（民宿）建筑防火安全，保护人民群众生命和财产安全，推动农家乐（民宿）健康发展。2017年10月，民宿行业首个国家标准《旅游民宿基本要求与评价》正式颁布，在很大程度上扭转了国内民宿业野蛮发展的态势。2019年5月国家标准更新修订，对民宿规范性发展进行了更加细致的要求，对促进我国民宿行业健康有序发展有着重大意义。

2.2 地方立法百花齐放

相较于近两年中央对民宿立法急剧上升的关注，地方对民宿相关立法的探索更早。2008年，厦门市工商行政机关提交了一份“允许鼓浪屿私宅经营民宿的可行性建议”，得到政府的重视。2008年，当地政府修订了《厦门市鼓浪屿家庭旅馆管理办法（试行）》（厦委办发[200852]号），规范鼓浪屿民宿的发展。2011年，哈尔滨市、宝鸡市、浙江省在政府工作报告及发展规划中开始提及发展“民宿”。到2014年，民宿逐步引起各地的重视，一些地方开始尝试制定专门的民宿管理办法，如2014年浙江永嘉县出台《民宿管理办法（试行）》。进入2015年后，由于国家的支持和要求，我国民宿进入爆发式发展阶段，各地推动民宿发展的文件层出不穷，其中浙江省、广东省、厦门市、南京市均出台了专门的地方法规规章。与以往采用“红头文件”的方式规范民宿发展不同，2019年《广东省民宿管理暂行办法》（粤府令第260号）发布并实施，这是第一部以省级政府规章的形式对民宿加以规范的立法，实现了从省这一层级细化和规范民宿经营的跨越，具有很强的指导意义。

2.3 台湾地区和浙江省的民宿立法

台湾地区民宿兴起于上世纪80年代，经过多年发展体系已经非常成熟。台湾地区一方面通过《民宿管理办法》助力政府对民宿业的规范化管理，保障了台湾民宿业服务质量，从而让台湾民宿品牌享誉世界。另一方面，台湾地区与民宿相关的社会组织相对成熟，在促进台湾民宿行业良性发展的过程中起到了重要作用。中国台湾的民宿协会不仅推动了相关单位对民宿发展相关规定的修改，还推动了各地民宿合法化政策的实施[2]。

浙江省在引领和规范民宿发展方面走在全国前列。自2014年以来，浙江省及其下属各市、县（市、区）人民政府制定发布了如《关于德清县民宿管理办法（试行）》（德政办发[2014]7号）《乐清市民宿管理办法（试行）》（乐政发[2016]11号）《浙江省人民政府办公厅关于确定民宿范围和条件的指导意见》（浙政办发[2016]150号）等多个文件，对民宿规范进行了较早的探索，相关试行办法经过实践不断完善修改，在一定程度上也影响了民宿业国家标准的制定。

3 江苏完善民宿立法的建议

3.1 逐步完善地方立法

通过观察浙江对于民宿业逐步规范的过程可以看到，浙江并没有直接制定一个全省性的民宿管理办法进行顶层设计。相反，先是一些县、市以规范性文件的形式制定民宿行业的管理办法。在经过一定的实践后，再对原有的规范性文件进行评估、修改，从而有利于制定全省统一适用的意见。

江苏已有一些县、市进行了相关探索。2016年，在江苏省乡村旅游创新发展示范区——吴中区正式下发实施了《关于印发吴中区民宿（农家乐）管理办法（试行）的通知》（吴政规字[2016]9号）。2017年1月22日，南京市政府办公厅印发了《关于促进乡村民宿业规范发展实施办法》（宁政办发[2017]22 号）的通知，促进乡村民宿业规范发展。2017年7月14日苏州市出台了《关于促进苏州市乡村旅游民宿规范发展的指导意见》（苏府办[2017]215号）。可见，江苏省一些地区已经开始尝试探索制定专门的民宿管理办法，但总体来说进展缓慢。2020年，《江苏省民宿业促进条例》作为人大地方性立法调研项目已列入省政府2020立法工作计划项目，标志着江苏省已将民宿立法提上日程。

3.2 明确民宿的范围

在《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》中，将农家乐（民宿）定义为“位于镇（不包括城关镇）、乡、村庄的，利用村民自建住宅进行改造的，为消费者提供住宿、餐饮、休闲娱乐、小型零售等服务的场所”，这是我国首部具有全国性效力的文件对民宿进行解释。在此规章中将农家乐位于民宿之前，可以认为民宿是限定在农家乐范围之内的，位置是限定于镇（不包括城关镇）、乡、村庄的，民宿房屋的性质只能是村民自建住宅。南京的文件中直接将民宿限定是“乡村民宿”，而在浙江省以及厦门市的意见中，民宿的范围不限于乡，还包括城，房屋的性质也不局限于自由住宅，还包括集体用房或其他配套用房。《广东省民宿管理暂行办法》则定义为“城镇和乡村居民利用自己拥有所有权或者使用权的住宅或者其他条件开办的小型住宿设施”，没有直接限定民宿具体使用的土地、房屋的性质，进一步拓宽了民宿从业者的选择路径。

3.3 细化行业的准入机制

在实际生活中，民宿的具体运营方式是多种多样的，对于民宿经营必须明确准入的基本限制，方便相关从业者进行登记申请。《广东省民宿管理暂行办法》的规定值得江苏借鉴，其没有采用传统的事前行政许可准入模式，而是首设民宿登记备案制度，要求民宿经营者在领取营业执照之日起20个工作日内申请登记。同时，将民宿登记信息与有关监管部门共享，并且针对民宿往往无法符合传统旅馆业准入标准的特点，对民宿在房屋建筑安全、消防安全、治安、卫生、食品安全以及环保方面做出特别规定，明确了民宿经营的基本规范与要求。此种强调事中事后监管的模式有助于节约行政资源，在能够获得民宿信息的同时方便政府对其进行监管，提高政府工作效率的同时也激发了民宿经营者的积极性[3]。此外，结合台湾民宿的经验，如果江苏省也采用民宿登记备案制，有必要有意识地培育社会组织，做大做强行业协会，强化行业协会的自律管理。

综上所述，民宿已经成为农村经济发展的综合体，是农村产业融合发展最有效的切入点。江苏省应该不断完善地方立法，引导民宿行业规范化发展，激发乡村振兴的民宿力量，从而推动江苏高质量发展。