新时代农村金融服务体制创新研究

李慧

【摘 要】 新时代农村金融服务体制在乡村振兴战略中发挥的作用不够充分，最根本原因是金融服务体制改革滞后、创新不足，没有找准与国家乡村振兴战略一致的改革方向，缺少普惠制的金融产品，也没有下大力气解决农民“融资难”的问题。因此，如何廓清农村各种类型金融的功能边界，满足其多样化和多层次的需求，并按照市场经济的运行要求展开竞争，是需要迫切厘清和阐释的重要问题。而对农村政策性金融、合作性金融、商業性金融以及民间金融的合理定位，进一步确立了农村各种类型金融相互补充、相互竞争的发展思路。新时代农村金融服务体制要适应乡村振兴的发展要求，必须构建和创新一个包含政策性、合作性、商业性及涵盖民间金融的立体性、综合性的农村金融服务体制，以对症下药，解决制约新时代农村建设的最大障碍。

【关键词】 农村金融; 体制; 定位; 创新

【中图分类号】 F221  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）23-0041-05

作为新时代农村市场经济制度的核心，农村金融服务体制在促进乡村振兴战略中发挥着极为重要的作用。只有构建功能齐全的新时代农村金融服务体制，才能借力金融支持助推农村经济可持续发展。目前，农村经济发展水平不高，速度较慢，农民收入水平不高，农业比较效益低，城乡发展差距持续扩大。这些问题不仅制约着国民经济的协调健康发展，而且对社会稳定构成严重威胁。引致这些问题的一个重要原因是金融发展方面的“厚此薄彼”现象。农村金融不断被“抽血”供给城市金融发展，导致农村金融发展严重滞后，与城市金融发展的差距越来越大[ 1 ]，并日渐滞后于城市金融的发展，使得农村融资难的问题突出，农业、农村经济发展得不到充分的金融支持。

为什么新时代农村金融没有适应市场化的需求兴旺发达却日渐萎缩？最根本的原因是农村金融服务体制改革的滞后，没有找准与国家乡村振兴战略一致的改革方向，缺少普惠制的金融产品，没有下大力气解决农民“融资难”，社会合作机制发展缓慢，政府“有形的手”干预太多，市场机制发展不充分，一个扭曲的农村金融服务体制很难保障农村金融的健康发展，只有协调发展好政府调控机制、市场运行机制和社会合作机制，才能真正构建新时代农村金融服务体制。如果不利用好市场、政府和社会三种机制、三种力量在农村金融发展中的积极作用，农村金融服务体制的发展会严重受阻，农村金融与农村经济的协调发展就不可能实现。因此，如何认识和把握新时代农村市场经济条件下金融发展的客观规律，推进农村金融服务体制的持续健康发展，最终形成一条能够有效解决“三农”问题的坚实路径，已成为当前新时代农村金融服务领域中亟待研究和解决的一个重大课题。

一、新时代农村金融服务体制的定位

当前，农村经济发展的最大动力就是金融支持，如果农村金融资源的供血不足[ 2 ]，甚至出现严重失血，必然迟滞乡村振兴战略的全面实施。为顺应新时代农村建设的要求，必须重新构建农村金融服务体制，对其功能、职责和任务进行明确，以充分发挥各个类型金融的作用，形成合力和健康的市场运行机制。定位是通过其作用来明晰的，定位有强烈的导向性，它决定了创新的手段和路径，指引了创新的方向。

（一）构建政策性金融，充分发挥指引作用

党中央、国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》中提出，要推动金融投入对深度贫困地区的支持，要把更多的金融资源配置到农村的薄弱环节、重点领域[ 3 ]，这充分说明了政策性金融的指引作用。它把国家信用作为一个融资主体，综合运用各种特殊的政策、金融手段来指引、支持国家发展战略。当前，农村的基础设施建设如水利工程、公路桥梁、通讯设施、美丽乡村建设、公共卫生安全都需要非常大的资金投入，而且周期长，大多为公共性和公益性，没有及时的回报或回报率很低，这都需要政策性金融的支持。国家信用体系建设、支付方式、扶贫支持、金融教育、大数据信息建设都不是一家或几家商业性金融机构能做的，都需要政策性金融的指引和投入。

（二）构建合作性金融，充分发挥主导作用

合作金融是按照合作协议或合同，自愿入股，实行民主管理，按照约定分配盈余、承担义务的一种集体所有和个人所有相结合的特殊的资本融合形式。由于农业是一直处于弱势的传统农业，广大而分散、经济实力弱小的农户是弱势群体，市场机制的逐利本性决定了他们受到商业性金融的排斥，在政府投入不足的情况下，最好的办法就是自己联合起来，形成内生性的融资机制，这在当前是一个短板。农村信用合作社改为农商行后，商业性追求、金融利润的追求多了，必然更强调商业风险，对农民和农民合作社的金融服务更少了。农民只有自己组织起来，在合作社内部实现资金互助或内部融资，自己解决自己的需求。但是它有很大的局限性：一是合作社内部本身资金有限，甚至缺乏资金，很难提供必要的融资支持。二是一些给合作社贷款的金融机构提供的贷款量小，要求的条条框框多，农民满足不了这些门槛，只好不贷。这种内生性的合作金融虽有市场，但始终难以发展，应放开对合作金融政策上的限制，鼓励民间融资，充分发挥其主导作用。

（三）构建商业性金融，充分发挥支撑作用

农村金融的盈利主要在商业性金融。尽管有政策性金融的指引和合作性金融的主导[ 4 ]，但农业产业的升级换代、农业龙头企业、农村大中型企业、农民合作社、家庭农场、农业大户等很难获得政策性金融和合作性金融的支持，必须靠商业性金融的支撑。这是一个双赢的做法，商业银行机构必须保证盈利，才能可持续发展，才能更好地服务农业经济。在普惠制理念下，商业性金融不仅延伸到了农业全产业链，而且延伸到了小微企业、贫困群众、弱势群体。商业性金融践行普惠金融理念，尽量在服务空间、服务群众上全覆盖，其对农业经济发展的支撑作用显而易见。

（四）构建非正规金融，进一步发挥辅助作用

非正规金融主要指信用合作社和社区（村）贷款组织。这些服务于本地的金融组织成了商业银行的延伸平台，相当于主管道上的“毛细血管”。一些服务于城乡的小型甚至是微型金融企业，如公益性小贷机构、小贷公司、信用合作社可以服务当地贫困群众、弱势群体、城市返乡创业人员、小农户和家庭农场。这些服务对象由于没有完整的信用记录、健全的财务制度、有价值的抵押物等，很难获得正规商业性金融的融资支持。而他们的实际融资需求是比较强烈的，这一块的空間正好由非正规金融来弥补。

二、新时代农村金融服务体制创新分析

一个高效的、充满活力的、符合新时代农村市场经济规律的农村金融服务体制，必须使农村金融资源配置更加合理优化、更能充分促进农村经济发展。现实中，农村金融服务体制和农村经济的互动受多重因素的影响。这种影响有自然的因素（如农业生产自然灾害等）、市场的因素（如市场供求关系变化）和宏观调控的因素（如政府通过行政的、经济的、法律的手段对农村经济与农村金融服务体制进行干预等），这些影响一旦超过系统的自我调节能力，就会使农村金融服务体制和农村经济发展偏离基本路径[ 5 ]。一般来说，当农村经济发展处于低水平时，农村经济与农村金融服务体制之间就会表现为抑制的状态。而在城乡发展差距逐步扩大、城乡经济资源自由流动的情况下，农村经济与农村金融服务体制之间就可能表现出农村经济抑制农村金融体制发展，农村金融服务体制制约农村经济发展，这是因为农村资金为追逐利润最大化而离开农村进入城市。只有城乡差距缩小到一定程度，农村经济发展与农村金融服务体制处于较高水平时，农村经济与农村金融服务体制之间的互惠关系才能够稳固地建立与发展，农村金融服务体制与农村经济可持续发展的路径才可以长久走下去。

农村金融服务体制不仅要为农业龙头企业、中小农资企业服务，而且要为农村基础设施建设服务，另外，还应该充分考虑金融服务的公平性和均等性，要把金融服务的触角最大限度地向社会的方方面面延伸，甚至是底层的贫困群体、弱势群体，让他们“阳光雨露”均沾，真正建立起新时代农村普惠金融理念。而新时代农村金融服务体制创新不足的最大问题就是没有真正确立普惠金融理念。在服务体制上满足于小修小补，没有建立更适应农村形势需要的服务机构，有效统筹普惠金融和特惠金融。

（一）真正的普惠金融理念没有确立

现在讨论的普惠金融，大多指为了适应国家的扶贫攻坚战略，为了满足经济欠发达地区和贫困地区的经济发展，客户目标主要为困难群众和弱势群体而提供的一种“大水漫灌”式的金融服务。这是一种狭义的普惠金融服务。真正广义的普惠金融是提供无差别的服务，目标群体极为广泛，涵盖社会各个层面，覆盖最广大群众。从空间上讲，既包括沿海发达地区、中心城市，又包括中西部较发达地区、欠发达地区，甚至偏远落后的山村;从客户群上讲，既要惠及中低端客户，又要服务高端客户，既要服务于龙头企业、大企业、中小企业，又要为底层困难群众服务。要坚持可持续发展的原则，对低端客户和困难群众坚持保本微利，对中高端客户坚持商业盈利原则，但服务收费要合理，方式要便捷，服务产品上要多样化，不仅要提供信贷服务，而且要提供支付、存款、保险、担保、理财、投资和融资等多种服务。这样一种“普惠金融”，绝不是简单的“普惠”和“优惠”，而是一种坚持商业原则的可持续的发展理念。

（二）多样化的金融服务机构创设不足

一是缺乏老百姓自己的平民银行。2020年，扶贫攻坚战即将收官，中国将消灭绝对贫困，但是，相对贫困将长期存在。困难群众、弱势群体依然需要有持续的金融支持。过去农村信用合作社做的较多，信用社改革为农商行后，商业性显著增强，在对困难群众、弱势群体支持方面逐步偏离保本微利方向，农业银行、农业发展银行、村镇银行等偏重于对风险的把控。普惠制金融理念的贯彻侧重于对农村基础设施的投入、对农业龙头企业的支持，风险较高的小微企业、农民合作社、家庭农场、困难群众、弱势群众贷款难、融资难，真正有效供给的金融产品开发较少。“普惠”金融难以“普惠”，“特惠”金融又不够精准。在这方面，可以借鉴国外的一些经验，如孟加拉国成立的孟加拉乡村银行（Grameen Bank，简称GB），它就是穷人银行[ 6 ]。初期是以政府牵头成立的扶贫银行，在发展过程中，政府的股份逐步退出、逐渐下降，现在只有25%，其他都是穷人的股份，它是服务于困难群众、弱势群众的专门银行，银行管理者没有股份，只是雇员，受托代表穷人经营管理，政府在政策上免税。二是专门从事公益性的小贷组织创设不足。小贷组织已扩展到300多个县，贷款的金额超过100亿元，特别是小贷的公益性和非营利性，保证了它在农村的广阔市场和刚性需求。为了可持续发展，它实际上运行的是保本微利，资本的回报率一般只有1%左右，它不需要政府给予长期补贴，资本贷款不良率也相当低，农民融资非常便捷。但是，小贷组织至今没有合法的法律身份，政府也没有给予它充分的支持，如提供充足的扶贫贷款，让它来给困难群众、弱势群体再贷款等。在宁夏、重庆、陕西等地，有些地方在做实验，有的是地方政府支持，有的靠自己自筹，基本没有或者有很少的政府财政支持，规模很小，而老百姓的需求很大，显然不适应农村金融发展的趋势。

三、新时代农村金融服务体制创新重塑

新时代农村金融服务体制必须具有超前视野，要根据新农村的特点、变化来不断调整，特别是一些合理的规制必须遵循。各种类型的金融模式要有功能的边界和差异化，要能适应和满足多样化和不同层次的金融需求，最重要的一点是要顺应市场经济运行的潮流，参与市场主体之间的竞争。这些规则和机制，明确了改革创新的上限和底线，使创新不至于贪功冒进，不切实际的步子迈得太大，但也不至于原地转圈，固步不前。

（一）要有严格的功能边界区分

各个类型金融的功能边界应该是比较清晰的。合作性金融和民间金融的功能边界比较好明确，政策性金融和商业性金融有较多重叠的部分。笔者重点分析这两种金融的功能边界。廓清政策性金融和商业性金融的功能边界十分重要，它可以在制度层面上保证竞争性农村金融市场的构建[ 7 ]。一是理念不同。政策性金融大多是“特惠”金融，而商业性金融主要是普惠金融。二是服务的客体不同。政策性金融比如扶贫资金，它精准服务于困难群众、弱势群体，商业性金融在普惠金融理念的指导下，也做困难群众、弱势群体服务，但是它的服务面更广，所有农业龙头企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体等都服务。三是抗风险能力和追求结果不一样。政策性金融并不以盈利为主要目的，或者只要保本微利即可，它追求的是金融支持后的社会效果和作用。而商业性金融是以商业盈利为目的，对抗风险的要求比较高，它追求的是商业金融的可持续发展。随着农村市场经济的完善，商业性金融将越来越发展壮大。

（二）要适应多样化和多层次的需求

新时代农村金融需求是多层次和多样化的。因此，多样化、复合式的金融机构相比单元化的金融机构更为合理，更有利于农村经济发展，有利于资源的高效配置。现阶段，农村经济的金融需求主要有三个层次：一是东部发达地区，出现了很多规模化、集约化的现代农业组织;二是在中西部欠发达地区，还存在需要国家扶持的贫困户，或者虽已脱贫但脱贫基础仍不扎实的农户;三是在经济较发达地区，仍存在大量的小农经济，这些小农经济正在向新时代商品经济迈进。在经济相对活跃的农村，由于农业的规模化、集约化、产业化的程度较高，相对而言，商业性金融业比较活跃，资金的合理流动有利于经济资源的配置，并促进农村经济发展。在经济较发达地区和欠发达地区，中小农户抗自然风险和市场风险的能力较弱，更需要合作金融、农业保险等政策性金融的存在，从而降低市场交易成本，有效抵御风险。因此，对于中西部的农村金融市场，政策性金融将不可避免地在较长时期仍然发挥重要作用。

（三）要按市场经济运行规律开展竞争

新时代农村金融服务体制创新，就是要合理配置金融资源，提高农村金融服务效能，而按市场经济运行规律开展正当竞争，更有利于实现这一目标。一要明确农村金融市场的竞争绝不是单一的，而是多样和多层次的，因此，应当以不同层次金融结构的竞争来满足。二是农业产业逐步升级换代，小农经济逐步向新时代市场经济迈进、演化，而农村金融市场的竞争必然加剧。乡村振兴、美丽乡村建设对农村金融供给侧改革提出了更高的要求，新的农业经营主体不断涌现，农业全产业链对金融的需求，不断刺激农业金融服务主体竞争。商业性金融不断延伸服务的触角，商业性金融和其他金融既合作也竞争，这种竞争是在社会主义市场经济秩序之下的有限合理竞争，而不是恶性竞争。三是农村金融市场有限竞争的后果由金融服务主体自己承担。

四、新时代农村金融服务体制创新

新农村的建设和发展带来了对农村金融服务的旺盛需求。农村金融服务既要满足农民物质文化生活水平提高后的生活性金融需求，又要满足必需的生产性金融需求，还要满足全产业链和产业分工之后的新经营主体的旺盛需求。因此，需要构建和创新一个包含政策性、合作性、商业性及涵盖民间金融的立体性、综合性的新服务体制，以此来实现对农业全产业链的全周期式综合金融服务，进一步解除土地流转后的集中化和生产的规模化、标准化经营束缚，彻底改变农村“空心化”面貌，努力打造金融支持新时代乡村振兴的高质量、可持续发展之路。

（一）优化政策性金融服务体制

政策性金融服务承担着国家重要的政治、经济战略。比如扶贫攻坚战对贫困群众、弱势群体的金融支持，对中西部贫困地区的金融倾斜。对乡村振兴战略的施行，包括一系列的农田水利设施兴修、交通道路的建设、通讯设施的建设和维修、美丽乡村建设等。考虑基础设施建设的公共性和公益性，投入的周期性长、投资的体量大等特点，必须细分政策性金融，精准服务。笔者建议从以下几个方面梳理构建农村政策性金融服务体制：一要建立一个持续、独立的生活性金融服务机构。农民对物质文化生活改善的需求是长久的、持续的，特别是一些贫困地区困难群众，在其他金融服务不愿做或做不了的情况下，在国家社保等政策也暂时难以保障的情况下，建立一个专门的金融机构，优先运用政策性金融服务就很有意义了。二要合理运用政策性金融，引导和促进农村产业分工，扶持适合国家战略发展的农业龙头企业、大中型企业，通过政策性金融优化组合。三要进一步加大对农村基础设施的公共性政策金融投入。农村的沟塘河渠、水库、道路桥梁、通讯物流等公共性基础建设，对保障农业生产甚至增收起着非常重要的支撑作用。计划经济时代，依靠大规模的人力建设，在农业基础设施建设方面取得了很大成效，这些年，我们在这方面投入的越来越少。因此，要创新政策性融资渠道，把金融服务的功能进一步拓展到农村基础设施建设上来，进一步夯实农村发展基础。有些地方搞“万名干部进万村结万家挖万塘”活动，就需要政策性金融支撑。还有，农村产业的引导、农业生产自然灾害的补助等都需要发挥政策性金融支持的服务功能和作用。

（二）发展合作性金融服务体制

合作金融仍然是农村金融服务的短板。从美国、德国、日本、荷兰等发达国家和一些发展中国家经验来看，合作金融是农村普惠金融的主要载体，对支持微小農企生产、改善贫困群众等低收入群体极为重要。农村金融服务最大的困难就是成本高、效率低。农业生产风险高，农户还贷能力不确定。开展普惠金融的资本回报率低，资本不良率较高，对商业性金融缺乏足够的吸引力，而依靠政府的财政补贴又面临政府财政压力日趋增大，可持续性不强。发展合作性金融服务，可以有效降低服务成本，加强信息运用，提高抗风险能力。一是继续完善省级信用联社的改革，建立健全可持续的惠农机制，强化省联社行使服务、管理、协调和防控风险的能力。二是进一步发展新型农村金融合作组织，充分依靠现有农村信用功能体系，充分发挥省联社、县农商行的服务功能，进一步提升新型农村金融合作组织的专业服务水平，降低服务成本，强化风险管理。

（三）建立与农村市场经济发展相适应的商业性金融体制

随着乡村振兴战略的提出，新农村建设和美丽乡村的打造，农村经济迎来了新的成长契机，农村商业性金融也迎来了蓬勃发展的机遇。但是，当前商业性金融体制还存在一些问题亟待解决。以农业银行为主体的金融机构存在服务地域广而覆盖网点低，农民金融需求旺盛而金融服务工具不足，服务农村金融机构多，如国有银行农行、邮政储蓄银行等，股份制银行中信、华夏、光大等，商业性机构村镇银行、贷款公司等，但竞争力不足。因此，要大力推进各类金融机构全覆盖，覆盖乡镇、覆盖村组、覆盖农户，围绕当地经济特点和涉农产业上下游发展需求，创新开发精准度高、针对性强的新型金融产品，使金融资源向特色种养、休闲农业、乡村旅游等产业融合领域倾斜。将村龙头企业、家庭农场、农民合作社经营主体对农民的辐射带动作用作为金融支持政策的重要前置条件，引导新型农业经营主体帮助农户共同参与产业发展，共同享受产业发展成果。