行政协议相对人违约的解决方式

陈佳濠

摘 要：我国行政诉讼采用单向机制，在实现行政协议目的上，行政机关无法通过行政诉讼。如果不赋予其申请法院强制执行的权利，显然不符合行政协议原则。本文共分为五个部分，首先对行政协议的概念进行界定;其次，虽然行政协议申请非诉执行缺乏直接的法条规定，但仍有其合理性和法理依据;再次，通过构建行政协议非诉执行案件的裁执分离制度，围绕审查标准、执行方式、权力保障三个方面对行政协议相对人违约的非诉执行案件解决进行探讨;最后，为了解决执行难，行政非诉执行更难的问题，对执行过程中纠纷的解决提出多元化解的建议，以此节省司法资源，保证契约公正，推进善意执法的实现。

关键词：行政协议;非诉执行;裁执分离制度;违约

一、行政协议非诉执行之要件

（一）概念维度

行政协议学理上叫行政合同。根据司法解释规定，行政协议应当包括三个要素第一，主体要素。行政协议的签订主体，是具有行政权能的行政机关和行政相对人。第二，实质要素。其中包括目的要素和内容要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务的目的且具有行政法上权利义务关系内容的协议。我国对行政法上的权利义务关系没有直接界定，按德国法，即凡是产生、变更、解除行政法上的权利义务关系的协议就是行政协议。按照最高人民法院的裁判观点，是否具有行政法上权利义务取决于是否行使行政职权，履行行政职责;是否为实现行政管理目标和公共服务;行政机关是否具有优益权。第三，意思要素，由于行政协议有其契约性，双方必须意思表示达成一致方能成立行政协议。

（二）种类维度

实践中行政协议多种多样，纷繁复杂，随着案件处理的不断专业化，许多协议进入法定轨道。例如，政府特许经营协议和土地、房屋等征收征用补偿协议被2015年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）列为法定的行政协议;2019年11月颁布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《规定》”）将政府与社会资本的符合条件的合作协议等纳入法定的行政协议范围，同时排除了行政机关的内部协议、人事协议。这次新颁布的《规定》解决了之前争议很大的问题，将之前仅是案例试点支持的合同种类纳入了法定的行政协议。笔者认为，针对不同的行政协议应该区分对待，如执法过程中的和解协议，行政复议过程中的和解协议，这种协议属于行政纠纷解决的一种方式，应当对其进行司法监督纳入实体审查，并可强制执行;但像信访过程中未设立新的权利义务的和解协议或是诉讼过程中的和解协议，按照司法最终原则，则不可诉。

二、行政协议纠纷实践的处理方法

以房屋征收补偿协议为例，在征收决定已经生效且达成了补偿协议的基础上，由于征收决定带来了物权的变动，又由于补偿协议的签订使得此时被征收人超过期限内不搬迁的占有变成了无权占有。此时，实践中的做法通常有三种。

（一）按照《行政诉讼法》第二十五条之规定提起行政诉讼

行政诉讼是恒定“民告官”的单向规定，如果让房屋征收部门诉被征收人，显然是违反诉讼法设计，是不可取的。在实践中，许多行政机关试图用行政诉讼的方式救济自己的权利，但大多数都因主体不适格而被裁定驳回起诉，如浙江省平阳县国土局诉美的公司行政协议纠纷案等。

（二）采取行政强制执行的方式

首先，这种方式存在一定的合理性，因为其规定并未与现行法律发生冲突，在实践中也具有可行性，并能够及时止损，将行政机关的损失降到最小[1]。但是，其违背了设立行政协议的初衷——柔性执法。采取行政强制执行的方式进行救济，是行政机关行政优益权的体现，但行政协议最大的特点在于其“契约性”，这种做法使得“契约性”沦为形式主义。其次，在房屋征收过程中，征收房屋是目的，征收协议是一种形式，不具有独立的意义。从目的角度来看，这种形式或方式是公众参与的体现，它不仅能够使被征收人感觉到被尊重与理解，维护社会公益，还能够减少社会阻力。因此，如果采用行政强制执行的方式，容易引起冲突，激化官民关系，折损政府公信力，是不可取的。

（三）采取非訴执行方式

相比上述两种方式，非诉执行方式更有其合理性。一方面，在最新发布的《规定》中规定了行政机关合法情况下可以做出一个行政决定对违约相对人给予制裁，可见对行政协议的非诉执行已经有了法律依据。另一方面，2015年行政协议纳入行政诉讼的受案范围，就是基于行政协议本质上属于行政行为，再结合《行政诉讼法》第九十七条之规定，行政机关申请非诉执行符合2015年《行政诉讼法》的基本精神。值得注意的是，相关行政裁定书认为，如果在签订行政协议时双方提前约定了条款即某种条件成就时，行政机关有权强制执行，一旦该条件核实，行政机关就可以依法直接将行政协议作为执行依据，向法院申请强制执行或者自己强制执行。

三、构建行政协议非诉执行方式的裁执分离制度

2012年，最高人民法院首次提出裁执分离的模式，目的是解决国有土地房屋征收补偿决定执行案件，其后，各地基层法院积极推行试点。随着《规定》的出台，裁执分离模式又拓宽到国土资源部限期拆除违法建筑和恢复土地原状类案件，一定程度上解决了原来执行难、执行乱的问题，在非诉执行案件的审查和执行中有着举足轻重的地位。但是，裁执分离模式在其他案件类型的适用中存在模糊且狭窄的问题。由于缺少高位阶法律的具体规定，各地实践情况不同，裁执分离模式在其他类型案件中的运用，各地法院各有不同，因此存在很大的完善空间。在非诉执行领域构建裁执分离模式，对解决行政协议相对人违约情形下行政机关的救济模式是一个积极的探索。

（一）统一审查标准

1.把握行政性同时抓住合同性

行政协议按照大多数人观点是行政性和合同性的创造性结合，与传统的一般非诉行政行为的审查不同，审查行政协议的合法性是应有之义。但不能忽视的是，行政协议的合同性也即合意性，这也是行政协议区别于一般行政行为的重要一点。因此在审查过程中，行政协议的非诉执行必须进行“诉讼型”改造。在受理阶段，实践中存在不同的审查模式：部分省法院集中管辖公告规定，对一审行政诉讼和非诉行政审查案件集中受理;而部分省法院公告规定，基层法院实行相对集中管辖，非集中管辖法院审判庭负责行政非诉执行案件审查，也即存在两种非诉执行审查模式，相对集中法院进行审查或仍由所在地法院审查和执行。从具体实践情况看，采取第一种模式，异地管辖能保证法院积极行使监督功能，增强司法的公正性，同时统一审查尺度，提高司法统一性，在具体试点过程中也更能发现行政机关在新旧行政诉讼法交接过程中的问题;而第二种模式行政行为审查后合法率较高，未能完全保证司法监督功能的实现，因此采取第一种模式更为合理。

在审理阶段，与一般的非诉行政行为的审查不同，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称“《行政强制法》”）第57条规定，对被诉行政行为审查合法性，针对发现明显违法并侵犯被执行人利益的才应当听取被执行人意见。鉴于行政协议的特殊性，应当更加严格审查标准，一方面对合法性进行审查，一旦行政行为违法就签订协议的行为即为违法，如行政机关超越或者滥用职权的行为;另一方面，注意行政协议的契约性，给相对人更多的权利和利益。对行政协议非诉执行的“诉讼型”构建，应当对行政协议进行实质性审查而不仅仅限于重大且明显违法，并且根据被执行人在行政协议中的特殊地位，在法院主动召开听证外，被执行人也应有申请听证的权利。各地法院对此也做了积极的尝试，如江苏省高级人民法院发布的《关于非诉行政执行案件听证审查若干问题的规定》第三条对听证的具体概念做了规定;重庆市高级人民法院发布的《关于非诉行政执行工作的若干意见》第二十一条和第二十三条列举了行政庭应当举行听证的情形。因此，在传统一般行政行为的审查基础上，行政协议的审查应当借鉴，应当更严格且更多地保障行政相对人的权利。

2.把握依法行政同时抓住契约自由

“契约自由神圣不可侵犯”，行政机关和行政相对人签订的行政协议也是如此。行政法规的多且复杂给行政机关留存了一定的裁量空间，而在这些裁量空间中，在合乎法律的基本原则和精神的范畴内，做出灵活、合乎目的的行政行为是行政机关追求社会安定和发展，提高行政机关的公信力的内在要求。同行政相对人签订行政协议就是在合乎法律、行政法规规定的条件内的一项突破行政优异权的举措，因此依据协议依约行政本质上也是依法行政，二者不能对立。所以，在对行政协议非诉执行的审查中不能轻易否定行政协议的效力，要充分保障契约的自由，对行政协议的效力不仅要从行政角度，还要从民事角度进行审查，如《中华人民共和国合同法》规定的合同无效的情形同样不能在行政协议中出现。举例而言，行政机关在房屋征收补偿协议决定作出前就已经和行政相对人签订了《征收安置补偿协议》，因为该协议缺乏前提基础，协议效力是否就因此无效还应当结合具体情况而定。原则上不要轻易否定协议有效性，因为这样在损害契约自由的同时，也在损害行政机关的公信力。当然，契约自由也是在行政机关依法行政上的自由，在2019年12月发布的《行政协议案件典型案例》第二个重庆高新区管委会不具有主体资格，不能够独立承担法律责任，无权以自己名义对外实施行政行为，即使最后由于有权主体政府追认合同有效，但仍不能改变其行政行为违法的事实。最高人民法院判决签订案涉协议的行为违法，但是协议属于双方真实意思表示且已经实际履行完毕，该协议的效力予以保留。

（二）明确执行方式

裁执分离模式顾名思义是裁判和执行分开，一般是指法院判决或裁定，行政机关执行。在当前背景下，裁执分离模式在土地非诉执行，拆除违章建筑以及房屋征收等类型的案件上运用较好。灵活运用行政机关的优势，充分发挥政府职能作用，解决了法院执行部门力度不足、案多人少的现实情况带来的执行难和执行乱问题，但是裁执分离模式一直饱受争议，主要在于行政机关执行的权力来源，行政机关执行权和法院执行部门的执行权的权利界限。从行政协议的非诉执行案件出发，大致有两种情况，一种是关于财产的执行如罚款等，一种是关于行为的执行如排除妨碍等，类似于民事诉讼执行。而在民事领域，审执关系的审执分离模式在2017年《中华人民共和国民事诉讼法》修改后发展成熟，由人民法院执行部门负责执行这类案件，因此在现行法律制度背景下，由行政审判庭负责审查，法院专门专业的执行部门执行，这更加有利于案件的执结，也使得法院内部分工更为合理[2]。将落脚点放在实质法治主义上，用裁执分离模式能很好地解决行政协议类的争议案件。

1.执行权力来源

“只有将实质法治的内涵和精神融入裁执分离制度的发展，裁执分离才能有更大的成效。”[3]从目前我们国家强制执行的制度设计上来看，行政强制执行分為两种，一种是可以自行强制执行的行政机关如税务、海关，或者得到法律特别授权的如《中华人民共和国城乡规划法》授权可采取强拆等措施的县级以上地方人民政府等;另一种是只能申请人民法院强制执行的行政机关，法院做出裁定，本院的执行部门强制执行。对这些没有强制执行权的行政机关而言，根据《行政强制法》第十三条才有权设定行政强制执行权，而低位阶法规和其他规范性文件无权赋予。“法无授权不可为”，因此当发生行政相对人违约时，这些行政机关不可自己作为执行主体，只能申请人民法院执行。要解决行政机关执行的权利根据问题，就要适用裁执分离模式。该模式下，裁执权利来源仍属于法院，行政机关是协助机关并非执行主体，符合《行政强制法》第十三条的规定。具体而言，人民法院在审查阶段对行政协议或者行政机关根据行政协议做出的行政决定的认定而做出的裁定，在法院执行部门强制执行过程中可以通过发协助执行通知书的方式协同行政机关执行类似于为委托执行关系[4]。从另一个角度而言，行政机关和行政相对人在签订行政协议时是平等协商的关系，若一律由行政机关执行显然不符合实质法治。

2.法院执行方式

如上所述，行政协议根据《规定》通过行政机关作出行政决定的方式或者行政协议约定强制执行条款的方式进入了审查，并经法院裁定准许执行。此时，对一般的财产类案件，则由人民法院执行部门根据审查阶段的裁定采取执行措施如冻结、划拨、处罚或拘留等方式督促行政相对人履行，但对于一些复杂的行为类案件或者一些需要行政机关配合执行的案件则需要在执行方式和程序两方面做好落实。第一，在执行方式上，首先要强化协调会商。由申请执行的行政机关和法院结合自身的实践情况就组织实施提出意见和建议，并最终确定实施主体，如房屋征收补偿协议中，行政机关根据协议给付了对价，行政相对人不满足协议条件拒绝搬迁，此时由属地街道作为实施主体更加符合有利执行、因地制宜的原则。其次要注重后续指导。法院执行部门作为执行的专门机关，应当从平稳有序、善意执行的角度出发，与具体的执行机关共同制订组织实施方案、风险评估报告、防控应急预案等，对执行程序标准和实施行为按照法院执行程序予以规范化。第二，在执行程序方面，不得违反《行政强制法》之规定，告知被执行人注意事项，要认真组织传唤、听证，强化监督，确保程序公正，认真听取被执行人的陈述并作出答复，并根据其申辩理由作出判断。在行政机关方面，对制订实施的执行方案抄送市县政府，实现司法机关和政府的双重监督;司法机关方面，对被执行人进行法律释明，逐步增强被执行人自动履行行政协议确定义务的意识，从而提高公民契约意识。

3.执行权利保障

推进法治政府、诚信政府建设，执行规范化是营造法治化营商环境的重要一环，而执行公开化是对人民群众执行中权利保障的重要内涵。一方面，在审查环节，比传统一般非诉执行的审查更注重权利保障，给予行政相对人申请听证、表达意见的权利，而非只有行政机关单方面举证。只有进行“诉讼化”改造，才能避免行政相对人认为法院执行部门仅是行政机关的“打手”这样错误的看法。另一方面，在执行过程中，对行政机关违反法律规定开展执行行为，当事人是可以通过诉讼的方式寻求救济。理由如下：首先，《规定》定行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于行政诉讼受案范围，因此对裁执分离模式的执行行为本身不可以提起诉讼。其次，行政机关是基于生效裁判而做出的执行行为，应当在生效裁判确定的范围内执行，若超出裁判则行政机关的执行行为就没有了依托，无论是扩大执行范围还是采取违法执行方式都不属《规定》中的不可诉的行政行为，行政机关对造成的损害要承担独立的法律责任。再次，最高人民法院对浙江省高院的批复中，对此类问题做了明确回复，人民法院应当受理。也就是說，在裁执分离的非诉执行模式下，被执行人有两种法律救济途径：第一，相对人不履行协议，行政机关作出行政决定，被执行人对该决定不服此时可以对决定申请行政复议或者提起行政诉讼，二者无先后要求;第二，若行政协议进入非诉执行审查且法院裁定准许执行，此时并不能就裁执分离的执行行为本身提起诉讼，如是执行过程中发生侵权行为，执行异议，行政诉讼，国家赔偿等方式均是救济手段。如是对生效的裁定不服，则可以通过审判监督程序寻求救济。虽然裁执分离模式下对行政机关的执行程序法律并没有明文的规定，但是可以参照《强制执行法》的相关规定，坚持比例原则，损害最小原则，履行事前催告程序，贯彻善意执行的理念，以善意感化被执行人自觉遵守为原则，以强制措施施加为例外，真正做到案结事了。

四、完善行政协议中相对人违约救济机制的措施

第一，合理运用信用监督制度。目前，我国正在建立和完善社会信用制度，这是我国社会主义市场经济不断走向成熟的标志。对于具有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务的执行人，将被纳入失信被执行人名单，对情节严重的违反相关法律法规的被执行人，追究其拒不履行生效判决、裁定罪，通过追究其刑事责任确保社会信用体系的良好建设。在目前政务电子化的信息时代，许多平台都提供失信被执行人、严重失信人名单，因而行政机关在签订行政协议时，除了应当注意协议的公平性与合理性之外，还应当适当参考行政相对人的信用记录，以此防患于未然。针对严重失信人与失信被执行人，应当取消其与政府签订协议的资格。相对的，如果签订协议的行政相对人出现了违约行为，那么也应当将此行为纳入严重失信人的成立范围，并且在行政机关的电子平台上须有标注，方便行政机关筛选。

第二，合理规定行政协议条款。行政协议如同民事合同一样具有合意性，因此尊重双方的意思自治尤为重要。如果预先对未来可能出现的冲突情况提前进行约定，则会避免将来冲突真正发生后适用法律缺失的问题。比如，在行政协议中约定执行条款，类似于合同法规的违约责任条款，能够保障协议的顺利履行，当行政相对人明确表示或者以自己的行为表示不履行合同义务，行政机关可以向法院申请强制执行，因为执行条款属于双方当事人的一致约定，该条款就赋予了行政机关对行政相对人不履行协议的救济权利。

五、结语

近年来，非诉行政执行案件在法院受理的行政诉讼案件中的比重越来越大，其在执行案件中有着非常重要的地位，行政协议的非诉执行又有其特殊的地位，而在裁执分离模式下法院和行政机关有着明确的分工，行政机关不断明确完善此种模式下的职责;司法机关支持行政机关依法行政，确保法治国家目标的顺利实现。因此，解决行政协议相对人违约后行政机关的救济问题，对推进人民法院行政审判工作将产生积极的、深远的影响，而合理运用裁执分离模式将切实保障人民群众在行政协议中合法权益的同时，推进法治政府、诚信政府建设。

参考文献：

[1]应松年，刘莘.中华人民共和国行政强制法条文释义与案例适用[M].北京：中国市场出版社，2011.

[2]张梦梦.用“裁执分离”模式解决非诉执行类案件“执行难”问题[J].资源导刊，2019（15）：52.

[3]王华伟.试论非诉行政执行体制之改造——以裁执分离模式为路径[J].政治与法律，2014（9）：102-114.

[4]许光辉.“裁执分离”该由谁来“执”？[N].中国自然资源报，2019-07-15（007）.