保障居民就业：新冠肺炎疫情下的就业形势

栾禹

就业关乎人民群众的切身利益，关乎经济发展和社会和谐稳定，一直是党和政府高度关注的重大问题。今年的两会，政府工作报告提“就业”39次，成为第一高频词。同时，全球新冠肺炎疫情持续蔓延，世界经济下行风险加剧，不稳定不确定因素显著增多，保障居民就业的任务依然十分艰巨。面对复杂的内外部经济环境，如何认识我国当下的就业形势？新冠肺炎疫情催生新的就业形态会带来哪些新的机会和问题？为此我们专访了中国人民大学劳动人事学院院长、中国人民大学中国就业研究所副所长杨伟国教授。

当前就业形势比较严峻

《领导文萃》：国家统计局公布的上半年数据显示：全国城镇调查失业率持续波动;31个大城市城镇调查失业率则小幅持续增长。透过这些数据我们如何看待上半年的就业形势？

杨伟国：2020年上半年的就业形势需要分成两个阶段来看：第一季度是第一阶段，以抗击疫情为主，兼顾经济社会发展;第二季度是第二阶段，抗击新冠肺炎疫情与发展经济并重，因为疫情得到较好控制，更偏向经济社会发展。第一季度就业形势是相当严峻的，GDP同比下降6.8%。自1月下旬暴发新冠肺炎疫情之后，2月城镇调查失业率急速上升近1个百分点，从1月的5.3%上升到2月6.2%，3月稍有回落，但仍处于5.9%的高位。第二季度就业形势总体稳定但依旧不容乐观。根据国家统计局发布的国民经济运行情况，上半年城镇新增就业人员同比少增173万人;第二季度全国城镇调查失业率在6%左右，高出去年同期1个百分点;第二季度末外出务工农村劳动力同比减少496万人，下降2.7%，而高校毕业生失业率创同期新高，6月份全国20-24岁大专及以上人员调查失业率达到19.3%，比上年同期上升3.9个百分点。特别值得注意的是，5月份，中国制造业采购经理指数（PMI）为50.6%，比上月回落0.2个百分点。从分类指数看，从业人员指数为49.4%，低于临界点，且比上月回落0.8个百分点，表明制造业企业用工景气度低于上月。这意味着中小企业信心不足，特别是企业用工更是谨慎有加。一个特别好的迹象是第二季度国内生产总值同比增长3.2%。

与2020年第一季度相比，第二季度城镇调查失业率虽然在数据上相差不大（除了一月份春节因素之外），决定性的背景因素都是新冠肺炎疫情。2020年1-3月的全国城镇调查失业率分别是5.3%、6.2%、5.9%，4-6月的全国城镇调查失业率分别为6.0%、5.9%、5.7%。虽然城镇调查失业率数据相差不大，但是就业形势背后的内在机制相差甚大。第一季度高失业率与“劳动力市场消失”现象有关，也就是说既没有劳动力需求，也没有劳动力供给，失业率主要是由“收入敏感型”的劳动力供给决定的。第二季度失业率则是“劳动力需求与供给不同步”造成的。劳动力供给数量和速度超过了复工复产对劳动力的需求，既出现了复工复产但劳动力需求不足现象（从PMI从业人员指数可以看出），又出现了劳动力市场匹配服务不当的情形。

《领导文萃》：有分析指出，第一季度我国其他各项经济指标都出现了较大幅度下滑，真实失业率可能比公布的数据高很多，对此您怎么看？

杨伟国：我们对疫情期间失业率的高估主要是源于对失业率计算方法理解不准确。需要特别强调的是，今年的情况比较特殊：由于疫情的原因使得劳动力供给和劳动力需求都不存在，很难定义失业问题。我们从“调查失业率”这个概念出发，会看到，首先，就业人口的判定门槛是相对较低的：劳动者只需要参考期内有1小时的工作记录;其次，在疫情防控期间有很多工作单位是没有要求职工上班，但这种情形不是失业，相应的数据也不会计入到调查失业率中;最后，很多劳动者受疫情影响，没有工作也没有工作单位，但是也没在寻找工作，这个属于暂时退出劳动力市场，也不算失业。举个例子，疫情期间大量农民工离开城镇返乡，在调查期间肯定不会被抽为有效的调查样本。而且受疫情的影响，他们有可能不想找工作，也有可能想找工作但没有去找，也有可能找到了工作但暂时不想或难以到岗上班。这种情况都属于暂时退出劳动力市场，尽管这种情形并不是我们所期望的。因此，大量农民工歇工在家让我们误认为存在这么多失业人口但却没有体现在调查失业率数据上。尽管如此，我们的确可以说新冠肺炎疫情给我国的就业发展带来了巨大困难。

《领导文萃》：您曾经提出过，我国劳动力市场表现出的是在总量充裕的背景下劳动力供给的结构性矛盾。请问这一矛盾是否依然是我国就业面临的主要问题？

杨伟国：是的，而且这种结构性的矛盾在短期内更加严重并更加复杂化。虽然我国劳动适龄人口的规模正在发生重大变化，但总量上的压力依旧会在较长时间里存在。实际上，更大的就业压力主要来自结构性矛盾。按照劳动经济学的思路，目前，旧的地区性、技能性结构矛盾仍然存在，而且伴随着生活水平的上升和经济结构的变化还会加强;新的基于岗位特征（高风险、低地位、少收入）的结构性矛盾，再加上基于正式雇佣关系与非正式雇佣关系的结构性矛盾，都会强化就业的结构性矛盾，从而导致就业压力进一步增强。更高层面的就业压力来自于经济范式的转变，世界经济论坛创始人施瓦布先生稱之为“第四次工业革命”，本质上主要是数字技术全面改造经济社会体系，就业领域也不例外。正如早期我们从农业社会自给自足的生活方式向工业社会雇佣工作方式转变一样，社会可能正在从传统的雇佣方式转向一种更加自由灵活的工作方式。这种转换所带来的结构性问题是全方位的，不论对劳动者个人还是对用工单位以及政府部门都是很大的挑战。

促进高校毕业生就业

《领导文萃》：2020年我国高校毕业生人数再创新高;而且我国农民工总量在2019年已经达2.9亿人。尤其是高校毕业生的就业，事关重大，对此您有何看法？

杨伟国：总体上我的判断是非常积极的，从中央到地方都高度关注高校毕业生和农民工这两个群体的就业，出台了大量的就业促进和保障措施。目前为止，农民工的复工情况应该与复产复工政策的出台关系非常密切。至于高校毕业生，国家也出台了大量综合性措施。首先，各级政府部门不仅通过减免企业税收和社保基金的方式，直接降低其用工成本，并出台优惠政策鼓励中小微企业吸纳大学生就业;同时大力支持企业复工复产——只有恢复生产性活动才能真正内生地、可持续地创造新的就业岗位，这是保证高校毕业生就业率的基本保障。其次，为容纳更多高校毕业生就业，政府今年专门增加了年度岗位需求。根据国务院的整体部署，教育部已经明确将重点加大基础教育、基层医疗、社区服务等领域的岗位招录;加大政策倾斜，鼓励更多应届毕业生参军入伍;实施农村教师特岗计划，配合有关部门继续组织实施好大学生村官、“三支一扶”、“西部计划”等基层就业项目，鼓励更多高校毕业生到基层就业。最后，实施高等教育适度扩增计划，减少高校毕业生的供给数量，缓解就业岗位紧张度。国务院已经明确扩大2020年硕士研究生招生规模和专升本规模。教育部计划扩大硕士研究生招生的规模，比去年可能会增加18.9万;扩大普通高校专升本的规模，同比争取增加32.2万人。通过研究生和专升本扩招不是解决高校毕业生就业问题的全部措施，但它既治标又治本，短期内减少高校毕业生供给，降低就业压力，同时又通过深造学习提升他们的就业能力，为适应将来的劳动力市场做更充分的准备。

《领导文萃》：考虑到高校毕业生就业问题显现出的特点，您认为目前在促进高校毕业生就业的问题上，有哪些容易被忽视但却具有重要影响的问题？对此您有何建议？

杨伟国：行动迟缓是当前高校毕业生就业面临的最大风险。这是因为高校毕业生就业具有刚性化的时间节点。无论如何，七月份是毕业生离开学校的最后时间节点。越是临近节点，毕业生压力越大，心理状态越差，情绪越容易失控，而且作为重要的劳动力市场信号，毕业之后依然找不到工作，会让这些毕业生认为自己是劳动力市场的“失败者”，对于其未来会产生不良影响。其次，高校毕业生就业具有明朗化的优先选择。高校毕业生就业不仅仅是找工作的问题，更是在一系列的选择中如何进行优先排序的问题，这些选择主要包括：继续升学、出国（境）深造、进入职场就业等。而且即便只是进入职场进行就业，依然存在不同的行业和单位的优先排序问题，例如政府机关、事业单位和企业等，同一个类型的就业还存在中央和地方的差异，例如公务员包括中央政府的公务员和地方公务员的选择问题等。在时间上排在前面的问题没有解决会直接影响后面的选择。刚性化的时间约束与明朗化的优先选择相互交织，导致所有与高校毕业生就业相关的进度与程序一旦发生延迟，就会给他们带来极大的就业风险，引发一系列的个人职业发展和社会稳定问题。而解决所有问题的最有效途径就是“立即行动”——我认为我们需要立即启动高校毕业生就业的“数字化新常态”，高校毕业生就业政策部门、用人单位、高等学校的关注点应从扩大岗位需求、减少毕业生供给等政策决策迅速转移到推动匹配过程上来，立即启动并加快用人单位招聘录用与高等学校招生录取的进程。

《领导文萃》：就业形势一方面取决于劳动力需求，而另一方面则取决于劳动力供给，特别是高校毕业生的就业能力。你认为应该如何提高他们的就业能力？

杨伟国：在就业市场中，就业能力不足是一个必须高度关注的问题。一方面，我国高等教育虽然取得巨大的发展，但总体上说，仍然以知识吸收型教育为主;另一方面，伴随着改革开放和市场机制洗礼，用人单位（特别是企业）在各方面都取得巨大进步，不仅在业务和管理上不断取得成功，而且逐步积累了一大批兼具良好專业训练和丰富工作经验的人才。这样的发展步调差异，导致劳动者就业能力与企业用人要求之间产生日益增大的结构性缺口。

高等教育改革是提升就业能力的根本之策。宏观上，贯通国民教育与社会教育，贯通普通教育与职业教育，贯通学校教育与终身教育，贯通线下教育与在线教育，是顶层设计，是根本之策。微观上，一是加大学习工作量，制定课堂教学的强制性标准;二是强化专业能力培养，基于市场需求（岗位任职资格）设计基于能力的教学模式（知识-能力矩阵），既关注课程设计，又关注教学方法设计，还要关注教学过程设计;三是将产业界引入课堂教学，通过课程合作、专业联办、学系（学院）共建等，配备学术导师与实践导师;四是鼓励大型企业或行业协会独立或共建与本行业紧密相关的产业学院（或大学），通过认证或联合办学的方式给予相应学位授予权力。

疫情下的就业新形态

《领导文萃》：在抗击新冠肺炎疫情中，依托于互联网技术和信息技术，电商平台就业模式、共享经济就业模式等新就业形态层出不穷，对于这一趋势您有何看法？

杨伟国：近十年间，我国互联网经济的发展令人印象深刻。这不仅创造了大量的就业机会，而且催生了大量的新职业。更重要的是，劳动者因借助数字技术平台直接面向客户提供服务，更有益于工匠精神的培养。此外，数字经济平台因其就业的弹性大、分布型特征，有助于减缓经济与就业的剧烈波动，防止就业问题的硬着陆。人工智能、大数据、云计算以及物联网将重塑我们工作的模式。我们现在的工作状态，在未来五年到十年内就会发生巨大的变化。这是一个趋势：劳动力市场正在发生重大乃至根本性的变化，岗位市场、劳动力市场和劳动雇佣关系正在被新的工作市场、人力资本市场和人力资本关系所替代。在当下的数字经济时代，劳动者会把自身的财产转化为某种程度上的生产资料。所以，现在的劳动力市场开始走向一个具有一定生产资料的人力资本市场。在工业经济条件下存在的两种关系：劳动关系和雇佣关系，在数字经济条件下会发生转变，我把它们定义为个体和组织的关系。将来的人力资本市场和工作市场有可能会被数字技术平台化和共享化：一方面给组织带来灵活性和主动性，另一方面也给个体带来不一样的工作体验。可以预见，由于数字平台经济的发展，一个人可能同时兼做几份不同的工作，而且这次疫情让我们更加清晰地看到以互联网为代表的数字技术对就业领域产生的深刻影响。不仅扩大就业规模，而且不断创造新的工作机会，更创造出新的工作物种、新的工作方式、新的工作关系、新的协作关系等等。

《领导文萃》：数字技术的创新与使用为就业领域的拓展提供了新的前景，但是在新的就业关系下是否会有新的问题？我们该如何应对？

杨伟国：在数字技术的催化下，未来的人和组织之间存在多元的关系，这种多元关系，我把它叫作“连续论”：这不是一种独立的雇佣关系或劳动关系，而是会存在着各种各样的关系，这些关系没有什么冲突的地方，会保持一个很自然的状态，只不过我们现在要从雇佣关系转到这个层面上来，可能会不太适应。毕竟，对劳动者而言，全职雇佣肯定是最有保障的，但是全职雇佣可能在一个特定的时期内，无论对企业还是对劳动者个人都是要求比较高的，因此企业越来越追求更加灵活的一种雇佣方式。但是很显然，非全职雇佣或灵活用工的方式，又会给劳动者个人带来很大的不确定性。在互联网经济的大背景下，人们可能都在工作，但因为工作的短期性和临时性，其给劳动者带来的收入可能会少于传统的全职工作。但是这的确会降低失业率，这也提醒我们，经济活动对就业情况施加影响的机制已经在发生变化。在这种情况下，我们面临的主要问题不是失业问题而是就业不充分问题，这也体现出当下对失业和就业的定义，在测量劳动力市场形势的时候可能会显得有点粗略，需要在未来劳动力市场统计的指标体系设计中得到改进。关于应对可能会产生的新问题，我们需要在企业灵活用工决策和保护劳动者权益之间达到一个最佳平衡状态，这可能是现在政策面临的一个棘手的问题。我觉得现在正处在一个转换的阶段，需要政府、企业、劳动者以及学术界共同研究，以有效回应经济结构调整和就业模式变化。

更加积极地应对新形势

《领导文萃》：我国新冠肺炎疫情已经得到有效的控制，但全球疫情大暴发，这对我国接下来的就业形势产生怎样的影响？

杨伟国：重大公共卫生事件的影响是全面的，会导致整个社会发展减缓甚至萎缩，降至基本生存水平。目前全球疫情发展，可能在客观上有助于防疫物资出口，但其总体规模在中国巨量的国际贸易中非常有限。因为疫情导致的全球股市暴跌、石油价格暴跌等都会带来非常大的负面冲击，对全球经济增长构成非常严峻的挑战。需要密切关注这种形势的持续发展对我国经济与就业带来的重大风险。但是，我个人判断，我国经济的“内生增长模式”正在形成，一方面我国经济与全球经济保持密切的联系;另一方面，我们也正在形成经济发展自身的独立性，这将有力地缓解全球疫情与经济下行对我国经济增长和就业发展带来的冲击。对于我国来说，现阶段的关键是在政策把握上。既要研判疫情与经济发展的状况，快速出手为经济社会发展提供强有力的政策支持，又要从长远战略出发考虑这些政策的长期效果，特别是哪些政策应该转变成长期政策，例如税收、社保的水平与结构。

考虑到这些因素，以2020年上半年就业形势作为参照系，2020年下半年就业形势基本上可以继续保持稳定，但是几乎不可能恢复到2019年的水平。保持基本稳定的就业形势最根本的因素在于在党中央的坚强领导下国内社会经济发展进一步恢复，以及在就业领域中释放了大量的政策工具。显然最大的风险来自于全球疫情的发展趋势，既通过国际贸易与投资渠道降低我国的宏观经济水平，又直接通过疫情传播风险而抑制社会经济活动，从而抑制就业发展。与此同时，北京、大连、喀什等地突发的疫情也提醒我们实际上在其他地方也同样存在着疫情反弹的可能性，甚至出现持续性疫情的可能性。我们目前疫情防控的总基調是“防控”，尚未形成“与疫共在”的社会意识，并在这个意识下构建疫情防控与社会经济发展的整体政策框架。我完全赞同国家统计局对总体经济形势的判断：从当月（5月）看不少指标低于上年同期水平，从累计看多数指标仍在下降，表明疫情冲击损失尚需弥补，经济还未回归正常水平。当前境外疫情对世界经济的巨大冲击继续发展演变，外部风险挑战明显增多，国内经济恢复仍面临压力，推动经济全面回归常态化增长需付出更大努力。这个判断也是适用于就业形势发展的。

《领导文萃》：在新冠肺炎疫情期间出现的各类新就业形态，是一个暂时的现象还是预示着就业领域正在发生着一个根本性的变化？

杨伟国：我个人理解这是一个根本性的变化。伴随着在这次重大疫情中各类市场主体与各级政府部门在就业保障方面所做出的应急创新，茁壮成长的数字经济范式正在加速推动“工业化”就业模式向“数字化”就业模式转换。首先，这次重大疫情加速推动就业模式从组织型转向自主型。组织型就业就是劳动者个人集聚于组织大厦之内，嵌入科层制的管理体系之中，听从组织的计划指挥控制，履行岗位职责交付产品与服务，换取工资报酬。日新月异的数字技术发展正在突破工业时代的技术经济条件禁锢，为劳动者自主型就业模式奠定了物质基础。自主型就业并不是排斥组织型就业，而是基于劳动者个人的自由选择而确定自己的就业形态。

其次，这次重大疫情加速推动就业模式从集中型转向分布型。工业经济范式下就业模式的最大特点就是集中型就业：工作时间集中、工作地点集中、工作过程集中、工作交付集中。数字技术可以突破集中型就业模式的工业技术约束而向分布型就业转换。在企业方面，数字技术平台早已经高效地通过业务数据监测、物流追踪、在线支付等帮助企业优化市场交易，而且通过移动远程办公、在线招聘等帮助企业优化组织管理，正在通过工业互联网、人工智能、3D打印等帮助企业优化生产制造，开始打造一个不仅能够实现最终产品或服务准时交付与质量控制，而且可以最大限度地回避外部环境不确定性影响的数字化分布型商业模式。在劳动者方面，数字技术平台可以让劳动者根据企业的工作安排与个人的实际情况选择工作时间、地点、交付的最优组合，既能够让劳动者（也包括企业）获得最大的自由度，同时还能够降低通勤时间与财务成本，降低突发事件对集中型就业模式下的安全健康风险和连续生产风险。

再次，这次重大疫情加速推动就业模式从单一型转向多元型。“工业化”就业模式的单一型表现在劳动者就业的“单一雇主、单一岗位、单一关系，单一期限”。“单一雇主”就是劳动者不仅是组织型就业，而且只为一个雇主工作;“单一岗位”是指严格的人岗匹配，劳动者专长于特定的岗位职责要求，构成其一生一成不变的职业;而“单一关系”意味着劳动者与雇主只存在唯一的劳动雇佣关系;“单一期限”提倡永久雇佣。在数字技术急速发展的经济体系中，单一性就业模式既不是企业发展的稳定器，也不是劳动者职业发展的保障网，更不是我们社会所追求的“稳就业”的避风港。一旦环境发生剧烈变化，可能会引发“就业硬着陆”——疫情所带来的就业紧张形势便是这种情形。多元型就业是一种更加包容性的就业，劳动者依然可以为一个雇主终身工作，也可以同时服务于多个不同的雇主;既可以终其一生在同一个岗位上兢兢业业，也可以尝试完全不同的工作任务;既可以继续维持与雇主紧密的长期的劳动雇佣关系，也可以与一个或多个组织建立起任务关系、合作关系等不同的关系。