浅谈土地托管模式存在的问题及对策建议

陈立波

（云南农业大学 经济管理学院，云南 昆明 650201）

目前我国农村土地承包制度仍然沿用家庭联产承包经营的方式，并且由于近年来农村人口大量离乡离土，逐步脱离农业生产向城市转移，导致农村土地耕种效益总体上呈现降低的趋势。农村土地粗放经营和土地闲置抛荒现象愈发严重，势必会造成农村土地资源浪费，制度性阻碍农村经济发展。大量的青壮年劳动力人口外出务工，留下的大都是老人、妇女、儿童，农业劳动力短缺特别严重，当地空心村现象非常普遍。针对上述情况，农村土地托管应运而生，解决了“谁来种地、怎样种地”的问题，解决了农民“离乡不丢地，不种有收益”将农村劳动力从土地中解放出来了。土地托管作为近年来在发展适度规模经营中探索出来的一种新型土地经营模式。土地托管是实现农业规模化生产经营的重要服务模式，是党和国家高度关注的重要议题之一。土地集中连片托管，可以实现土地规模化、集约化、机械化、专业化生产，大幅度减少农业生产资料投入，提高农业生产经营效率，对于实现农业健康发展具有重要的意义。

1 当前农村土地托管的基本情况

1.1 土地托管模式的概念

土地托管就是指的不愿意耕种或者无力耕种把土地委托给第三方管理，为其耕种管理的做法，简单的可以理解为外包行为。土地托管没有改变家庭联产承包责任制和土地的承包经营权，它是一种新型的土地流转方式，解决了农地荒芜、技术缺乏、比较效益低下的弊端，实现了土地的规模化、集约化经营。土地托管模式稳定了农村家庭联产承包责任制，一些不愿耕种或无能力耕种的农户将土地托付给专业组织或种植大户（如规模农户、家庭农场、农民专业合作社），实现代耕、代种、代管、代收等流程。

1.2 土地托管的主要类型

土地托管主要分为两种类型，全程托管和半程托管。全程托管又称“保姆式”托管，由承担主体对耕、种、管、收、加、贮、售等“一条龙”服务。非全程托管，又称半托管、菜单式托管，是农户（种粮大户）将农业生产过程中2个及以上劳务环节委托给托管主体，托管主体统一服务，托管主体按劳务项目收取服务费。开展土地托管的主体主要包括种植大户、家庭农场、专业合作社和土地托管服务公司。

2 现行土地托管模式存在的问题

2.1 缺少资金是困扰托管主体发展的主要问题

目前，我国的新型经营主体主要存在规模较小、起点低、成立时间较短、发展还不成熟、抗击风险的能力弱、缺少资金，技术力量薄弱等问题。托管主体银行贷款相当困难，银行贷款手续复杂。托管主体，如种粮大户，缺少资金购买农机、化肥、农药等农资。托管主体缺少向银行抵押贷款的资产担保。托管主体缺少流动资金、希望大额贷款配套政策落地实施，解决他们的资金需求问题。笔者调研发现，虽然一些小额度贷款公司贷款手续简单，可以适当地引入一定资金，但杯水车薪，数量太小，贷款时间较短，不能满足托管主体的资金需求。

2.2 农业保险的保障兜底作用需要进一步强化

发展土地托管规模经营，一方面带来规模收益的同时也面临着规模风险，一旦发生重大自然灾害或决策的失误，其造成的损失往往是巨大甚至是毁灭性的，对于托管主体和农户都是损失巨大不可估量的，都是承受不起的。农业保险可以保障农业生产，降低损失，推动了农业的可持续发展；购买农业保险，可以降低农户和托管主体的损失，增加推广土地托管规模的积极性。遇到风险时，无力抵抗，不能及时兑现土地托管承诺；农村土地托管作为一种民间行为，大多依靠农村中间人口头约定，缺乏法律层面书面协议，一旦出现问题难以明晰双方权责，易产生纠纷，造成农村社会的不稳定。

2.3 针对土地托管的相关宣传需要进一步加强

土地托管作为一项新生的事物，农民对其认识还需要一个过程，个别农业主管单位对如何发展现代农业的看法还不统一，对开展农村土地托管重要意义的认识还不到位，相关宣传和政策推动还没有及时跟上。调研发现，各地开展土地托管的进度很不一致，对土地托管有关配套政策的研究还相对滞后，尤其是土地托管后如何在保护农民权益、促进农民增收的同时保障托管主体的权益，找准各方利益平衡点，调动各方积极性，利益分配机制、责任划分机制、违约追究机制等方面还需待深入研究。

2.4 农村科技人才缺乏，需要吸引一批爱农业，懂农村，会经营的新型农业人才

土地托管需要懂技术的专业人才，人才的匮乏制约了土地托管模式的推广。目前，土地托管模式还处于起步阶段，在平原地区推广，发展土地规模化，能够降低农业生产成本，使用机械化收割耕种，解放了劳动力。

3 进一步推进农村土地托管的对策建议

3.1 加大财政金融扶持力度，优选培育更多龙头托管主体

一是要加强政策支持和资金扶持的力度。扩大农业补贴范围，综合运用税收、奖补等政策措施进一步加大金融支农力度，积极解决农业社会化服务组织流动资金不足的问题。建立健全农业信贷担保体系，稳步推进土地托管合同、农机农具、土地权属等抵押贷款试点，为托管主体开辟新的融资渠道，有效解决贷款产品单一、周期短、审批慢等问题。三是积极培育和发展龙头托管主体的带头作用。建议安排专项资金支持其发展壮大，在贷款审批使用、政策资金扶持等方面给予更多政策支持，促使其快速成长，更好的发挥好引领示范的作用。政府要协调有关部门，加大对土地托管的资金扶持力度，满足土地托管正常运行的资金需求。农业综合开发等涉农开发项目，优先在土地托管田块实施，促进土地托管健康快速发展。建议政府将扶持农业的专项资金，优先用于扶持土地托管，加快促进土地托管大面积推广，从而推进优质高效农业的发展。

3.2 加快完善农业保险制度，增强兜底保障作用

政府出台优惠政策鼓励保险公司加强产品设计，积极开展适度规模经营主体大灾保险、农产品价格和收入保险、贷款保证保险等试点，合理提高理赔标准，拓宽涉农保险覆盖面，增强经营主体抗风险能力。加强对保险经办主体的督导与考核，倒逼保险公司提高服务质量，真正发挥农业保险“保障”、“兜底”作用。探索第三方查勘定损机制，保护参保人和保险公司的合法权益，为土地托管健康可持续发展提供坚强后盾。

3.3 加强土地托管模式的宣传引导，积极稳妥推进土地托管有序开展

一是加强宣传引导。通过政策引导、典型示范、经济效益驱动等手段，让更多农民了解土地托管的运作模式，实实在在地看到土地托管带来的各种好处，逐步消除对土地托管的种种顾虑，积极主动参加到土地托管中来。二是发挥科技引领支撑作用。以市场需求为导向，进一步调整农业科技创新方向和重点，加快适宜机械化生产和优质、高产、多抗、广适农作物新品种选育，加强农产品精深加工技术研发，加速适合规模化作业农机装备研制，不断增强科研部门对新型农业经营主体的科技支撑作用，推动先进农业科技成果更快更好地应用于生产。三是把推进农村土地托管纳入深化农村土地制度改革、推进实施乡村振兴战略的重要内容，深入开展土地托管相关理论政策研究及发展适度规模经营配套政策究，深入总结好的经验做法。从顶层设计层面研究制定有利于现代生产要素进入农业生产领域的各项配套政策，引导技术、人才、资本等资源更多更快地融入土地托管各个环节。四是统筹推进农村土地托管。按照先易后难、由点及面的原则，分阶段、有步骤地统筹推进土地托管服务，切忌急躁冒进。在工作中，要注重把握好节奏，充分发挥政府在土地托管中的监督、引导、规范、推动职能，密切部门协同配合，强化政策执行人员的教育培训，积极推动农村土地托管工作的开展。

3.4 加强规范对农业土地托管的监管

首先要把好对农业合作社、家庭农场等农业土地托管组织申请关，对不合乎成立条件的，一律不准登记注册。其次要做好法律法规宣传，完善规范土地托管协议，合同的签订，维护农民的合法权益。