人工智能时代的政府治理创新

张金凤

摘 要：当下，人工智能时代的到来引起了许多领域的变革，人工智能也逐渐应用于政府治理，使政府治理有了新的发展方向。政府可通过人工智能提升政府决策质量和效率，解决传统政府人力资源缺乏或人力资源冗余问题，为公民提供更好的服务。但同时，应用人工智能进行政府治理也存在一些问题，政府可通过完善相应制度、建立人才培养体系、构建风险评估机制等制度保障人工智能更好地促进政府治理创新。

关键词：人工智能;政府治理;制度

一、前言

当下，是网络、大数据、人工智能时代的三位一体高度统一的新时代，社会发展飞速，科学技术日新月异，影响着社会的方方面面，人工智能的应用逐渐扩大到各个领域，进入人工智能时代是不可逆转的过程。人工智能时代的到来不仅是社会政治、经济、文化共同发展的必然结果，更是人类社会实现飞跃性发展的重要前提，人工智能的应用为政府治理提供了新思路，凸显了许多优势，促进治理水平提升。但目前我国人工智能的应用主要是在工业制造和技术研发层面，在政府治理方面的应用并不广泛和成熟，探讨目前我国人工智能参与政府治理创新的现状，总结人工智能如何促进政府治理创新，可促进人工智能在未来政府治理中“大显身手”，以实现更好地政府治理。

二、人工智能簡介及其在政府治理中的应用

（一）人工智能概念及其发展历程

人工智能（Artificial Intelligence，简称AI），顾名思义就是“人造的智能”。中国电子技术标准化研究院发布的《人工智能标准化白皮书（2018版）》给出定义：人工智能是利用数字计算机或者数字计算机控制的机器模拟、延伸和扩展人的智能，感知环境、获取知识并使用知识获得最佳结果的理论、方法、技术及应用系统。在学界，对人工智能的定义虽有不同，但大同小异，可从中了解到人工智能与计算机发展紧密相关，是人们将自己的智慧通过技术“转移”到机器上，使人类智慧能更有效、更准确、更全面地应用到实际问题解决中去。

人们对于人工智能的设想自古有之，但真正开始实现是工业革命之后。当下学界研究人工智能的发展阶段，一般分为弱人工智能阶段，强人工智能阶段，也有学者更进一步提及了超人工智能阶段，总之，弱人工智能阶段，也可成为狭义人工智能阶段，即人工智能可在某些方面帮助人类推理和解决问题，比如身份信息识别、自动驾驶、家政机器人等，虽然高效率、高准确率，但是其不会产生自主意识，由人类控制;强人工智能阶段，是通用型的人工智能，其能自主学习和修复等等，可以广泛应用于生活生产的各个领域;超人工智能阶段，则是人工智能具有超过人类的智慧，可以像人类一样“新陈代谢”，不断更新自己，与人类频繁互动，甚至成为和人类一样的主体。目前，学界普遍认为当下处于弱人工智能阶段，正在向强人工智能阶段过渡。

（二）人工智能在政府治理中的应用

当下的智慧城市、数字城市建设与人工智能息息相关。人工智能已经大范围地应用在政府治理中，主要有：一是用于简单的信息交互。例如政府建立服务网站，收集信息，以公民需求为导向，为公民提供信息检索等服务，以及政府各个层级各个部门之间互通信息，避免本部门本层级的信息盲区和上下层级之间沟通，传达命令，反馈结果等;二是实际应用之中，帮助人们做出决策的人工智能。例如杭州智慧城市的建设中，“智慧城管”中的地下管线综合监管平台，可实现对污水管道、雨水管道、自来水管道、天然气管道等地下管线资料的数字化和信息化管理，结果可在GIS地图直观展现，进行可视化分析后根据结果处理突发事件等;三是整合分析，可以代替人们做出决策的人工智能。例如在司法裁判过程中，可以应用人工智能系统首先对问题本身进行理解，并将其转换成法律问题，然后通过法律检索，将与问题相关的材料从海量的法律法规及司法案例中找出，最终再对筛选出来的材料进行法律分析，结合算法中蕴含的法律专业知识及审判经验进行法律推理得出最终的司法判决。

目前，人工智能参与政府治理主要还是集中上述的一、二方面，关于人工智能自主做出治理决策的研究仍在探索和考量之中。

三、人工智能如何促进政府治理创新

人工智能的到来为社会提供了无数可能性，对改进和完善政府治理提供了机遇，政府可重点考虑从以下几个方面利用人工智能进行治理创新。

第一，应用人工智能促进政府决策质量和效率的提升，提高治理效能，推进治理体系精细化。人工智能的应用可使得隐性政务知识化为显性智慧，政府在做出决策时可应用人工智能综合各种数据进行自动化、数字化、精细化、智能化的分析，这样，政府决策不局限于自身决策系统内的信息，也不局限于有限决策人员的智慧，提高决策质量，促进治理效能。另一方面，在一些容易徇私舞弊、贪腐、寻租、受人情往来和非理智情感干扰的决策过程中，可应用人工智能，摒弃人的因素，实现高度的公平公正，有效规划分配资源，实现高标准的治理效能，促进治理精细化。

第二，应用人工智能解决传统政府人力资源缺乏或人力资源冗余问题。在政府行政中，有一些专业性强、危险而劳累的事务，有地方偏远条件艰苦的地区等难以招到合适人才，还有某些地区、部门由于人力资源缺乏存在严重运行机制缺陷、上下连接不畅的问题等，这些都可用人工智能来代替，人工智能可实现专业化，机械化，维持政策运行。日益复杂的公共治理要求、公共服务要求和政府资源有限，不能无限扩张的矛盾也需要人工智能来参与。人工智能也可解决人力资源冗余的问题，顶替人来完成单调重复冗杂的事务，解决冗官冗员问题，节约资源，保证政策运行系统的高效和有序，促进治理的高效运转。

第三，应用人工智能为公民提供更好的服务。人工智能可用于政府更好地了解公民需求。传统政府缺乏足够的人力和相对应的渠道实现公民与政府的融洽交互，但随着信息技术的发达，政务新媒体的广泛应用等，政府更容易与公民互动，因此，可利用人工智能来收集分析政府与公民互动中公民的需求体现，也可进一步应用人工智能做公民的政务服务助手，使公民自主表达需求。这样，公民和政府可进行融洽高效的交互，政府可通过交互渠道更好地接收和了解公民需求，为公民提供优质服务。

在其他方面，人工智能可发掘公民的隐藏需求，可通过人工智能提高公共服务精准化水平，提升公民生活品质并提供个性化的公共服务。比如在教育、医疗、养老、环境保护、城市运行、司法服务等领域人工智能技术可为政府改善公共服务提供技术支撑，也可使政府精准了解民众生活偏好，提升社会公共服务水平。人工智能的应用可实现对每一位公民“量体裁衣”的个性化服务，对公民进行优质省心的服务，提高公共服务效率和水平。

四、人工智能促进政府治理创新的制度保障

人工智能在未来政府治理中会发挥巨大的潜能，但也同样隐藏着巨大的风险，政府治理在享受人工智能带来的便利时，也面临着极多的挑战。比如数据安全问题，数据以及相关技术一旦泄露，有可能对政治生态产生影响，可能对国际安全和全球治理造成威胁，可能会被恐怖主义利用;智能化潮流可能导致持续性失业和赤贫群体的扩大，引发社会震荡以及人工智能、大数据等新技术的发展可能导致贫富差距的加剧;可能面临法律方面的困境，如果人工智能犯法，责任该如何认定，是人工智能机器负责还是制造机器的人负责？可能将面临个人隐私的终结，人工智能不断收集个人信息来进行精准服务的同时，个人隐私会变得透明无保留;可能会与现有的行政合法性和行政伦理出现矛盾，人工智能代替人类做的决策是否合法性，是否凌驾于人类之上裁决人类行为？

诸如此类的疑问还有很多，这一系列的伦理问题、隐私问题、政治安全问题、军事安全问题、经济问题、社会问题等，都需要政府认真应对，在发展和应用人工智能时谨慎行事。因此，在应用人工智能促进政府治理创新的同时，也要注意人工智能带来的负面影响，及早规制。如何进一步发挥人工智能在政府治理中的作用，而又避免人工智能带来过大危害，需要从以下几方面建立制度保障。

第一，不断完善数据安全体系。在人工智能时代，数据是迷人的，可以为政府治理带来巨大优势，但数据也是危险的，公民的隐私，国家的保密问题等，都在数据流中经历着考验，稍有不慎，可能会对公民、团体甚至国家造成巨大威胁。因此，必须优化设计整个政府体系的数据安全架构，完善逐级分布的安全体系，做好应急和数据备份体系。

第二，建构人工智能融入政府治理的配套管理机制。规则和机制是人工智能发展的基础，配套的管理机制要在广泛使用人工智能的同时控制人工智能，例如建立专业性的领导机制，确保政府在人工智能发展时保持主导。相应的伦理矫正机制，面对有超越人类权力可能的人工智能，必须严格把控，建立伦理矫正机制，使其不偏离人类社会，在人类社会的规则下运行。

第三，建立人工智能人才培养体系。要想将人工智能完美应用到政府治理中，必须要有专业人员“操刀”，必须要有可应用的技术，并且要保证在人工智能时代不落于人后，必须加大研发力度，掌握话语权主动权。因此需要建立人才培养体系，培养专业人才研究人工智能应用。

第四，建构政府人工智能应用状况的科学评估机制。随着人工智能的壮大及其在政府治理层面的应用范围扩大，开展对政府人工智能应用状况的评估是必不可少的。尤其是当前处在弱人工智能阶段，人工智能的危险可控制时，及时建立起评估机制，也能够在将来感知和预测人工智能动向，避免人工智能脱离人类控制。

五、结语

人工智能时代是不可逆的，人工智能全面融入政府治理是必然的趋势，人工智能带来无限可能和潜力，对政府自身结构和公民生活以及政治、经济、文化、社会、生态等各个方面的治理都会带来极大促进，带来发展红利。同时人工智能带来风险和挑战，其对传统政府的冲击，对人类思维的冲击，对当下法律规则和伦理的冲击，以及在数据安全、隐私保护方面的威胁都需要我们谨慎行走人工智能发展之路。

如何在未来更好地使人工智能融入政府治理？政府需要对更好地使人工智能融入政府治理的方法不断进行长期探索，也要针对存在的威胁和挑战做出不断挑战的应对措施。政府需要随着时代的变化而合理规制人工智能在政府治理中的分量和角色，为将来步入强人工智能时代甚至超人工智能时代做好准备，才能在未来社会治理中保持稳定和连续，保持治理的优势和先进。

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