推进PPP模式促进养老产业发展

章德林 王立元

摘要：中国社会正处于迈向老年化的阶段，对社会化养老的需求增长迅速。PPP 模式可以撬动更多资源发展养老产业，同时促进政府转变职能。以PPP融资模式促进社会力量进入养老市场，能够为养老产业注入活力，以更加灵活的管理推动产业升级，促进我国养老和社会保障体系多元化发展。但是PPP模式仍需要政府部门的有力支持，需要健全的法律规定进行规范和约束，而具体操作过程中仍面临缺乏成功经验、人才缺口的局面。以PPP模式促进养老产业发展任重而道远。

关键词：PPP模式  养老产业  社会资本  资源配置

投资是促进经济发展的重要因素。现阶段，我国经济发展已经从注重投资数量的增长，转变为注重投资质量的提升[1]。特别是在健康养老领域，产业的發展除了要以经济效益为衡量指标，对社会公共服务的贡献也是重要的考量，因此养老产业发展既强调体量增长，更注重引起的公共效应和社会效应。以PPP模式进行融资，在基础设施和公共服务领域吸引社会资金参与，特别是引进民间资本参与，是减轻政府财政压力和发挥市场资源配置功效的有效路径。以PPP融资方式发展养老产业，大胆尝试在养老服务领域进行公办私营行为，既可以实现政府公共服务职能，满足社会发展的现实需要，也可以引导社会力量挖掘市场潜力，探索私营资本在社会保障服务领域的运营，是打通社会力量参与公共服务具体路径的有益创新。同时，探索PPP融资项目在养老产业领域的运营模式，也有分担政府财政压力、拓展社会资金市场的作用，对实现政府引导下的市场主体资源配置具有重要意义。

一、养老产业发展现状

（一）市场需求大

据联合国数据显示，2018年中国65岁以上群体占10.6%，早已超过了老龄化社会7%的门槛。据国家统计局详细数据，截至2018年底，大陆地区老龄人口（65岁以上）达1.67亿人，已占人口总数的11.9%，比2017年提升了0.5个百分点。中国老龄协会发布报告预计，到2020年我国老年消费市场规模将达到3.79万亿元，这一市场规模还将随着老龄化加速而逐渐提升，老龄产业巨大的潜在市场将成为经济发展的新增长点。

（二）增长速度快

中国是1999年开始步入老龄社会，从1999年到2018年的19年间，我国老年人口净增1.18亿人，增长速度已经向典型的老龄化国家日本看齐。伴随老龄人口快速增长的，是老龄产业市场的迅速扩张。据统计，2018年仅养老产业市场规模就达到6.57万亿元，预计2022年可达10.29万亿元。而且健康老龄化的发展模式，将促进我国经济发展方式转变和产业结构调整升级，到2050年我国GDP的三分之一将来自于老年人，“养老经济”“银发经济”将成为重要的经济支柱。

（三）产业形式灵活

分析养老产业，可以归纳出其具有特殊性、综合性、微利性等特点。养老产业以老年人口为服务对象，是横跨一二三产业的综合产业体系，养老领域的单项产品或单项服务利润率相对薄弱，使养老产业呈现总体规模大、细分领域多、辐射范围广的趋势。养老产业形式灵活，还表现为分布广泛，除了较为传统的生活用品、家政服务、旅游和保险等老年产品，房地产养老、金融服务、老年文娱、咨询等产业也逐渐成为养老产业的重要组成。因此，募集资金对养老产业项目进行集中投资存在众多不利因素，以集中资金办大项目的模式发展养老产业存在困难。

二、PPP融资发展养老产业的特点

PPP模式作为独特的项目融资模式，能够充分发挥政府在公共领域的引导作用，吸引更多民间资本进入市场，以公共信用保证项目健康发展，并在减轻政府初期投资负担和风险的前提下服务，其与养老产业存在天然的契合性，PPP的创新机制能够为养老市场提供更专业化、更低成本和更优质的公共服务[2]。到2019年底，我国拥有各类养老服务机构和设施共17.76万个，各类养老服务床位合计754.6万张[3]，养老服务的举办主体已经由传统的政府出资公共投入为主，转变为大量民间资本、社会力量广泛参与。目前，正在兴起PPP养老项目更多的以组合开发式项目为主，产业项目灵活性强，既为养老产业发展注入了活力，也意味着PPP融资日趋成熟，正在成为适应我国国情的融资模式。

三、PPP融资发展养老产业优劣势分析

（一）优势所在

1.适用范围广。PPP融资模式突破了引入私营资本参与公共设施与服务体系建设的多种限制，对养老产业的大部分细分领域都有较好的实用性。PPP的公办民营模式，在养老产业的医疗保健、家政服务、保险金融、文娱服务、咨询等细分产业，均能发挥政府引导、民营主体的优点，加快养老产业供给侧的提升，同时也快速完成现代养老产业从单一产品供给向综合性产品服务供给的转变。而且民营资本具有经营机制灵活、成本控制能力强等优势，有利于养老项目的长期稳定运营。

2.组成多元化。面对老龄化进程的加快，仅靠政府投入满足养老公共服务的发展需求，显然力有不逮。PPP融资模式可以充分利用社会资本，将不同来源的行业、个人资金吸引到养老行业这个潜力巨大的市场中来，形成多元化投资局面。而且多元化资金投入还具有附加效应，通过私营部门参与项目，可以推动养老项目在设计、运营和利益分配方面进行革新，提高行业服务效率，传播管理新理念和成功经验。

3.促进政府职能转变。正确处理政府与市场所扮演的角色，是经济体制改革中强调的重点。PPP融资模式把政府从养老服务单一的建设者位置中解放出来[4]，充分利用市场在资源配置中的决定性作用，把政府由主导者变为服务者、监督者，让政府公共管理与市场化运营有机结合、取长补短，发挥政府和民营机构各自的优势，更有效地为老龄人口提供高质量的服务。在这一过程中，通过立法和引导措施使项目参与方整合成为战略联盟，让政府在市场经济中更多的以资本属性为主，充分发挥政府对资源配置的引导作用，协调促进养老产业发展。

4.合理分担风险。面对我国“未富先老”的局面，国外以PPP养老产业的经验并不完全适用我国市场，而且目前的养老项目普遍存在盈利能力差、土地成本高、项目融资难等问题。如何在政府层面缓解投入资金大、风险控制困难、运营管理复杂等面临的困境，同时在民营资本层面解决投资渠道少、市场波动大、回报周期长等问题，采用公办合营的PPP模式是极佳的选择。通过公共资源、社会资源和个人资源达成共识且有法可依，政府与私企形成利益与职责上的明确划分。民营社会资金、管理、技术等的进入，同样会引入灵活的风险控制与利益分配机制，充分发挥政府和民营资本的独特优势，在管理模式上进行创新，实现项目运行的绩效升级，有国家和社会治理模式创新层面的重要意义

（二）不足之处

我国以PPP融资发展养老产業面对的主要问题是缺乏经验、项目低端化、收益周期偏长，而且法律法规和信用约束机制也还不完善。国内养老产业发展还处于成长阶段，成熟的案例少，新项目成长具有一定风险，而我国国情与国外又有一定区别，国外PPP养老项目的成功经验不能直接在国内借鉴推广。同时，由于传统养老机构僵化、人员老化等问题，现有PPP养老项目规模普遍偏小，以较初级的养老项目为主，缺乏高质量的、服务系统化且成体系的服务供应。与其它行业相比，养老产业还面临着收益周期偏长的问题，由于养老服务具有很强的公共属性，现行养老体系中对投资的回报和收益周期更侧重社会效应和长远效益，受传统公办养老机构思维定势影响，公众也习惯于较低水平的服务价格，而社会资本投入更注重资本收益和变现周期，其参与的PPP养老项目会呈现服务价格的显著提升[5]，这就形成了供需双方的矛盾，较长的收益变现周期会导致社会资本进入养老产业面临更大的压力，也对融资、贷款等金融行为增加了难度，这也是PPP养老项目成功案例少、政府和社会力量对其信心不足的原因所在。正是由于存在这些不利因素，加上我国养老产业尚处于成长阶段，现有的法律法规和信用约束机制对养老产业的管理并不完善，对如何以包容审慎的原则进行资本运作，实现利益和风险的合理分担，也缺乏质量评估和全方位监管，因此PPP融资模式的养老项目在前期论证、风险分担、回报模式构建和项目运营自适应能力建设等方面还需要进行探索。

四、推进PPP养老产业发展的建议

推广运用 PPP 模式发展养老产业，无论是对成熟运用和推广PPP模式，还是对快速发展养老产业，都是十分具有现实意义的尝试，更深入而言，这也是对我国经济转型、体制机制改革、打造现代服务型社会保障体系的有益尝试，能够促进政府职能转换、提升社会治理能力，增强人民群众的幸福感。因此有必要从完善和推广PPP养老模式入手，进行大胆探索。

（一）利用现有经验，推广成熟模式

基于社会主义公平性原则和未富先老的国情，医养PPP是必由之路。但是我国国情不同，无法直接借鉴国外的相关经验，早期的PPP养老项目总是面临诸如政府战略目光不够长远、市场准入限制、评估论证可靠性不够等系列问题。以财政部PPP项目管理库资料为例，直到2018年底，该管理库19个一级行业中养老服务项目数量较为靠后。地方的PPP养老项目方面，政府监管与评价作用的缺失[6]，也给PPP模式养老项目实施带来一定阻力。因此有必要对国外公共服务领域的发展模式进行总结，借鉴国内其它行业PPP项目的成功经验，结合我国养老产业的发展特色，总结推广PPP养老项目成功运营经验。比如国内正在探索施行的“一院两制”模式，既保留了公办养老机构的公益性特征，也注意推动养老机构的市场化运营和管理，并且通过两者的良性竞争互动，外部竞争和内部交流并重，实现养老机构的组团发展。该方法与传统的整体委托管理相比，经营主体基本实现了市场定位、营销策略和收费标准，避免最终陷入政府兜底的境地。

（二）规范运营模式，制定具体条规

以PPP模式推动养老产业发展，需要从合理利用公共资源出发，实现社会资源和个人资源达成共识，并且做到有法可依。完善顶层设计，根据养老产业特点设计可行的项目方案，实现运营的可操作性。纵观一些典型的PPP项目反面案例，项目早期评估的不规范、运营期间涸泽而渔、金融运作出现障碍经常是导致项目失败的常见原因。因此在PPP项目早期的论证阶段，就需要专业机构进行参与，在符合项目整体利益的基础上由监管机构用法规制度对项目进行规范，期间尤其要注意社会资本运作和金融操作应符合法律法规，采取合理、合法、合规的方式为项目运营筹集资金，避免项目动工后爆出金融违规造成烂尾。在此过程中，管理机构在项目中分饰两角，同时作为规则制定者和项目践行者，其具体行为准则和条规必须事先落实。比如养老项目经常涉及的土地使用问题，如果不在项目设计早期就形成明文规定，很容易造成项目运营纠纷，造成“流产”。另外，相关监管机构也应在项目前期就进行介入，避免出现利益交换、权钱交易等行为。

（三）引入专业团队，保障人力支持

PPP 模式养老项目运营具有较强的专业性，项目团队不仅需要熟悉养老产业的特点，同时还应具有操作PPP项目的具体能力。项目前期，风险评估要求项目团队对养老产业发展概况有整体把握，对当地的养老项目发展水平能够进行精确评估。已有案例中，甚至出现早期评估存在重大纰漏的情况，等到项目动工甚至运营后再来纠正，就会造成重大损失。项目运营中，不可靠的财产权、低水平的设施和金融市场的失能都有可能放大项目中的瑕疵，运营团队必须能够及时采取措施正确应对。还有项目的技术、法律、经济、管理等方面，团队需要在公私双方的利益博弈中找到平衡点。建议在推进PPP模式养老项目发展的过程中，除了及时外聘专家顾问，政府、企业、运营主体间应当形成共识，在项目早期就引入高水平的专业团队，从人才角度为项目实施提供保障。无论是通过发掘养老领域的备选人才进行PPP模式的培训，还是引导PPP模式专业人才进入养老领域，都需要进行早期布局，为产业扩张提供专业化人才支持，这也对专业人才培养和相关教育、培训提出了更高要求。

（四）完善政府支持，重视引导作用

政府是公共服务的最初提供者，对PPP模式养老项目具有最直观的参与热情。政府既要代表需求方对服务质量和项目评估进行打分，又是行业管理的重要参与者，同时还要切实参与到PPP养老项目的运营行为中，具有举足轻重的影响力，因此政府的支持对养老项目顺利运营至关重要。建议地方政府积极发挥养老产业的引导，加强对PPP模式养老项目优劣势的认识，准确定位以PPP模式发展养老产业的意义，引导建立良好的行业生态环境，提高企业与政府的合作意愿。政府应该充分认识到，尽管养老服务具有很强的公益属性，但是任何资本进入养老产业，其根本目的必然是利润，必须在项目的公益性与盈利性之间找到平衡点。为了让更多社会力量参与到养老这一公共事业中来，必然要允许其在项目运营过程获得利益，无论是直观的财物利益，还是无形的社会影响力，必须都要有恰当的回报。只要在资本得到盈利回报的同时，充分保证养老服务供给能够满足社会的需求，为社会稳定发展提供保障，就达到了发展PPP养老项目的最终目的。只有准确把握行业发展的脉搏，明确双方在PPP模式养老过程中的收益分配，才能正确引导社会力量参与养老产业发展。

对于我国正在实施的“健康中国”战略而言，如何调动更多社会力量参与其中，以PPP模式发展养老产业是一个良好的突破口。尽管PPP融资在近年来已经略有“冷却”，但这正是PPP模式的成熟完善过程。借鉴国内外公共服务领域PPP模式的有效经验，结合养老产业自身发展特点进行PPP模式的大胆尝试，对转换政府职能、发挥社会力量和提高人民生活水平都具有显著的正面意义。因此，主动探索、小心论证、细致实践，充分发挥PPP模式的积极作用，能够同时发挥政府和社会力量的作用，形成促进我国养老产业发展乃至实施健康战略的合力。

参考文献：

[1]刘文革，周文召，仲深，等.金融发展中的政府干预，资本化进程与经济增长质量[J].经济学家，2014，3（3）：64-73.

[2]杨峥，崔哲.PPP 模式在养老服务领域的应用推广研究[J].新疆财经，2019 （5）：5.

[3]张婷.为保障亿万老年人美好生活夯实制度根基[J].中国社会工作，2020（02）：6-7.

[4]杨银雪.浅析政府和社会资本合作模式下PPP引导基金的作用[J].时代金融，2018（33）：174+179.

[5]张蕾.PPP 模式促进我国养老机构发展的研究[D].广东外语外贸大学，2018.

[6]甘国玲，姜姝珺.PPP融资模式促进养老机构投资的研究[J].时代金融，2017（06）：240-242.

基金项目：江西省社会科学规划项目“加快南昌现代服务业发展的扶持政策研究”（Zdsk201702）;国家留学基金（201908360261）;2019年度江西百人遠航工程。

作者单位：江西中医药大学