关于建立增值税防伪税控系统开票限额智能监控体系的思考

摘 要：增值税发票在我国经济活动中扮演着非常重要的角色，不仅是商事凭证，更是税务机关实施税收征管的重要抓手。做好增值税发票管理，不仅能进行政审批体制改革，顺推畅市场经济运转，更能优化营商环境。本文立足税收管理实际，通过介绍增值税发票管理现状，分析管理模式改革的必要性和可行性，最后提出建立增值税防伪税控系统开票限额智能监控体系的思路。

关键词：增值税;发票;智能;管理

增值税防伪税控系统最高开票限额审批（以下简称限额审批）是税务系统保留的六个行政许可事项之一，在增值税专用发票管理中曾经发挥了积极地作用。随着现代治理理念的转变以及信息技术的不断提升，尤其是“放管服”改革的深入推进，如何优化发票管理成为税务部门的重点研究课题。

一、限额审批工作现状分析

（一）纳税人办税负担较重。按照《国家税务总局关于新办纳税人首次申领增值税发票有关事项的公告》，首次申领增值税发票的新办纳税人办理发票票种核定，增值税专用发票最高开票限额不超过10万元，每月最高领用数量不超过25份。纳税人如果要求提高开票限额和领用数量，必须再次申请，该行政许可显著增加了纳税人的办税成本。（二）增加了行政成本。因为实施行政许可，税务机关需要设置专门的岗位受理、审核，需要两人以上进行实地调查，最后依据调查结果，做出行政许可，加大了税收成本。（三）降低了市场运行的效率。由于行政许可的申请和受理过程到最终许可决定，需要纳税人了解相关业务流程并经历一定的工作时间，对需要及时开具增值税专用发票的纳税人，增加了不必要的负担，占用了不必要的时间，影响了市场经济的运行的效率，整个社会效率因此而下降。（四）容易产生税收执法风险隐患。实施该项行政许可，税务机关需要安排税务人员进行审核和调查，由于申领发票的纳税人大都是刚刚成立或初具规模，难以全面了解纳税人并判断其是否存在违法犯罪的可能，从而容易产生执法风险，也容易依法权利寻租。（五）不利于优化营商环境。目前使用的增值税发票管理系统，基本具备快速分析发现发票异常情况、及时处理税收风险的能力。从技术上来说，税务机关能够在事中和事后及时发现和处理问题，没有太大的必要保留事前人工审批，这既不符合税收征管发展的方向，也不适应优化营商环境的工作要求。

二、构建开票限额智能监控体系的目标

（一）深化“放管服”改革。随着互联网、大数据等新技术应用的深入，现代税收治理的基本思路是信用管理+风险管理。具体表现为行政管理模式由事前审批向事中事后监管转变，如审批事项逐步减少、备案事项推行“以报代备”等。（二）提高税收治理能力。设立限额审批时的控票以控制纸质发票载体为主。在互联网和大数据条件下，增值税专用发票已经进入了电子发票时代，控票的内涵已经从管控纸质发票转变为对发票信息的监控，发票管理需要引入常态化、智能化监控体系，才能进一步提高税收监管质效。（三）防范税收执法风险。随着市场经济的繁荣发展，纳税人登记数量激增，生产经营模式多样化，发票需求差异性、波动性较大。税务人员在进行审核和调查时，时限短，信息缺乏，很难深入了解情况。建立智能化发票监控体系，有助于税务干部更规范的实施发票监管，降低执法风险。 （四）优化廉洁税务形象。由于在许可审批过程中难以制定量化的判别标准，对调查核实人员的职业判断依赖度较高。客观上说，税务机关无明确理由对相似的纳税人实施不同的发票限额标准，容易引人遐想，智能化的发票限额管理程序能更有效维护国家机关公正公平执法的廉政形象。

三、增值税防伪税控系统开票限额智能监控体系的构思

建立增值税防伪税控系统开票限额智能监控系统的基本思路是：以风险管理为指导思想，以信用管理为抓手，以大数据等现代信息技术为支撑，通过对纳税人涉税登记、发票、申报、备案等全流程的监管，智能化动态调整纳税人增值税防伪税控系统开票限额，从而有效抑制发票虚开，强化税收监管。（一）建立以风险管理为指导的智能管控机制。智能监控体系涉及到税收执法管控，也涉及风险容错，必须要有规章制度的支撑才能依法有序进行，因此必须注重管控机制的建设。1.建立面向发票领购对象的智能管控制度。对申请领购或已经领购发票的纳税人，建立系统自动触发或定期启动智能审核机制，定期审核涉票纳税人是否存在风险，并按照审核结果发起风险应对流程。该机制的核心是识别哪些纳税人存在风险，并授权一线人员采取管制或调查措施。当然，同时应建立法律救济和失信补救制度，从而依法维护好失信纳税人的合法权益。2.建立面向发票领购的智能管控制度。建立纳税人发票开具限额控制机制，通过分析设定纳税人领购发票的种类、数量和开票限额，并动态调整，从而实现对发票领购的智能管控。主要包括：初始供应量设置和调增调减机制、超标准供票纳税人的供票模式和后续核查机制、对风险纳税人的核查供票机制等。 3.建立面向生产经营的智能监控机制。针对纳税人生产经营状况多变的特点，建立定期自动智能分析机制，加强智能分析指标体系建设，通过对纳税人经营信息的扫描，及时发现和处理异常情况。（二）建立以信用管理为基础的事前智能管控体系。重点建设税收信用管理体系，充实和完善信用信息库，为建立智能管控体系打牢基础。1.建立涉税人员信用管理体系。重点针对“三员”（法定代表人、财务负责人和办税人员）进行实名制采集和认证，建立涉税人员信用信息库。对涉税人员实行动态信用积分管理，将低信用积分的涉税人员作为重点关注对象。2.建立纳税人信用管理体系。纳税人信用管理体系是智能监控纳税人开票限额的重要基础，内容包括守信记录、失信记录、信用调整记录等。鉴于发票使用的波动性，在基于纳税信誉等级和日常管理经验的基础上，对于税收风险程度较低的纳税人，可以设立白名单信息库。3.建立辅助信用管理体系。通过收集外部门信用记录，加强对其他涉税相关信息的信用管理，进一步夯实税收信用管理基础。不断研究涉税关联度较高的关键信息节点，编制更加严密的监控网格。根据信用信息与税收关联的紧密程度，采用不同的税收监管措施。（三）建立以动态监管为基础的事中智能阻断体系。智能审核体系的重要优势体现在事中监管环节，即通过对纳税人生产经营情况的不间断监控，及时发现并处理发票异常情况，根据规范采取调查核实、停供和收缴发票以及业务阻断等处理措施。动态监控的重点包括三个方面：1.发票开具使用情况监控。由于发票使用的差异性，监控发票开具使用情况需要采用定性和定量相结合的方式。发票开具情况监控重点针对纳税人信誉等级为空以及M级和以下的纳税人，即风险相对较大的纳税人。发票开具异常包括发票作废异常、抄报税信息异常、认证抵扣金额异常等，上述异常可设置根据不同行业、规模、地区设置识别指标和参数值，便于实施智能化监管。2.纳税申报入库情况监控。在纳税人领购和开具发票后，智能监控重点转向纳税人涉税申报及其他业务办理情況。对出现逾期申报、逾期入库、连续小额申报异常等现象的纳税人，应及时采取业务阻断措施并发起调查任务，根据调查结果采取进一步举措。3. 其他经营状况智能监控。除了针对发票和申报状况的检测外，还需要重点监控两类状况。一是已被税务机关认定涉嫌虚开的纳税人;二是经营状况异常的纳税人，如纳税人资产负债表中实收资本为零、“三员”未在当地缴纳社会保险等。（四）建立以风险分析为基础的事后执法打击体系。1.强化发票日常核查。保持发票核查的常态化，明确人工核查要求，结合实际出台约谈、实地查验等方面的审核要点和相关工作模板，确保基层对转人工核查的操作有指引、时限有要求、结论有记录，统一核查范围、审核事项。2.加大对增值税专用发票违法犯罪活动的打击力度。加强税务与公安、审计、监察等部门的协作，定期沟通情况、反馈信息，及时将发票违法线索及问题移送处理，加大对开具、购买、使用虚假发票重大案件的打击力度。3.加大研究新技术在发票监管方面的应用。提升科技驱动能力，发挥现代科技对税收治理的推进和引领作用。努力跟踪和把握信息化发展趋势，积极研究物联网、大数据、区块链、人工智能等技术手段，依托现代技术提升发票监管能力。

参考文献

[1] 增值税专用发票管理问题研究 李亚群 硕士学位论文，2007

[2] 应用区块链技术对增值税的影响 珉嘎 卢镜伊  营销界 2019.11

[3] 打击虚开增值税发票犯罪应形成多部门联动机制：陶遵臣 张东伟  人民法治  2015.8

作者简介：尤小辉，男，1974年1月，江苏南通人，本科，中级经济师，从事税务工作二十年，主要从事征收管理工作。