培育发展数据要素市场的疑难问题与法律应对

中共中央近期发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）中首次将数据列为五大生产要素之一，从国家层面具体勾勒出培育发展数据要素市场的三大方向，即推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护。《意见》的要旨在于，通过调整完善相关法律法规、政府调控流程和具体监管措施，健全数据要素市场的运行机理，完善数据价格市场化改革方案，推动数据要素自主有序流动，提升数据要素的质量、效率、动力，进一步释放市场活力并激发全社会的创造潜能，为完善社会主义市场经济体制添砖加瓦。

万物互联的泛在网络时代，众多数字经济驱动引擎的底层逻辑是对海量数据资源的有效占有。从习近平总书记在中共中央政治局主持“实施国家大数据战略的第二次集体学习”时强调的“数据是新的生产要素”①到十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出健全数据生产要素市场的报酬机制②，再到中共中央此次发布的《意见》对培育发展数据要素市场的重点关注，充分反映出数据资源作为加速降低社会生产与居民生活中信息获取成本、产品边际成本、信任验证成本等的关键要素逐渐获得愈加完善的政策法规的强力支撑。

虽然在新科技周期中迅速崛起的数据生产要素[1]不仅贯穿了经济价值创造的整个过程，还陆续展现出倍增其他生产要素效率的潜在动能，但相关市场处于初发阶段，在数据权属、交易配置、定价方案、竞争秩序、流程安全和隐私保障等诸多领域暴露出一些疑难问题，加之如火如荼的新型基础设施建设释放经济活力并提高发展质量的可期场景下数据处理的量级与模式发生巨大变化，难以精准辨识行为性质与未来影响。

培育发展数据要素市场亟待基于多元共治、有序竞争、透明开放、共享利用、安全高效等指导性原则，综合运用法律规范、政策监管、技术革新和市场调节等多元手段进行数据要素市场化配置的顶层设计，动态调整和完善数据采集、存储、使用、流转、清理和销毁的全生命周期的规范监管和技术监管，在试错容错的持续调整中稳扎稳打地搭建起常态化、合法化、透明化的数据治理框架，确保数据生产要素充分参与市场配置，实现科技创新引领下的经济高质量发展。

1   明辨数据权属与传统产权，释放数据要素开发利用的庞大红利

生产要素（Factors of Production）是指进行社会生产经营活动时的一切必备资源和环境条件，相应的具体形态与主次序列随着经济发展而不断变迁[3]。5G、物联网、云计算、大数据、区块链和人工智能等合力作用之下，数据成为具有多重价值的生产资料，不再局限于特定用户应用价值的整合[2]，而是包括了那些散布在众多物理传感器和其他电子介质之中、能够经深度挖掘处理以输出全景画像的海量资源。

数据权属确认是进行数据出资、繁荣数据交易市场、开展数据估值、实现数据维权的前提条件。通过已经达成共识的实操性法律条文和审慎包容的监管机制清晰界定数据主体、数据持有者、数据控制者、数据处理者、数据使用者、技术提供者等数据利益关联方的权利界域，不仅是加快培育数据要素市场的基石，亦是实现科技创新与数据保护动态平衡的关键。问题在于，这一全新的生产要素形式已经呈现出不同于传统生产要素的诸多特征，严重影响权属认定与价值评估。

一方面，土地、资本、劳动力等传统生产要素普遍具有消耗性、有限性、排他性、短时性、不可复制性等特征，往往可以通过计算成本、收益、市场等一般性方法进行价值评估。数据生产要素却是在参与人类社会的各种活动中自然形成的新型资源形式，不仅可以同时供应给多个主体长期反复使用，还有可能随着分享范围的扩大和挖掘深度的增加而提升价值。也就是说，传统生产要素越用越少，对应的价值在通常情况下也会越来越低;数据生产要素则不会随着使用增多而减少，对应的价值甚至有可能随着用量上升而增加。这一可复用的特殊模式打破了自然资源有限供给的一般规律，无法直接套用传统的产权认定与保护制度。

另一方面，数据生产要素往往附着在复杂的社会关系之上，能够永久保存的特质导致其有着漫长的衍生链条。数据处理的全生命周期中涉及到复杂多样的权益主体且难以进行单一授权，无形之中增加了数据所有权、使用权、交易权、管理权等权益分割的难度。飞速跃迁的物联网、云计算、人工智能等进一步加剧了实际操作中数据权属的误判风险。

基于数据生产要素的固有特性及其深度挖掘和开发利用对于社会发展的重要意义，以及数据要素开放共享中面临的安全问题与隐私风险，有必要在清晰辨识个人敏感数据、去标识化的社会资源数据与政府职权数据等数据类型的基础上，积极修订相关政策法规和行业标准，逐步健全数据要素评价机制、个人数据授权方式、电子签名规则、多源异构的数据资源管理框架以及精准及时的数据资源退出方案等等，分门别类地以数据生产要素的实际价值为核心构建公平合理的收益分配指导计划，统一高效地规范各类市场主体的数据资源利用行为，加强相关组织和个人的数据安全技术能力。通过公开透明的制度设计，积极搭建政务数据的社会公开机制与各级各地政府部门之间的共享框架，通过有序共享的价值模式释放数据资源的巨大红利。如在原初数据供应群体来源复杂的各种情境之中，数据生产要素的衍生红利无法通过逐一个体返還的方式进行分享，有必要构建“谁使用、谁付费”的数据税收机制，以便向社会公众集中返还数据收益。

2   构建合规可信的数据交易范式，培育有序竞争的数据要素市场

近年来，贵阳大数据交易所、北京大数据交易服务平台、浙江大数据交易中心等数十家大数据交易服务平台在运作过程中暴露出重复建设、扩容困难、标准不清等诸多问题，未能搭建起持续高效地平衡数据产权保护与产业良性发展的外部环境，亟待“通过创制规则，减少不必要的数据要素交易成本，最大程度地加快社会数据交易的频次”[3]。

实现数据生产要素的效益最大化、效率最优化与机体规模化等不仅需要在宏观层面搭建多方参与、内外共治的市场环境，还需要在微观层面明确个性化数据交易的必备条款，提升失信行为认定与联合惩戒的能力，完善数据交易的风险防范机制。“5G+AICDE”①预期下的数据要素市场广泛融入社会生活的方方面面，合乎时宜的全方位协同治理模式不仅需要平衡多方利益需求的政策法规，还需要各级各地公权部门、相关行业自律组织、企业内部机构以及社会监督与援助力量的积极参与。

一方面，应当在充实《价格法》《广告法》《产品质量法》《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》等相关法律法规的基础上，构建科学透明的数据生产要素价格公示流程与动态预警标准，完善合理有序的数据要素价格监管与异常波动调节机制。有序而充满活力的营销环境既能够引导参与数据交易的各方主体依法行使自主定价权，又有利于预防因业内头部企业占有海量数据资源自然形成的价格垄断，避免过高的准入门槛和不公平的竞争环境影响中小企业的生存和发展。

另一方面，应当在积极梳理《网络安全法》《电子商务法》《民法总则》《合同法》《数据安全管理办法（征求意见稿）》《信息安全技术个人信息安全规范》等法规标准中关涉数据安全策略、数据隐私保护、数据流转监管的具体内容的基础上，构建和完善数据交易协议的必备条款，鼓励各参与方使用来源路径记载清晰、具体内容可溯且不可篡改的区块链技术护航数据交易，通过透明、严谨、合规的运行流程设置提升数据交易的置信度，培育和发展有序竞争的数据要素市场。此外，有必要积极优化数据交易相关的金融服务、征信审查、投诉查处、平台治理与信息披露等配套机制。

3   完善数据自主流动的制度保障，实现数据要素有序流转

海量数据公开、透明、有序地自主流动是加快数据要素市场化配置的关键环节，也是保持和扩大我国在一些数据强关联领域的国际竞争优势的重要助力。所谓的“自主流动”并非罔顾政策法规和数据持有者真实意愿的随意转移和使用，而是在不侵害国家安全、公共利益和他人合法权益的情况下分级别、分类别、分区域实现透明、开放、安全、可控的数据要素有序流转。对此，亟待调整完善相关法规政策和标准体系，发布合规合理的数据共享责任清单，建立协同联动的数据安全流转制度，构筑协调数据流动与数据交易的运行机制，畅通各级各地政府部门之间的数据共享渠道，加大公共领域数据的开放力度，促进政府与企业之间以及不同企业之间的数据融通。

科技发展与制度建设既是相辅相成的共生关系，亦长期存在着一定的弹性空间。数字经济蓬勃发展的新形势下，从概念性的技术突破到产品级的技术应用均处于迭代发展的关键时期。数据生产要素的市场化配置不仅需要调整完善相关政策法规、行业自律规则、企业自检机制和社会监督参与，还应当秉持着遵循科学、保障安全、透明高效、合理有序的基本原则，持续提升各种关联技术，以“科技向善”的理念和行动优化“数据善用”的具体实践。如众多数据生产要素在实际变现的过程中频繁遭遇价值挖掘需求与隐私安全保障之间难以调和的矛盾冲突，不仅需要相关监管部门的积极干预，包括数据主体、数据持有者、数据控制者、数据处理者、技术提供者等在内的数据要素利益关联方也应当积极提升数据安全防护能力和去标识化处理的技术水平。

参考文献：

[1]  郭凯天.以精细科学的制度设计，释放数据生产要素价值[EB/OL].[2020-04-21].http：//www.qstheory.cn/laigao/ycjx/2020-04/21/c_1125886638.htm.

[2]  徐曦.機器70年：互联网、大数据、人工智能带来的人类变革[M].北京：人民邮电出版社，2017：153.

[3]  王夙.加快培育数据要素市场[N].经济日报，2020-04-16（5）.

作者简介：蒋洁，女，南京信息工程大学法政学院副教授，中国人工智能产业发展联盟政策法规组副组长。