国际工程政府指定分包风险管理与控制

中国电建中老铁路工程指挥部

一、项目基本情况

（一）项目的重要意义

中老铁路是中国和老挝两国共同推动的重大战略合作项目，是“一带一路”走出去的精品工程、示范性工程。项目立足巩固和发展中老两国传统友好关系，共同打造具有战略意义的命运共同体，与老挝“变陆锁国为陆联国”战略对接。习近平总书记批示：把中老铁路建成“一带一路”中老友谊标志性工程。可以说，中老铁路建设意义重大，工程责任艰巨。

（二）项目简介

中老铁路磨万段，北起中老边境口岸磨憨，向北连接中国境内玉磨铁路，向南经老挝琅南塔、乌多姆塞、琅勃拉邦、万象省到老挝首都万象，线路全长414.332 公里。全线采用中国技术标准，使用中国设备，按照中国铁路标准设计、建设、运营，设计时速160 公里/小时，合同工期:自2017年1月1日至2021年12月31日。总工期共5年，总概算374.25 亿元人民币。

中国电力建设集团有限公司承担的施工任务是中老铁路ZLZQ-IV、ZLZQ-V标段，全长165.016公里（起讫里程DK179+520-DK343+300），主要工程内容包括30 座隧道，59 座桥梁，251 座涵洞，64.65 公里路基，11 座站场，工程中标价58.75 亿元。

（三）政府指定分包背景

根据《老挝人民民主共和国政府和中华人民共和国政府关于铁路基础设施开发和老中铁路项目的协定》《施工总价承包合同》《老挝建筑企业参与施工工作的函》及《与老挝企业合作事宜》等政策性文件，老挝国内建筑企业将作为指定分包商参与中老铁路建设。

2016年9月13日，明确第IV标段老挝政府指定分包企业是XX路桥公司（以下简称“A 公司”），第V 标段老挝政府指定分包企业XX 公司（以下简称“B 公司”）。

（四）指定分包承担任务

A 公司承担的施工任务包括3隧2 桥1 涵洞及区间路基工程，分包合同总额1.9 亿元。

B 公司承担的施工任务包括3.5公里路基及附属工程，涵洞13 座，分包合同总额0.59 亿元。

（五）管控好政府指定分包企业的重要意义

老挝本地建筑企业作为政府指定分包方参与中老铁路项目，可以很好地从总包方学习中国铁路施工技术，取得铁路建设施工经验和铁路工程施工业绩，提高本地施工企业承揽同类大型工程的施工能力。中国铁路企业第一次走进老挝市场，也可以依托分包方加强与当地的社会关系，更有序、有效地推动铁路项目如征地拆迁、三电迁改等前期工作。同时铁路项目引入本地大量劳务用工，总包方开办各种劳动技能培训班，很好推动工人上岗就业，对提高当地社会就业率有很大的积极作用。当地企业的参与，有利于更好地宣传中老铁路建设推动当地经济发展的实际意义。作为“一带一路”的先头实施项目，稳妥推进意义重大。

二、政府指定分包存在的风险分析

（一）合同履约风险

对参与中老铁路施工建设，政府指定分包方充满美好的期待和关切，但由于其缺乏铁路施工经验、资源配资不足，尤其现场组织管理不到位造成的进度滞后，安全质量以及群体事件发生的风险极高，分包合同也存在履约风险。

（二）责任连带风险

分包方和总包方在法律义务上存在连带责任关系，如果分包方违约，合同主体单位即总包方要承担责任，要面临抢工赶工的被动局面，造成较大的连带责任风险和成本风险。

（三）退场风险

由于项目施工条件差、铁路施工经验不足等原因造成分包方经营亏损，无力继续组织施工，中途退场的情况时有发生。如A 公司由于施工组织不力，截至2019年2月末，整体施工仅完成23.3%，较IV标段整体完工比例58.5%滞后较为严重，且部分工点已经由非关键工程变成全线重点控制工程。其提出退场申请，严重影响整个标段的施工形象。

（四）外交风险

当分包合同不能正常履约，将会导致分包企业经营亏损、工人工资不能及时发放，甚至引发群体上访事件等一系列后果。

三、应对的管理办法和控制措施

（一）合同谈判和签订

合同签订前，做细分包方合同谈判工作，召开指定分包方专题会议，并进行现场踏勘，把工程的难点和特点介绍给分包方。为更好地服务于指定分包方，总包方针对项目难易程度介绍和交底，让对方对铁路工程特性有更深入的认识。

在合同谈判时，要依法合规，尽可能将风险评估分析清楚，约定到具体条款中。指定分包一般具有较强的政治因素和特性，谈判难度大、周期长，为此，为推动指定分包工作的开展，可采用“求同存异”方式，原则上达成一致意见的先签订框架协议，意在表明态度。再经过合同条款细节谈判，双方意见统一后，签订正式分包合同。

（二）施工阶段

为保证总包方在属地国的品牌价值和长期的发展，在项目实施过程中，分包方出现的问题都尽力解决，考虑国际项目的人员派遣、地域等特点，更换分包方将给项目造成难以估量的损失。项目实施过程中，总包方要利用自身优势，对分包方进行培训、协助，建立诚实、守信、互助 、共赢的合作关系。

1.设专门机构帮扶

成立专门的工区（段），配备各专业组成的团队进行指导帮扶，选派具有铁路施工经验的人员担任负责人，管理费用由总包方主动承担。同时成立督导小组对施工生产过程中出现的问题进行协调督导。提早介入，做好帮扶和支持，积极协助其解决困难，真正当成自己的事情来办。

2.技术支持

分包方施工经验欠缺，技术力量薄弱，总包方要及时进行安全及技术交底，并定期组织现场管理及技术人员进行培训学习。如针对A公司隧道技术薄弱问题，现场工区对其就进行了安全及技术交底64次，组织现场培训学习9 次。针对B 公司对路基施工标准进行技术交底5 次，专项技能培训18 次。

3.资源支持

对分包方施工生产中缺管理人员、材料、设备等情况进行积极帮扶，除了无偿提供测量、试验、各专业技术人员外，前期自购材料大多都由总包方进行借调；同时也主动为分包方成本控制分忧解难，对钢模台车、栈桥、潜孔钻机、仰拱模板、混凝土的供应及钢结构的加工、吊车等给予先期周转和调拨支持。

4.管理支持

总包方组织专人与地方政府、设计院对接沟通，帮助分包方在征地拆迁、设计变更和施工电力供应等方面开展工作。

针对分包方现场存在的问题，各层级管理机构及时召开相关专题会议，对现场发现的问题和存在的隐患及时协调解决。根据统计，各层级管理机构（建设方、监理单位、设计院、电建指挥部等）共召开专题会议17 次，总包方下发函件、通知、联系单等共计207 份。共同协助分包方施工生产工作的推进。

5.资金支持

在资金方面施工总承包单位多方筹措落实，通过暂缓应扣材料款、返还保证金、代付工资等方式解决资金困难，保障其劳务工工资的发放，消除影响稳定的隐患。

四、中途退场应对

为妥善解决政府分包企业退场的风险问题，尽快恢复施工生产，应本着“大局为重、平稳过渡、影响最小”的原则，防止事态升级，维护企业品牌及信誉，确保顺利实现各项施工既定目标。

（一）启动应急预案

总包方应立即启动分包方中途退场应急预案。将相关情况正式上报发包方、两国项目管理组，以及前方、后方单位所属各层管理机构。

根据退场应急预案，按时间节点制定实施方案，从如何有效谈判和如何快速平稳清退两个方面入手，深入研究，制定详细的处理措施。第一时间将不能正常履约的分包方清除出场。

（二）快速恢复生产

指定分包方剩余施工任务由原总包方接手承担，由其负责退场谈判和后续施工组织。尽最大可能减少损失、尽快组织恢复施工，保证按工期要求完成施工任务。

资金保障成为解决剩余工程的瓶颈。总包方要讲政治、讲大局、讲国企责任，采用各种方式解决资金应急问题，落实好剩余工程补充资金，防止资金断供。

落实好后续施工。严把新增劳务工进场关，组织好培训工作，在确保工期和质量基础上，扭转指定分包段剩余工程搁置的被动局面。

（三）收集好赔偿资料

谈判中涉及退场补偿费用（若有）及后续赶工费用。总包方务必收集好资料，据实上报发包方和项目管理组，做好后期索赔补偿的准备。

积极向发包方汇报分包方退场提出的诉求，协商指定分包方退场的方法和步骤，力争取得业主更多的理解和支持。

五、分包管理经验和风险防控建议

（一）分包合同管理

本项目为初步设计招标，不确定因素较多，在合同履行过程中，一旦分包方发生自身难以承受的风险，都将会给整个项目顺利实施带来影响，若风险处理不当，总包方将是最大受害者。如本项目指定分包商A因施工经验不足、对总包方提供的施工总承包合同清单的不信任、对有关条款及现场实际不了解、对项目具体实施的评估不准确、在履约过程中发现项目成本费用与预期估算理解有较大偏差，致使无法顺利履约最终选择退场，并提出弥补损失的无理要求。因此，除了分包合同的有关条款要经过专业法务部门把关外，建议最好签订三方合同，即发包方、总包方及指定分包方。合同要明确约定三方的责权利，特别是计量付款、工期、安全质量等条款，要对发包方的责任义务进行约定且切实可行，避免增加总包方风险。

中老铁路隧道建设工地 Tunnel construction site of China-Laos Railway （新华社 供图）

（二）履约保证金或保函约定

国际工程项目一般只能开具工程所在国银行保函，虽然对总包方有一定的兑付风险，但有总比没有强，保函的比例也不应低于合同总价款的10%。或者在合同签署前要缴纳不少于5%的履约保证金，既检验指定分包方资金实力、诚信程度、抗风险能力，又降低了总包方成本控制风险。

（三）做好履约资料管理

在合同执行期间，总包方与指定分包方会产生大量的管理记录，如技术交底、检查通知、变更指令、施工过程、材料调拨等，这些文件资料管理工作要制度化、程序化、具体化、书面化，以时间为组分类管理，为以后总包方一致对外索赔准备好充足的支撑资料。

（四）做好文件翻译及公正

国际工程项目一般会在合同中约定双方往来文件语言文种，当出现不一致时以何种语言为准。本项目指定分包合同约定以中文为准，但作为老挝分包方，其部分资信资质资料、当地监管部门信函等都以老挝文或附带中文翻译件呈现。为避免因翻译不准确、理解有偏差等造成的索赔风险，对于此类文件要同时提供公证机构的证明文件，尤其是资信资质资料。

（五）明确指定分包方的权利与义务

由于标准合同文本中发包方、总包方之间关系存在诸多不一致的地方，发包方常常利用其有利地位要求总包方无条件接受，而指定分包又具有其政府来源的特殊性，总包方无法有效行使拒绝权，使得总包方对指定分包方控制力减弱，常常存在不服从或打折扣、选择性接受总包方管理，项目管理指令往往难以落实，导致施工不畅、工期延误。因此，为严肃和均衡各方的责权利，在确保总包方免除因分包合同所涉及的全部责任和义务的前提下，给指定分包方更多的权利范围，允许指定分包方与发包方、设计院、监理等单位进行直接对接，其将承担更大的责任和义务，能有效避免因总包方管理而导致的指定分包方推卸责任及索赔事件发生。

（六）合理选择指定分包范围

指定分包方熟悉当地政治人文环境、市场经济环境、法律环境及良好的语言沟通优势，这些优势是总包方所欠缺或不了解、不熟悉的地方。因此在指定分包范围划分时，除发包方与总包方合同有明确约定外，可选择一些技术难度相对较低、与属地政府或监管部门对接较多、征拆难度相对较复杂的标段进行分包，一方面利用其优势可使施工顺利推进，另一方面也能在其能承受的范围内，最大程度的减少总包方的履约风险。

六、结束语

通过中老铁路实际案例，总结出国际工程项目分包存在的风险多且复杂，主要风险是政府指定分包方的履约和管理风险。对出现的风险需采取有效的控制措施，建议合同谈判时要依法合规、据理力争，尽可能将风险约定到条款中；合同执行时要严格行使各方的权利和义务，形成定期向发包方的报告制度，有效规避总包方监管及履约责任；积极落实发包方的政策要求，取得理解和支持，及时规避风险和化解矛盾，才能推动项目顺利实施，实现双赢局面。