简评美国金融消费者保护法案效果及对我国的启示

周帅

【摘  要】美国金融监管体系缺乏对金融消费者的有效保护，金融机构针对公众的过度信用创造使得金融系统积聚了大量信用风险，最终造成了次贷危机的爆发。基于次贷危机的教训，美国不仅建立了专门的联邦金融消费者保护机构，而且通过完善信息披露、严格抵押贷款条件等具体制度加强对金融消费者的保护，取得一定效果。但由于利益集团的反对与阻挠，该法案表现出一定折扣，是否能减少下一次危机有待验证，同时对于我国正在深化的金融机构改革，特别是金融消费者保护具有重要的借鉴意义。

【关键词】金融消费者保护;金融消费者保护局

1.研究背景

长期金融领域去监管化和自由化背景下，2008年美国遭遇了自大萧条以来最严重的金融危机，这是美国双线多头监管模式中长期积聚的金融风险的总爆发。美国金融监管体系缺乏对金融消费者的保护，金融机构针对公众的过度信用创造使得金融系统积聚了大量信用风险，后者又成为危机爆发的直接诱因——美国住房贷款市场上次级抵押贷款的发放远远超出了公众的还款能力，宽松管制政策下的无风险套利诱惑又导致贷款经纪人的掠夺性贷款泛滥。 最终引发了美国次贷危机，此次金融危机在全球扩散，引发严重后果。通过对金融危机爆发原因的反思，人们逐渐意识到，包括美国消费者在内的全球消费者都在承受危机带来的恶果，他们并非金融危机爆发的罪魁祸首，恰恰相反，他们才是最大的受害者，因此加强对金融消费者的保护，避免次贷危机再次发生，尤为重要。

2.文献综述

长期以来，美国对消费者保护不足，美国消费者在接受金融产品及服务上处于弱势地位，一些学者开始研究消费者保护法案的重要性。布朗斯坦和韦尔奇（2002）经研究发现，许多消费者缺乏基本的金融知识，而这些知识对金融产品进行明智选择是必须的。卢萨尔迪（2008）通过调查发现，许多消费者缺少对金融概念的基本认识。Braunstein and Welch（2002）通过研究发现，消费者往往缺乏基本的金融知识，而这些金融知识对消费者做出明确选择是非常重要的。 Perry and Morrison（2005）认为金融知识水平居中的消费者在做决定时也具有一定困难性。lusardi（2008）认为许多消费者缺乏对一些基本金融概念的了解，比如复利、风险分散、实际价值与票面价值的区别等。因此建立消费者保护局，以此保护消费者显得尤为重要，Bertrand（2009）认为有必要建立诸如消费者保护局的机构，进行信息披露，有助于消费者克服认知偏差进行决策的信息。

但是也有一些学者，对金融消费者保护法案持保留态度。如胡鹏飞等（2020）认为金融消费者保护法案在表面上对消费者形成了“父爱式”保护，但也扼杀了金融创，新、人为制造了不平等竞争关系，滋生了不正当的权力追求等问题。

针对金融消费者保护类监管的定位问题，温树英（2015）认为，消费者保护职能与审慎监管职能由同一个机构行使时，应确保消费者保护部门的独立性，以协调审慎监管目标与消费者保护目标之间的潜在冲突;随着美国金融创新的不断发展，金融消费者面临的选择越来越多，金融产品的复杂性，使消费者则难以明智选择适合自己的金融产品。

针对金融消费者保护统一监管，罗培新（2009）经研究发现，美国现行联邦和州多重监管的体制，导致监管成本高企、效率低下、监管重叠与监管真空并存、“监管竞次”和“监管套利”等重重积弊。因此加强统一监管，显得尤为重要。

3.美国金融消费者保护机制回顾

美国金融消费者保护由来已久，根据美国法律结构，采用联邦和州分别立法监管。在联邦方面，美国金融消费者保护监管职责主要分布在美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、联邦贸易委员会、证券交易委员会等七家机构，与安全与审核等监管任务相互补充，州主要由州银行监管机构负责。

早在1969年，美国国会通过了《消费者保护法案》和《真正借贷法案》、1974年，美国国会通过了《公平信用法案》;1970年，建立了证券投资者保护公司;1974年，通过了《公平信贷机会法案》，禁止对顾客进行差别对待将之前分散于美联储、证券交易委员会和联邦贸易委员会等机构涉及消费者权益保护的职权，统一集中到新成立的消费者金融保护局。

4.改革的内容

美国从2009年进行了对金融监管进行了大刀阔斧的改革，改革的重点之一就是从监管体制，制度建设等方面加强金融消费者保护。以保障美国金融消费者在使用住房按揭贷款、信用卡和其他金融产品时，得到清晰准确的信息、杜绝掠夺性条款、隐藏费用以及欺诈行为。

同时成立了金融消费者保护局（CFPA），该局负责监管提供金融服务的公司，旨在保护金融消费者们办理按揭房贷、信用卡或购买其他金融产品时保护其利益不受侵害。该局在不扩大现行法律框架的基础上统一现行监管架构，而金融服务业中负责消费者保护的各分支机构也从属该局。

CFPA有权自行进行数据收集和金融消费者保护研究，以对金融产品和服务市场进行监管，并对适当性进行评估。第一，对以往的信息披露出现的问题做了非常细化的研究并改进，帮助金融消费者们更容易理解和运用相关信息;减少欺诈的发生。第二，它有权根据现行金融消费者法规来设立规则，并采取适当的强制措施来处理违规事件。第三，开展金融消费者保护理论研究，用于指导实践和金融消费者教育。第四，收集金融消费者建议并改善管理机制。第五，该局有责任确保长期以来在金融产品和服务市场得到不周服务的金融消费者群体能够获得合适的金融产品和服务。第六，保护弱势金融消费者，包括老年人、服兵役人员及其亲属，通过设立相应的科室来实现，这些科室包括：公平贷款和平等机会办公室、金融教育办公室、服役人员事务办公室和年长美国人金融保护办公室等。

5.本次改革成功与局限性

此次消费者保护法案最大的亮点就是成立金融消費者保护局，将分散于各个机构的金融消费者保护职能统一归集过来。以往分散的监管往往事出无门，容易存在监管真空。职权集中起来，有利于保护金融消费者免受失当金融行为的伤害，比如住房抵押贷款失当、信用卡滥用等，从而大大加强了对金融消费者的保护。提振消费者的信心并刺激国内消费，简化金融机构的监管职责、预防监管容忍与监管者真空，维护金融安全与金融稳健。