非国有股东治理效应文献综述

师小娟

[提要] 在国有企业混合所有制改革背景下，非国有股东的介入对国有企业的影响日益明显。本文对已有非国有股东参与国企治理相关研究成果进行梳理，在此基础上进一步归纳提出提高非国有股东参与公司治理相关政策建议。并针对已有研究存在的空白，对非国有股东治理效应的研究方向进行展望。

关键词：非国有股东;混合所有制改革;文献综述

中图分类号：F272.3 文献标识码：A

收录日期：2020年8月20日

一、引言

1990年，我国开始进行一系列的改革，改革的中心先是经济建设，之后为国企改革，最后迎来了全面深化改革浪潮;2013年，党的十八届三中全会召开，提出了“积极发展混合所有制经济”，再一次将混合所有制改革提高至战略高度;2014年又进一步提出“加快发展混合所有制经济”;2017年，国企混合所有制改革进入全面加速阶段，使得混改进入落地状态。历时三十多年，我国以混合所有制为代表的所有制改革效果明显，特别是之后伴随着系列政策及文件的频繁出台、自身发展需求，大量国有企业结合自身实际情况，改变了股权结构，进行混合所有制改革，也就是国有和非国有股本交叉持有、相互交融。由于国有企业在我国经济中占有举足轻重的地位，所以国企成为了混改的重点对象。即使已然取得了一些成绩，但囿于历史、体制，国企内部治理机制仍然存在着诸多缺陷，需要进一步来完善它。并且由于我国的制度背景独一无二，在我国国企中，国企的决策控制权几乎掌握在国资委的手中，但它不能直接享受监督经理人的利益，即监督成本高于监督利益，便缺乏动机监督国企高管。因此，当非国有股东进入国企后，如何提高其治理作用就成为了理论界和学术界一致关注的话题。以这个背景为基础，在这样的情形下，非常有必要去讨论非国有股东的治理效应。

二、非国有股东治理效应文献综述

国有企业作为我国经济的主干，学者和企业家一直重点关注它的治理水平问题。由于公司治理的重点是董事会治理，所以通过股东大会投票和董事会投票这两种方式，股东可以参与公司治理。由于监督收益比成本低太多，于是对国企高管激励和监督的动机机制不完善，使得国企出现更严重的代理问题，且“一股独大”现象在国企中较为普遍。因此，国企积极引入非国有资本，鉴于它的决策模式和目标偏好与国有股东有着很大的差别，它进入后，就会在国企中有一定的所有权，进而它将有动力去改善激励监督机制，从而减少高管机会主义行为。在混改中，非国有股东优化了国企的两大结构，即股权结构和董事会人员结构，具体表现为在股权结构上制衡，在高层治理方面监督。也就是说，从企业角度上，优化国企的两大核心问题——“所有者缺位”和“内部人控制”，最终表现为改善国企的经营决策，增强公司治理效率。这些观点得到了大量经验证据的支持。通过对文献进行归纳整理发现，现有文献对非国有股东治理效应的研究一般从股权结构和治理结构两个角度来塑造非国有股东的治理角色，讨论非国有股东参与公司治理的程度与国有企业治理机制和效果间的关系。

（一）股权结构维度。从公司治理效果角度来看，国企中的非国有资本可能会更多的考虑公司利益，使得国有股东原本的行政强势地位下降，而且各种性质的股东之间制约及监督，形成了利益共同体，不仅使国企具有多样的资源，而且获取资源的成本降低，外部环境要求的合规性得到了满足，最终表现为公司绩效的提高。也就是说，非国有股东持股可以提高国企的业绩、提高国企的盈利能力，有利于提高国企的经营业绩。

在投资效率方面，混合所有制改革会使得非国有股东拥有一定的股权，进而使其能够参与公司的决策等，从而能够显著缓解第一类代理问题，而非国有股东自身的“逐利天性”会激励其积极监督国企高管，有效解决过度投资问题，强化国企内部监督机制，国企治理水平和投资效率得到了提升改善。

在创新能力方面，非国有股东持股比例越高，政府的干预成本也会越高。所以，为了减轻来自政府政治目标的政治压力，国有企业将增加非国有股权的比例，从而降低其政策性负担，最终有利于企业出于价值最大化的经营目标展开更多的创新活动，在民营化过程中，个人或民营经济主体股权比例提高，公司的治理机制就越完善，从而管理人员更能投入热情并增强企业的技术创新能力，并最终鼓励国企开展更多的创新活动。

在风险承担能力方面，将非国有资本引入国有企业，即国企民营化，民营化降低了政府官员向企业收取租金的行为。因此，在国企民营化之后，企业可以去选择更积极的投资策略，即政府在选择国企管理者时，往往会选择对其达到政治目的有帮助的人，而不是那些管理能力高的人，以实现企业价值最大化，选择更多高风险投资项目，从而完善公司治理。民营化后，新股东取代了高级管理人员，并雇用了更多有能力的管理人员担任高级管理人员。同时，新股东更可能建立有效的激励和监督机制。因此，民营化可以提升经理人投资决策中的冒险程度，并促使经理人更愿意冒险，使得企业价值和股东财富最大化，增强国企的风险承担能力。

现有研究还发现，非国有股东委派董事可以有效提高高管薪酬-业绩敏感性、股利分红、增进国有资产保值增值、推进国企的市场化进程。此外，也有学者研究发现非国有股东持股与会计信息质量和内部控制等无显著关系，这也说明了国企混改不能仅止步于浅层次，而应探索更深层次，即治理结构层面。

（二）治理结构维度。在治理结构维度方面，Boateng and Huang发现异质性股东的存在提高了公司现金持有量的估值，改善了公司的内部控制，降低了公司持有现金的代理成本，提升了企业的创新能力;非国有股东可以通过向国有企业董事会委派董事代表来积极监督国企内部经营管理活动。这不仅仅表现了非国有股东具有参与国企公司治理的能力，也反映出它愿意积极参与的想法。当非国有股东在国企董事会有一席之地并具有一定发言权时，可以使得董事会进行战略决策时，考虑更加周到，从而做出正确且有效的决策，对于改变国有股东“一言堂”现象也非常有效。非国有资本追求利益的本性使得非国有股东将焦点更多地放在如何最大限度地提高公司的投资收益和绩效上。为了使自己的利益不受侵害，非国有股东具有强烈的动力去监督国企的管理层，完善企业内部控制制度，从而避免利益受到损害。同时，非国有股东不仅可以限制股权结构中的国有股东，而且可以通过人员委派来管理和监督国企原“准官员”在管理权结构中的地位，也就是说，非国有股东有能力增强国有企业内部控制质量。当内部和外部治理能力不足时，非国有股东可以通过任命高管代表参与公司治理，比仅仅拥有股权更能提高企业会计信息质量，更能发挥有效的治理作用，證明在国企治理中引入非国有股东可以增强国企的会计信息质量。

在薪酬契约方面：一是非国有股东追求利益最大化的特征使得其特别愿意去监督国企高管的一些行为，这就使得其可以在国企中充分发挥他的所有者权力，最终国企的内部治理机制得到很大程度的改善;二是通过任命高管代表能够有效监督国企的内部管理和经营活动，可以使得非国有股东掌握一些其他仅限董事会成员了解的信息，减缓国企的“内部人控制”问题，从而有效地缓解内部人控制带来的国企高管超额薪酬问题。所以，非国有股东积极参与国企治理可以有效地对管理层权力进行制衡，并使得高管的薪酬-业绩敏感性得到很大程度上的提升，经理变更对企业业绩的敏感性越显著，越有利于公司绩效的提升。

此外，在投资效率方面，增加非国有股东的持股比例可以提高对国有股东进行制衡的能力，非国有股东在股东大会中投票权和话语权的提升，使得政府难以对其进行干预，主要体现为难度和成本的增加，进而使得国企的政策性负担感减小，最终使得国企谨慎决策，降低过度投资水平。一直以来，非国有股东面临着两大问题，分别是“道德风险”与“逆向选择”，为了缓解这两大问题，非国有股东会积极争取进入董事会，或者任命代表自身利益的董事进行管理，使得在国企面对重大经营决策时，能够直接进行参与，制衡与监督国企的行政类高管。已有研究也发现，在董事会上，非国有股东任命的董事积极地参与，使得议案顺利而高效形成，并且这些董事比独董了解更多信息，从而可能持反对意见。另外，由非国有股东任命的董事对上市公司的业务更熟悉，并且时间和精力充裕从而能够去获取信息，为非国有股东搜集充足的内部信息，以这些信息为基础，非国有股东就可以做出决定，即深层次干预抑或退出，缓解信息不对称问题和非国有股东“用脚投票”的“退出威胁”，可以使得国企谨慎决策，减少过度投资行为，从一定程度上降低国有企业的过度投资水平。现有研究还发现，非国有股东可以通过向国企委派董事，抑制政府干预和高管自利，从而提升国企的并购绩效水平。

三、政策建议

首先，对企业而言，应该充分认识到非国有股东的重要作用，积极引进不同类型的投资者，以优化其产权结构。不同性质的非国有股东治理效果不同。在外资股东、机构投资者和民营股东中，后两者的治理效应更显著，因此可优先考虑引入上述两种性质的非国有股东进入国有企业，以便更好地发挥非国有股东的治理作用。

其次，应确保非国有股东应有权利（如投票权和董事委派权等），使其更好地发挥制衡、监督作用。一方面现阶段非国有股东在国企中的持股比例总体仍然较低，企业可适当提高非国有股东持股的相对水平和集中度，引入一些持股比例达到一定标准的参股大股东，增强其制衡国有控股股东的能力。同时，应继续坚持“去行政化”改革，完善国企内部治理机制，提升股东大会的公平性和透明性，保证非国有股东对股东大会决议事项的事前知情权、事中参与权以及事后监督权。另一方面通过委派董事的方式参与董事会决策也是非国有股东“发声”的重要保障，企业应尽量保证持股比例达到标准的非国有股东向公司委派代表自身利益的董事，提高非国有股东参与公司治理的积极性。

对政策制定者而言，应加快改革步伐，降低非国有股东进入国企的门槛。一方面应继续深层次推进简政放权、放管结合、完善服务改革，逐步放宽和取消非国有股东投资入股的事前审批，同时强化事后监督，由“严进宽管”转向“宽进严管”;另一方面进一步完善相关法律法规，明确产权及相应的责任歸属，使非国有资本能够进退有据，消除了国企负责人担心承担“国有资产流失”罪名的忧虑。

四、未来研究方向

现阶段，由于非国有股东持股比例和是否委派董事容易观察和计算，因此学者们用其来测度非国有股东参与国企治理程度，但这可能并不能准确反映国企中非国有股东参与公司治理的实际情况。未来研究者可以考虑从国企实践出发，通过理论分析、实地调研、专家咨询等方法，重新设计指标来精确测度非国有股东参与国企公司的治理程度，并基于一指标进一步探索非国有股东的治理效应，可以考虑从非国有股东对国企并购绩效或资本配置效率或加入外部监督机制，如分析师关注、环境不确定性等角度进行进一步的探究。

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