家庭农场土地细碎化治理思路和实现路径浅析

刘福

（湖南农业大学商学院，湖南 长沙 410128）

我国当前土地细碎化的形成原因主要是改革开放以来，以家庭承包经营为核心的农地制度改革。家庭承包制下的土地均分，土地分配时还要兼顾土地优劣，好坏搭配、远近搭配，最终形成了我国土地细碎化的格局。在国家鼓励家庭农场通过各种方式发展适度规模经营的背景下，家庭农场的土地细碎化治理成为亟待解决的关键问题。

学界针对土地细碎化治理的研究主要有：刘彤等（2018）认为土地细碎化治理是一个系统工程，需要通过顶层设计、体制变革等合力，系统推进农村治理的转型和创新。席莹等（2018）提出全国各地区应结合村庄实际，采取多种适宜的土地调整形式，破解农地细碎化困境。贺雪峰（2015）认为允许土地调整符合当前农村的实际，不仅有利于归并地权和地块，解决细碎化问题，而且有助于加强基层组织建设。

梳理文献可知，对于土地细碎化治理的研究主要集中在宏观层面，在治理途径、方法、模式上的分析较多。鲜有文献针对微观经营主体的视角来分析土地细碎化的治理。本文基于家庭农场的角度进一步探讨土地细碎化的治理，以期为相关部门提供政策参考。

1 土地细碎化的特征及对家庭农场的影响

1.1 土地细碎化的特征

土地细碎化特征表现在空间上耕地成不规则的块状的分布规律。具体而言，就是农户经营土地规模小，拥有的地块数量多且每块土地的面积很小。在现实生活中，就是一个农户经营一块以上的农田，这些田块分布各异且相互不连接，表现为“受人为或自然条件的影响，农地难以成片、集中、规模经营，土地利用呈插花、分散、无序的状态”。

1.2 土地细碎化对家庭农场的影响

1.2.1 影响农户创办家庭农场的意愿

农户主要的经济来源是农业收入为主，创办家庭农场必须考虑成本。从经济学角度，创办家庭农场的收益大于支出，但现实是要达到家庭农场的适度规模，就必须流入多块土地，流入土地越多，成本越大。成本高严重阻碍了农户创办家庭农场的意愿。从效率角度，单个地块过于分散，不利于农业机械化和经营管理，增加了农户的劳动时间。土地细碎化造成地块边界增多、灌溉问题突出，给田间管理带来不便，导致效益低下。从风险视角出发，农场主流入土地越多，签订合同越多，违约几率越大。总之，土地细碎化导致的经营风险和违约风险，会极大影响农户创办家庭农场意愿。

1.2.2 增加家庭农场的经营成本

土地过于细碎增加了农业生产机械费用，提高了农业生产成本，从而增加了家庭农场的经营成本。从土地要素角度看，我国农村耕地碎片化和条块化，家庭农场初始经营规模的小农化特征，而农产品价格的倒逼机制迫使其从事规模经营。同时，过细及高度分散的土地经营方式导致农业生产成本居高不下，进一步加剧了家庭农场的经营状况。从土地利用角度看，土地细碎化增加了田埂面积，浪费耕地资源，降低了机械化效率，加大作业时间成本和管理成本。从土地管理视角看，土地细碎化增加了田间管理的成本，特别是在农忙时节更为明显，土地细碎化倒逼农场主不得不请更多的雇工来帮忙，增加了管理成本和劳动成本。1.2.3 阻碍农场主对土地的长期投资

家庭农场主对土地缺乏长期投资的原因有多个方面，一是土地过于细碎化，流入土地签约差异大、无保障。农场主往往靠“情怀”意念支撑下去，长期以往，影响了农场主的长期投资信心。二是由于农村社会保障体系尚不完善，特别是农户法律意识淡薄，违约无惩罚或惩罚小。由于土地细碎化，且无社会保障，农场主随时面临毁约而对未来缺乏信心。三是农场主对土地经营权的预期不足助长了短期行为。由于担心农户收回土地，使得一些农场主不敢在土地投入过多，比如购买大型的农机设具等固定资产。

2 土地细碎化治理思路及实现路径

2.1 土地细碎化治理思路

目前，针对农村土地细碎化治理思路主要有三种。一是土地流转，充分运用市场机制的调节作用，如土地流转、租赁、抵押、转包、转让、信托等方式，来解决土地细碎化的难题。如实践中如山东繁昌的土地股份制等。二是土地治理，通过土地综合整治项目及工程，减少农地的田埂、界碑数量等障碍，以达到增加土地面积的效果。实践中如江苏的联耕联种、湖北的江夏等地，都是对土地进行综合治理的典型案例；三是土地调整，在适当的条件下，农户间对承包权进行调整，以适应现代农业的发展需求。实践中如河南县明权县、安徽省怀远县与蒙城县、广东省清远县等都是土地调整的典型。无论是哪一种土地细碎化治理模式，都是围绕着农业适度规模的目的进行，减少土地过于细碎化对农业发展的影响。

2.2 实现路径

2.2.1 因地制宜

土地细碎化的实质是产权分配问题，牵涉各方利益。对于家庭农场而言，现在面临的问题还较多。当前，对土地细碎化的治理很多种模式，不同地区有不同地区的区位优势，资源特色，要结合、要挖掘可利用的资源为自身的发展提供动力。如土地信托流转模式还有“绍兴模式”、“沙县模式”等。积极探索开展土地细碎化模式创新，制度创新，不仅有利于家庭农场长期发展，而且有益于保护农业经济。2.2.2 政府主导

政府在农地细碎化治理中的作用仍然是中坚力量。无论是土地调整、土地治理，还是土地流转，政府的推动作用越来越大。如早期的家庭农场发展典型模式-上海松江模式、安徽繁昌模式、山东东平模式等，都是在当地政府的推动和支持下而成功。早期的土地治理，主要通过政府主导的土地整治项目进行推动。据统计，2016年，全国通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积26.81万公顷，土地整治增加的耕地还在逐年上升。

2.2.3 联和治理

政府和有关部门在引导土地细碎化治理过程中要打造一个相互联动、全民参与的治理模式，这样才能保证长期有效的土地关系。一方面要加强宣传，引导大家都能够参与到土地细碎化的进程中，另一方面鼓励外来资本在进入农村时多关注当地的风土人情及文化，尽量避免文化冲突。联动机制的作用在于减少细碎化的治理的信息不对称成本，如湖南的土地托管自上到政府牵头，到企业、合作社、农民、家庭农场种植大户等，几乎所有的资源和要素都参与，离农农户积极配合把土地以托管的形式上交给托管公司，然后退出小农经济，事实上大部分的纠纷产生的原因可能是农户的利益发生变化而产生的。