基层行政事业单位内部控制优化策略研究

李艺（沈阳大学）

■引言

近年来《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》《行政事业单位内部控制规范（试行）》等制度实施以来，我国事业单位内部控制体系建设与完善有了全新的标准和依据。尤其是近年来我国反腐倡廉工作的持续推进对于行政事业单位内部控制的要求也在逐渐提高，如何实现内部控制体系优化，真正意义上将“权力关进制度笼子”是当前我国行政事业单位，特别是基层事业单位需要着重思考的课题。虽然在《政府会计制度》的影响下，我国基层行政事业单位内部控制优化已经取得一定的成效，但是不可否认的是，仍然有部分基层行政事业单位出现违法乱纪以及罔顾政府服务职能的问题。所以结合我国基层事业单位内部控制的实际现状，探寻新时期基层行政事业单位内部控制体系优化的路径仍然是任重而道远。

■基层行政事业单位内部控制存在的问题

（一）内控意识薄弱

纵观近年来我国基层行政事业单位出现的违规行为能够发现，虽然我国政府内部控制体系和制度在日趋完善，但是在实施内部控制方面，仍然缺少足够的内控意识。换言之，当前基层行政事业单位内部控制制度并不能作为内部控制执行的武器，相反，甚至成为部分违法乱纪行为的保护伞。一方面，部分基层行政事业单位存在推卸责任的行为，对于上级主管机构发布的内部控制文件仅对文件进行通报，但是却不能采取实际有效的举措落实内部控制工作。而且尽管一直以来基层行政事业单位的内部控制工作都由当地财政部门牵头，并且要求各单位主要负责人参与培训。但是实际上，部分单位主要负责人仍然存在“重政绩”“轻管理”的现象，这就使得基层行政事业单位的内部控制培训大多仅落实在单位财务管理层，而不能深入到基层行政事业单位的管理体系中。而且在没有单位主要负责人参与，仅以财务部门为核心落实的基层行政事业单位内部控制，无论是在职权范围上还是在执行力度上都会大打折扣，导致内部控制流于形式。甚至是在部分分管领导干预单位财务管理工作的情况下，出现违法乱纪漏洞。而另一方面，部分基层行政事业单位存在部门之间的内部对抗，尤其是在为了部门业绩的情况下，导致基层事业单位内部控制信息无法实现共享，部分部门为了保证自身业绩而罔顾其他部门工作开展的效率，进而导致部门之间衔接出现漏洞，给不法分子可乘之机。

（二）外部监督渠道不够通畅

近年来，在我国互联网技术日益发展，并且逐渐深入到现代社会生活各领域的情况下，“互联网+政务”也逐渐成为政府职能转型的有效途径。特别是在我国政府会计制度和事业单位会计准则逐渐完善与优化，服务型和善治型政府构建理念不断落实的背景下，当前很多基层事业单位都能够通过互联网途径进行事业单位的政务信息公布，甚至是开通电子政务系统，推动电子政务的发展。不可否认的是，当前我国部分地区在外部监督渠道建设方面已经取得良好的成绩，并且拥有非常先进的通过外部监管来优化内部控制执行力的经验。但是总体来看，大部分基层行政事业单位仍然处于对“互联网+政务”进行摸索的阶段，虽然表面上能够借助互联网技术构建内部控制的外部监督渠道，但是实质上，外部监督渠道不够畅通，公众参与度相对较低，而且基层行政事业单位通过网络途径发布的政务信息大多带有修饰痕迹，而且还不够透明，这些都决定了外部监督渠道的流于形式，无法真正意义上落实对基层行政事业单位内部控制体系优化的促进作用。

（三）部门存在“孤岛”现象

对于基层行政事业单位内部控制体系优化与完善来讲，良好的信息渠道和高效的信息交互是基层行政事业单位落实好内部控制，从源头上实现反腐倡廉的有效途径。但是就目前来看，基层行政事业单位内部仍然存在一定的部门信息壁垒。当然，从部门政务信息安全风险管控和信息质量保障方面出发，加大对部门信息管理的重要性不言而喻。但是从内部控制视角来讲，部门信息越“机密”，部门之间设防尺度越大，基层行政事业单位内部控制的有效性就越低。部门之间无法做到彼此约束，无法通过信息反馈实现对事业单位内部的全面内控，自然而然的也就无法取得良好的内控效果。而且更何况当前在基层行政事业单位内部还存在通过信息不透明来彼此竞争的行为，这也就导致了基层行政事业单位尽管有在落实内部控制工作，但是内部控制的水平始终无法得到有效提高。

■基层行政事业单位内部控制有效对策

（一）提高内部控制意识

提高内部控制意识是强调行政事业单位在推动内部控制体系改革的进程中，必须要在内部树立积极的内部控制意识，确保各岗位、各部门以及各领导干部都能够高度重视内部控制工作，履行好自身的职能，并且实践对其他岗位的监督和约束的义务，营造接纳性的内部控制环境。具体来讲，基层行政事业单位必须要明确内部控制管理职权范围，同时将内控考评与单位硬性考核指标有机结合，引导西城行政事业单位内部工作人员能够从被动接受内部控制转向主动履行自身内部控制责任与义务，尤其是领导干部。通过加大领导干部和公职人员的培训力度，强化各岗位在内部控制方面的执行力，讲座、内宣、培训等都可以作为基层行政事业单位内部控制意识提高的可行手段。当然，除了要对现有公职人员进行培训以外，在进行人才招聘和岗位设置方面，应该充分的考虑到内控审计等方面的优秀人才，结合各基层行政事业单位的实际情况，增加相关人员的编制优化基层行政事业单位内部控制的人才队伍，从而奠定基层行政事业单位的内控基础。

（二）健全内外监督机制

从当前基层行政事业单位内部控制实施效果来看，单纯通过内部控制，无法真正意义上达到提高基层行政事业单位内部控制的目的，所以这就需要基层行政事业单位能够健全内外监督机制，通过外部监督渠道辅以内部控制体系，从而达到强化内部控制的目的，奠定反腐倡廉的基础。首先，外部监督渠道的设置应该从专业视角进行考量，即各基层行政事业单位在接受政府审计的同时，还需要通过社会审计的方式来进行复核和审查，以相对独立的社会审计提高基层行政事业单位的审计水平。相较于仅通过政府审计容易出现审计漏洞的情形来讲，借助社会审计的专业性，可以更好的通过外力达到监督内部控制的目的，从而快速的发现问题、解决问题。其次，在“互联网+”背景下，既然大部分基层行政事业单位已经在积极的推动电子政务及政务信息公开进行，则需要提高政务信息的透明度，切实的发挥社会大众对政府信息的监督作用，同时引导社会大众的公共参与，为基层行政事业单位构建服务型和擅自行政府奠定坚实的基础。而且在政务微博、政务公众号或者是政务官网上，基层行政事业单位还需要开辟检举电话，经由外部监督沟通内部控制，从而提高基层行政事业单位内部控制的整体水平，降低和规避内控风险。

（三）积极消除部门间的信息壁垒

基层行政事业单位内部控制体系优化需要建立良好、科学的内部信息平台，一方面是通过互联网技术实现基层行政事业单位内部信息的共享，从而确保单位内部信息的公开性和透明性，以便于各岗位公职人员均能履行各自的内部控制责任，从而实现双向约束。而且内部信息共享平台的设计和应用也能够在基层行政事业单位内形成相对严谨的内控环境和氛围，这也有利于从源头上抑制违法乱纪、贪污腐败行为的产生。此外要真正意义上打破各部门之间无形竞争的僵局，还需要基层行政事业单位能够建设利益共同体，各部门不单独评价业绩，而是一切任命均以公共评选为方式，而外部任命责任则以上级机构判断为核心，只有这样才能够在基层行政事业单位内营造相对平等的就业环境，消除部门之间可能存在的潜在威胁，促进各部门公职人员融入到基层行政事业单位内部控制体系中，做好内部控制工作。

■结论

综合上述研究内容来看，近年来我国行政事业单位内部控制体系在不断的优化与完善，以适应当前行政事业单位发展的社会环境要求。不可否认的是我国行政事业单位确实在内部控制方面取得了一定的成绩，但是纵观全国基层行政事业单位内部控制的整体发展来看，相继出现的违法乱纪和贪污腐败案件均说明基层行政事业单位内部控制仍有一定的弊端和局限性。所以在这样的情况下，基层行政事业单位必须要解决现有问题，从根本上提高内部控制水平，从而实现基层行政事业单位的快速发展。