走向区域治理：东盟跨国拐卖人口犯罪管控的优选之路

潘沙麦

伴随经济全球化和区域一体化的扩展，跨国拐卖人口犯罪日益成为一个全球性突出问题。近几十年来，东盟（ASEAN）地区已成为跨国拐卖人口的重要流出、流入和中转地。本文试图对东盟跨国拐卖人口犯罪管控基本架构、管控困境的现实表现及成因进行阐述和分析，并结合区域治理理论，探寻东盟跨国拐卖人口犯罪管控的优化路径。

一、東盟跨国拐卖人口犯罪管控格局的基本架构

20世纪90年代初，东盟开始对跨国拐卖人口犯罪展开研究，并积极考虑遏制对策、开展具体实践，区域内逐渐形成较具特色的拐卖人口犯罪管控格局。

（一）在宏观层面初步建立起区域性法律治理体系

1.在法律政策框架方面，东盟先后制定了一系列规范性文件，以加强对区域内跨国人口拐卖活动的合作管控。比如，《东盟愿景2020》（1997年）、《东盟跨国犯罪宣言》（1997年）、《东盟打击拐卖人口特别是妇女和儿童宣言》（2004年）、《东盟打击拐卖人口特别是妇女和儿童公约》（2015年）、《东盟打击拐卖人口特别是妇女和儿童行动计划》（2015年）等，内容涉及打击犯罪、预防、保护、执法、国际合作等方面，为加强遏制东盟区域的跨国拐卖人口犯罪活动提供了顶层设计。

2.在议事协调机构上，明确了东盟跨境犯罪部长会议作为区域协调跨国犯罪活动管控工作最高协作机构的地位。《东盟跨国犯罪宣言》将东盟跨境犯罪部长会议作为区域内拐卖人口犯罪管控的议事协调机构，东盟高级官员通过部长会议共同协调包括跨国拐卖人口犯罪在内的各种跨境犯罪。这一协调机构还得到了东盟秘书长会议的支持和协助。

3.在跨区域国际合作上，东盟正在推进与对话伙伴在跨国人口拐卖犯罪防控领域内的合作管控进程。目前，东盟的对话伙伴包括澳大利亚、加拿大、中国、欧盟、印度、日本、韩国、新西兰、俄罗斯、美国、联合国发展项目部等。在区域外部国际合作中，东盟与上述对话伙伴就共同预防和打击跨国拐卖人口犯罪达成了系列共识。

（二）在微观层面建构系列具体实施机制

在参照欧盟跨国拐卖人口管控“3P”（即“Prosecution-Protection-Prevention”的首字母缩写）实践的基础上，东盟跨国拐卖人口犯罪管控实施机制主要围绕“3P”展开。

1.在“Prosecution”（起诉）方面，东盟通过立法明确了区域内各国在跨国性拐卖人口犯罪管控中的责任与义务。各国均制定了《反人口贩卖法》，将跨国拐卖人口明确规定为一种犯罪;确保各国有关拐卖人口犯罪的管控政策相一致;建立执法官员双边和多边合作的可行途径，既建立了多个双边合作协议，如老挝与越南、与泰国、与中国合作协议等，也建立了多边合作协议，如老挝与越南、柬埔寨三边合作协议;安排执法人员参加联合培训;制定为被拐受害者提供援助的培训计划等。

2.在“Protection”（保护）方面，东盟逐步建立起对人口拐卖犯罪受害者的法律保护和支持系统。东盟于2015年成立以成员国政府捐助为资金来源的信托基金，为受害者提供事后救济，同时推动各国制定相关法律法规，鼓励受害者参与调查和起诉人贩子，并确保受害者寻求法律援助行动的权利。比如，老挝司法部出台了《反妇女儿童暴力法》，老挝中央妇联出台了《女性发展和保护法令》。

3.在“Prevention”（预防）方面，东盟各国与联合国驻地组织、非政府组织、私营部门加强合作，以法律宣传、教育等方式加强跨国人口犯罪预防工作。比如，老中执行政府间《关于合作预防和打击拐卖人口犯罪的协定》的首次会晤纪要就要求“加强边境地区的反拐宣传，揭露拐卖犯罪的危害性，提高高风险人群对拐卖犯罪的认识和防范意识”“开发制作老中反拐宣传册，在边境地区发放”。一些非政府组织则从经济建设角度出发，探索预防未来人口拐卖犯罪的经济社会途径。

近年来，在东盟共同体推动下，各成员国政府积极预防、主动打击跨国拐卖犯罪活动，取得了一定成效。以老挝公安部办理的人口拐卖案件为例，近年来人口拐卖案在数量上呈下降趋势。其中，2014年办理人口拐卖案56件，抓捕嫌疑人81人，解救受害者96人;2015年办理人口拐卖案22件，抓捕嫌疑人41人，解救受害者46人;2016年办理人口拐卖案29件，抓捕嫌疑人53人，解救受害者54人; 2017年办理人口拐卖案15件，抓捕嫌疑人24人，解救受害者22人。

二、东盟跨国拐卖人口犯罪管控面临的现实困境

尽管采取了一系列措施，东盟区域内跨国拐卖人口犯罪活动形势依然严峻。东盟跨国拐卖人口犯罪管控依然面临着短期内难以突破的现实困境。这种现实困境主要体现在管控主体、管控对象、管控机制以及管控目标等多个

层面。

（一）在管控主体上，跨国拐卖人口犯罪管控的政府主导模式难以有效应对跨国犯罪手段多样化的挑战。东盟区域内各国民间社会网络不够发达，加之打击跨国有组织犯罪的议事协调机构作用有限，预防和打击犯罪更多依靠的是各成员国政府间合作。由于东盟各国政府的警务体系、刑事司法体系存在较大差异，加之犯罪集团对东盟各国跨国打拐反拐执法和司法行动的贿赂，阻碍了跨国打拐反拐的努力成效。

泰国和马来西亚是东南亚人口贩卖、偷渡的重要中转站。2015年，在泰国最大跨国拐卖人口犯罪案中，被告多达103人，涉案人员中不乏军警等公职人员，其中官职最高的是陆军前中将玛那·空潘，由于协助“有组织跨国犯罪集团”“收取贿赂”“与他人合谋为人口贩卖提供条件”，玛那·空潘被判处27年监禁。

（二）在管控对象上，东盟各国对跨国拐卖人口犯罪的认定依然存在着诸多分歧。大多数东盟国家法律没有对跨国拐卖人口犯罪进行严格立法。在执法中，拐卖成年男性或者双性人等较为少见的情形容易被忽略，各成员国对跨国拐卖人口犯罪的量刑也存在差异。这些分歧和漏洞都可能导致东盟各国在打击跨国拐卖人口犯罪上无法形成有效的合作管控格局。

（三）在管控机制上，东盟在立法、执法、司法上依然还存在着诸多短板。在立法上，东盟一些成员国的立法并不完全符合《联合国人口拐卖议定书》规定的现行国际标准。如印尼于2007年制定的反拐卖法规定，针对儿童的性剥削只有在使用武力、欺诈或胁迫手段的前提下才构成犯罪，这明显与国际法通行规定相冲突。在执法上，东盟各国情报交流还不够畅通，合作渠道比较狭窄，在调查取证、共同追捕和引渡逃犯、追缴并返还赃款赃物等环节还缺乏具体可行的合作管控机制。在刑事司法上，由于东盟各国警察、证人、检察官和法官之间在跨国拐卖人口犯罪案件上缺乏有效协调机制，实际妨碍了政府继续调查、起诉和定罪犯罪者的能力。

（四）在管控目标上，东盟各国政府更多侧重于简单且见效快的犯罪打击层面，而非更为复杂且周期长的社会公正发展层面。跨国拐卖人口议题牵涉到族群平等、国际分工、经济发展、区域平衡、劳动就业等多个层面，涉及许多利益与组织机构，并非仅仅依靠各国完善有关立法、执法和司法机制就能从根源上消除的。

三、东盟跨国拐卖人口犯罪管控困境的形成因素

东盟跨国拐卖人口犯罪管控困境的生成，既不是完全由微观行为主体（犯罪分子、受害者、购买者以及执法者）的意识、能力和行为所决定的，也不是完全由宏观制度架构所决定的，而是由“制度—行动者”双重因素所共同引

发的。

（一）区域合作管控制度的供给不足

1.东盟没有形成一个健全、稳定的内部管控体系。东盟打击跨境犯罪部长会议是区域内拐卖人口犯罪管控的最高权力机构，但该机构扮演的是议事协调机构角色，对各国合作难以施加实质性影响。同时，区域内部对跨国人口流动与跨国拐卖人口犯罪的认知不一致，也阻碍了一个健全、稳定的内部管控体系的形成。

2.东盟在跨域国际合作方面还面临着诸多现实壁垒。以东盟与中国（10+1）为例，双方在刑事司法协助中尚未形成多种刑事司法相互配合、共同发展的态势，信息情报不通畅、合作渠道狭窄、协助形式单一、引渡逃犯机制不健全等问题依然存在。东盟各国国内立法发展不平衡，国内立法与国际立法之间不协调、不配套等问题，也制约了东盟与其他国际组织和域外国家在跨国拐卖人口犯罪上合作管控的有效开展。

（二）相关行动者的经济人理性驱动

跨国拐卖人口犯罪的相关行动者在经济人理性的驱动下，为寻求利益最大化，不断突破制度约束，造成跨国拐卖人口犯罪活动的长期存在与蔓延。

1.犯罪分子在拐卖人口巨额利润刺激下不惜铤而走险。跨国拐卖人口犯罪已成为当今世界增长最快、最有利可图的犯罪行为之一。在各国打击跨国拐卖人口工作不断强化的压力下，跨国拐卖人口犯罪由最初的松散型犯罪逐渐发展成有组织的跨国团伙犯罪，其目的就是为了提高作案成功几率，以获得更多不法利润。

2.购买者对“效用最大化”的追求导致对被拐卖人口“买方市场”的长期存在。为逃避本地婚恋市场上的高额彩礼，一些未婚男性宁愿选择与跨国拐卖人口犯罪分子做“交易”，“购买”犯罪分子跨国拐卖过来的“外国新娘”。在买方市场驱动下，越南、缅甸、老挝等东南亚地区的女性遭受拐骗或绑架而被卖到相对发达国家和地区充当新娘的数量不断增多。

3.受害者为改变命运寻求跨国流动反而容易成为犯罪分子手中的黑市商品。一些受害者由于受教育程度较低且与外界接触少，主观上迷信外国存在更多发展机会和更高生活水平，轻信人口贩子的虚假承诺，希望能够到达经济更发达、生活更富裕的邻国甚至更远地区，结果落入到跨国拐卖人口犯罪的“链条”之中。

4.执法者的权力寻租行为为预防和打击跨国人口拐卖犯罪制造了诸多“内部阻力”。由于贪腐惩戒机制存在漏洞，不少执法者利用权力寻租，收受贿赂，庇护跨国拐卖人口犯罪活动或放纵犯罪分子逍遥法外。

四、东盟跨国拐卖人口犯罪管控困境的对策选择

为破解跨国人口拐卖犯罪的蔓延和猖獗，东盟各国在打击跨国人口拐卖犯罪上需要实现从“政府管控”到“区域治理”的转变。具体地，这需要在深化区域一体化进程基础上，从区域治理理念、体系和机制三个层面协同努力。

（一）需要超越传统政府间合作管控理念，树立区域合作治理理念

东盟各国需要全面引入区域合作治理理念，为优化跨国人口犯罪管控行动提供理念支撑和行动指导，促进与其他国家及本区域机构的合作，尤其是要发挥民间组织和其他非政府机构在犯罪管控过程的协同治理作用。

湄公河次区域反对拐卖人口合作行动项目（UN-ACT）体现了东盟开始尝试践行区域合作治理理念。该项目由多个联合国机构、政府和非政府组织共同参与，非政府组织在该项目中扮演着重要角色，一方面为受害者直接提供服务，一方面督促政府履行职责保护和支持受害者并惩罚罪犯。该项目还强化与私营部门的合作，拓展私营部门在与政府、多边机构和社会组织合作打击人口拐卖中扮演的角色。东盟应进一步树立区域合作治理理念，寻求从国家到地区、从政府到社会、从规划到市场、从正式制度到非正式制度的结合，建立多主体合作、多部门协同的共同治理格局。

（二）需要围绕事前预防、事中控制、事后救济，形成对跨国人口拐卖犯罪的全过程治理体系

1.在事前预防上，应健全有关跨国拐卖人口犯罪管控与治理的法律法规体系。一是要加强区域内各国国内立法与国际立法的有效衔接，合理界定跨国拐卖人口犯罪对象及其基本关系;二是要建构吸纳与鼓励多方主体共同参与预防犯罪的法律渠道，形成多方位制约机制;三是要实现跨国拐卖人口犯罪惩治的常规化和程序化，确保通过常规化、程序化手段对跨国拐卖人口犯罪进行及时管控;四是要加强立法规划，推动东盟各国在跨國拐卖人口犯罪管控上形成完整的制度链。同时，还需要经由各种协商机制构建起相应的法律“共识”和更具操作性的国际法规体系，在全球治理中加强国家和地区间合作。

2.在事中控制上，应构建跨国拐卖人口犯罪治理的长效合作机制。一方面，要加强区域内部合作治理。东盟各国需要在区域立法、执法以及司法等方面加强合作治理机制，在人口犯罪认定、法律制裁等方面实现有效衔接，通过区域协作网络共同预防和打击跨国拐卖人口犯罪活动。另一方面，还需要加强跨区域的外部合作治理。充分利用国际组织资源，加强政府与社会组织的合作，联手打击跨国拐卖人口犯罪。

3.事后救济上，要尊重和保障被拐受害者的尊严和人权，提供必要可行的人道援助和庇护。欧洲安全与合作组织打击拐卖人口犯罪的经验表明，应加强支助服务网络，使拐卖人口犯罪受害者能够转向并获得受到社会认可和社会帮助的生活环境。事后救济措施包括但不限于隐瞒被害人身份、确保被害人人身安全、帮助被害人获得赔偿、建立被害人安置场所、在询问和安置阶段给予被害人事后援助和暂时居留权、鼓励被害人通过法律手段维护自身合法权益、引入专业社会工作者通过心理干预降低受害者心理创伤，等等。2015年，东盟成立由东盟秘书处负责管理的信托基金，为东南亚人口贩卖活动受害者提供人道援助及庇护。该信托基金的成立显示了东盟各国在跨国拐卖人口犯罪管控上对事后救济这一“短板”的日益重視。

（三）要着力从情报搜集与分享机制、警务合作机制以及贪腐惩戒机制等方面加强配套实施机制建设

1.加强情报搜集与分享机制建设。东盟需要加强政府机构和非政府组织之间、区域内与区域外的直接合作，强化地区性非政府组织等社会力量的参与，强化与对话伙伴之间情报信息互通。同时，要加强跨国拐卖人口犯罪管控的信息化建设，建立区域间拐卖人口DNA数据库，借助信息技术来提升情报搜集与分享的效率。

2.建立良好的警务合作机制。东盟各国需要加快建立打击跨国拐卖人口犯罪的执法合作联络站，加强边境联合勘察;开通警务合作绿色通道，以节省办案时间和其他成本;建立案件侦破协作机制，探索建立从抓捕到移交的一体化合作机制;同时，建立起相匹配的警务合作激励机制，鼓励各国警察在区域内部联合执法和区域外部国际合作中积极开展调查、取证和执法。

3.不断完善贪腐惩戒机制。东盟各国需要借鉴新加坡相关制度建设经验，完善廉政监督法律法规体系、丰富廉政监督内容、扩大廉政监督对象范围、厘清廉政监督标准和惩戒依据以及改进廉政监督方式。

消除跨国拐卖人口犯罪现象需要东盟加强事前预防、事中控制、事后救济，完善包括区域内部跨国、跨部门合作以及跨区域合作等在内的合作管控，形成跨国拐卖人口犯罪管控的合作治理网络。但值得注意的是，东盟区域内部以及跨区域国家、地区之间经济社会发展不平衡是跨国拐卖人口犯罪的根本原因。这意味着东盟各国在加强对跨国拐卖人口犯罪管控的同时，还需要从区域经济合作、社会建设等更为广阔的视野来考量该问题，但这显然是一个更为漫长的进程。

（作者系老挝公安部警察总局办公室处长，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业博士研究生，主要从事比较制度与治理创新研究;本文系国家社科基金重点项目（15AH007）和武汉大学自主科研项目（人文社会科学）研究成果，得到“中央高校基本科研业务费专项资金”

资助）

（本文参考《中国东盟打击跨国犯罪刑事合作机制探析》，王君祥;《中国与东盟刑事司法协助浅析》，杜宝庆等资料）

（责任编辑：冯苗苗）