“一带一路”倡议理念下WTO“交叉报复”的适用

李建飞 宋晋

摘   要： “丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”统称为“一带一路”，“其范围不仅辐射了亚欧大陆，而且也连通了亚非大陆，经济上连通了东亚与欧洲两个经济中心，直接带动了中亚腹地的发展。“一带一路”畅想理念自构建开始就得到全球国际社会的高度赞扬和关注。随着其日渐成熟，其在促进区域经济快速发展、带动远离海洋的中亚地区高速发展、推进沿线国家各方面合作等发挥的作用日益明显。与此同时，商业往来引发的贸易争端数量也快速爆发。为早日建成以人类命运共同体为总目标的“一带一路”新型区域合作模式，有必要讨论作为WTO争端解决机制中使执行手段的“刀刃”更加“尖锐”的“交叉报复”是否符合“一带一路”倡议理念的内核。

关键词： “一带一路”; WTO; 交叉报复

中图分类号： D996.1              文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.017

Application of “Cross Retaliation” Under WTO “ the Belt and Road” Initiative

LI Jian-fei1 ， SONG Jin2

（1. Shaanxi Institute of Electronic Information Technology， Xian 710049， China; 2. School of law， Shanxi University， Taiyuan 030006，China）

Abstract： One belt， one road， is the Silk economic road and the maritime Silk Road in the twenty-first Century. Its range not only radiates the Eurasian continent， but also connects with the Asian African continent， and it connects the two economic centers of East Asia and Europe， which directly leads to the development of the hinterland of Central Asia. The idea of “one belt， one road” has been highly praised and paid attention to by the whole international community since its construction. With the maturing of this initiative， its role lies in promoting the rapid development of regional economy， driving the rapid development of Central Asia far away from the sea， and promoting cooperation among countries along the line. At the same time， the number of trade disputes caused by commercial exchanges also rises rapidly. In order to establish a new regional cooperation model with the destiny of the community as a whole， It is necessary to discuss whether the “sharp” cross retaliation as a tool for implementation in the WTO dispute settlement mechanism is consistent with the core of the“one belt and one road initiative” concept.

Key words： one belt， one road; WTO; cross retaliation.

一、“一帶一路”倡议的理念

“一带一路”尽管从其内涵和本质上是一个以区域为主的经济发展战略规划，但是从其发展目标和理念来看，它又与传统的区域共同发展形式大相径庭。

首先，开放包容是“一带一路”倡议的应有之义，最终构建成果应是一个没有边际的“经济平台”而不是一个有所限定的“经济区域”，他向世界各国人民开放，成员方的数量和国别也不加以规定和限制，不以签订具体的合作协定和成立专门的国际统一组织为必备条件，而是以“互联互通”的经济合作项目带动沿线国家的加入与合作，从而形成以人类命运共同体为主旨的经济共赢平台[1]。“一带一路”倡议其范围横跨亚非欧大陆，涉及国家数量大约65个，其涵盖范围之广已为历史罕见，且其涉及的已经形成规模的区域性经济合作集团就有6个，分别为东南亚国家联盟、中欧自由贸易区、欧盟、上海合作组织、海湾合作委员会、南亚国家联盟。这种开放包容式的新型贸易关系由于其不必脱离于已经形成的区域性经济集团，从而在继续享有既有的经济合作伙伴的同时还可以以具体经济项目为载体接触到更多新的贸易伙伴。

其次，“一带一路”倡导多元共存的价值观。“一带一路”并不要求建立新型的合作平台，而是在现有平台的架构上连接起现有的组织架构，赋予其新的内涵和形态。各种文明互相交流碰撞与借鉴是生生不息的动力源泉。历史表明，多种历史文明相互融合交流，在交流中迸发出新的文明成果，是丝绸之路魅力永恒的精髓所在。“一带一路”畅想的建设必将进一步发挥多元文明的引领和沟通作用，一方面成为沿线国家走向开放融合，百花齐放的文明大发展的桥梁，另一方面必将引领全球发展潮流，在多元文化共存中实现沿线国家相互欣赏、相互理解、相互尊重的人民格局，共同推动全球文化发展走上一个新的台阶。

再次，“一带一路”是坚持“共同体”发展方向，打造利益共同体、责任共同体和更高价值的人类命运共同体为最终目标的倡议，在平衡各方面利益的基础上，体现利他义利观。共同体是一个有多层内涵的概念。第一层内涵的共同体是多个主题具有相同的利益目标，所以成了利益共同体。第二层的内涵在共同利益的基础上强调权责对等，在实现利益的同时也应当承担相应的责任，所以称为责任共同体。第三层次的内涵是强调政治、经济、安全、文化、对外关系等各个方面上的共同体，强调最根本上的一致性[2]。在“一带一路”的建设中，中方一贯主张在追求本国利益的同时也应当充分融合他国的利益发展，从互利共赢的角度出发推动整个世界的经济繁荣昌盛而不搞一方独大。

总的来说，“一带一路”倡议理念是符合世界发展潮流的，是中国人民对世界如何发展，怎样发展所提出的具有中国智慧的理念。开放包容，多元共存，人类命运共同体，均体现了中国作为世界大国的责任，体现着中华民族悠久的历史传统和博大精深的文化。

二、“交叉报复”的内涵、特点及功能

“一带一路”倡议理念要求开放包容、多元共存、人类命运共同体等理念，在此基础上，想要其真正落地建成，也必然要在此理念下选择相应适合的内容制度。由此，有学者提出，在以双边促进多边，多边带动双边的模式下是否可以借鉴WTO的贸易争端解决机制[3]，并由此引发对于“交叉报复”在“一带一路”中是否适用的讨论。下面就阐述下“交叉报复”内涵、特点和功能。

（一）WTO“交叉报复”的内涵

“报复”这个字眼并没有在WTO正式的法律条文中，也更没有“交叉”的说法，我们经常所说都是实践中形成的名称。按照WTO的相关条款分析可得，报复简单说就是败诉方不执行已经做出的裁决时，WTO特定机构经过授权程序后授权胜诉方对败诉方终止减让义务的临时性救济措施。而交叉报复是在其内涵基础上衍生出来的，交叉意味着跨越了相对的边界，交叉报复可以跨越货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权三大协定的任何一个协定报复其所受到的损害[4]。根据DSU第22.3条的规定，报复具体实践中可以适用三层阶段：首先是“平行报复”，然后是“跨部门报复”，最后才是“跨协定报复”。其中，第二和第三种方式统称为“交叉报复”，也就是我们前文中所阐述的内容，可见其是有具体的规则给予支撑的。根据《谅解》第22.3条（b）和（c）项的规定，当且仅当胜诉方在实施第一层级的平行报复使得自己的损失依旧无法弥补或者对方没有停止损害的条件下，才可申请授权第二层级的报复，否则直接绕过平行报复是不可行的。同样，如果继续无用，申诉方才可以申请最后的跨协定报复，也就是交叉报复。可见交叉报复的实施是需要非常严格的前置条件与程序的。

（二）“交叉报复”特点分析

交叉报复作为WTO争端解决中使法律的“牙齿”更加“锋利”的手段[5]，在开始被WTO引入时曾轰动一时，其有以下特点：交叉报复体现了公平与正义，例如在安提瓜交叉报复美国网上赌博案中，美国的经济实力是安提瓜的1.4万倍，在经济实力方面差距如此悬殊的情况下，小国仍能在大国干预下获得授权进行合法报复，从法律角度而言，这一点无疑凸显了法律面前各个成员非歧视、一律平等的公平正义理念;交叉报复在效力上存有“无能”瑕疵[6]，从迄今交叉报复的实践看，没有一例付诸实践，这是由全球经济政治高度联系紧密的现实所决定的，交叉报复具有两面性，从经济全球化的角度而言，一方的经济影响会对双方乃至所有贸易方产生或多或少的负面影响，因为从根本上说，两者应对报复时的防范经济风险的能力是有很大差别的，对于经济实力不足，市场容错性小的国家来说，实施交叉报复无疑就是在“吃力不讨好”，加大自己的损失;交叉报复的适用需要严格的程序和限制。从交叉报复的内涵中可以看出，交叉报复的三层级方式，必须满足相应的条件才可以实施，而且胜诉方必须经过授权，成员双方经过了争端的解决，并且做出了裁定才有可能会用到交叉报复;从实体要件来说，根据《谅解》第22条第2款中交叉报复的相关内容，当败诉方在所规定的合理期限过后20天内依旧拒不履行裁决机构的裁定，并且又没有与胜诉方达成满意的补偿计划时，胜诉方才有权请求授权其实施报复等执行手段。对于程序要件，交叉报复的适用同样需要按照规定的步骤进行，并且顺序不可改变，否则根本不可能获得授权。

（三）交叉报复的功能

交叉报复作为一种救济手段具有以下的功能。首先，在国际政治方面，交叉报复可以避免因经济矛盾而爆发的战争，因其威慑力可平衡国家间的正常交易。交叉报复是一种良性的制裁，在WTO争端解决机制下，不需要通过国家双方之间的自发性贸易战争甚至是直接的热战来保护本国的利益，有效地维护了国际贸易关系的平衡与稳定[7]。其次，在全球经济方面，建立损害救济途径是构建报复制度的根本原因，用相关的制度措施去进行利益救济，故而，交叉报复若落到实处并且起到应有的作用，将能极大地改善目前的经济发展环境，实现从经济制度层面上的救济保障。再次，交叉报复的法律功能是促使被诉方履行义务。交叉报复是在起诉方穷尽一切救济手段而不能的情况下不得已采取的一种临时性措施，他的目的在于通过该措施向不执行裁决的被诉方政府施加压力，迫使其在考虑到政治经济压力的同时尽快地与胜诉方达成相关的补偿协议。

三、“交叉报复”在“一带一路”倡议理念下的格格不入

在了解交叉报复的内涵、特点和功能的基础上，讨论交叉报复是否符合“一带一路”倡议理念，这不仅为“一带一路”提供了理论上的支持，更为重要的是使得我国在推进中国发展智慧的同时少走弯路，使得“一带一路”倡议通过合理的、有效的制度设计成为推动经济发展的新引擎。

（一）“交叉报复”内涵与“一带一路”倡议理念相冲突

交叉报复是一种旨在败诉方不履行WTO争端解决机制作出的裁决时，胜诉方通过相关原则和合法程序所采取的一种“报复”手段，但是，“一带一路”倡议理念中，强调的是一种开放包容的处理模式，而不是要通过具体的手段来进行管理，“一带一路”畅想提出的是一个经济发展的平台，不是由各种协定限制的经济发展区，其精髓要义就在于让更多的国家等成员参与进来。而交叉报复存在于WTO争端解决机制下，其本身就是国际条约约束的结果，并且交叉报复是WTO法律执行下的“锋利的牙齿”，其存在的意义就是为了保证WTO的争端解决机制良好运行，使其成为各个成员国发生贸易纠纷后能够信赖的解决方法，因而从理念上来讲，也必然符合WTO的目的理念[8]：通過多边贸易体系，以协议、协定等形式，实现互惠互利，建立新的国际秩序。因此，从开放包容，多元共存理念上来说，交叉报复只有是WTO成员国、并且满足严格的实质和形式的要求才可以适用，不适合于一个不区分国别，不分数量的虚拟经济发展圈。

尽管交叉报复从理论上来说，对于争端裁决的实行具有有效性，但是自我们国家提出“一带一路”畅想起，就伴随着中国理念：建立人类命运共同体。从利益共同体到责任共同体再到命运共同体，随着阶段程度的不断提高，其中所展示的画卷是中国人民同世界人民一道，在中国经济腾飞的同时带动其他世界人民一起实现未来的美好生活，同时世界的快速发展也可以带动中国的更上一层楼[9]。因此，“一带一路”所要求的理念中不能以“报复”制度为调解各方的措施，否则极容易使共命运的内部产生不和谐的因素，同时我们也知道，交叉报复实质上是一种“吃力不讨好”的手段，在自身利益受到损害的同时，也扩大了损害的范围，从这方面来说，不但不利于双边良好贸易关系的形成，更会加剧双方的不信任，从而阻碍双邊的互动，“一带一路”倡议的开放式的经济发展“朋友圈”也就形同虚设。因此，在面对人类共同发展的世界洪流下，交叉报复并不适合“一带一路”倡议理念。

（二）“交叉报复”特点与“一带一路”理念不一致

从上文的阐述中可以得知，交叉报复一定程度上体现了公平和正义，经济力量弱小各国家可以通过具有授权的手段，对大国展开报复活动，从而可以达到敦促大国履行裁决的目的，体现了法律面前成员不分大小一律平等的理念。但是，公平正义并不是其最核心的内涵核心，“一带一路”尽管也需要体现公平正义，但实现公平正义的手段不仅仅只有交叉报复这一种手段，其实“一带一路”最核心的理念是开放包容，多元共存和人类命运共同体，这才是我们国家期望的海上丝绸之路和陆上丝绸之路所要达成的目的[10]，但是显然，交叉报复并不能承担这种任务。交叉报复的应用只会使各国之间对于经济上的考量失去战略性的眼光，只考虑到本国经济的安全，而忽略整个世界范围内的经济发展趋势，虽然在一定意义、一定范围内实现了公平正义，但是这种双边层面的公平正义，可能更多是仅仅为了自身的利益，对于整个经济圈的发展来说，难以有效率上的成果。

从交叉报复的有效性而言，交叉报复违反了自由贸易原则，打击了更多的行业，对受损行业却达不到救济的目的，导致了两败俱伤。报复从本意上讲应当属于自发式的救济，但是在仅有的具体案例中，经济实力较弱的发展中国家没有能力以及相应的实力实施报复，这必然导致了该报复的手段也就形同虚设，失去了其相应的价值。毋庸置疑，有交叉报复措施的存在，WTO在侵害发生时的救济力度上是强大的，但是从逻辑上而言，自由贸易水平与救济力度并没有太强的正相关效力，相反，一味地强调加强交叉报复的力度与深度，很难说这不是一条“死路”，报复性措施只是促使贸易发展的一个手段，如果注重加强执行裁决的监督机制等温和手段的开发与利用，或许更加符合“一带一路”的倡议理念。另一方面而言，交叉报复从WTO现阶段的实施情况来看，迄今为止只涉及三起案件，均未付诸实施，因此，国际上对交叉报复的有效性产生了极大的怀疑，认为其是一种“好看不好用”措施。因此，在“一带一路”中不能适用交叉报复，否则不仅会造成制度上的一纸空文，而且会造成巨大的副作用，最终只能得不偿失。

交叉报复的实施需要严格的实体要件和程序要件，这是由WTO争端解决机制中以司法手段作为主要解决措施来决定的，体现了各个成员国在加入WTO之后，所应当承担的义务，这在一定程度上也相应地提高了WTO的准入门槛，若本国的法律制度与WTO不相衔接或者具有冲突，除非本国法律作出变更，否则WTO的大门不会打开，最好的例子就是中国加入WTO的过程，前后经过了15年的努力，签订了多个法律文件，并承诺修改本国法律才加入WTO。但是，对于“一带一路”倡议来说，开放包容是其特有的理念，决不能有着繁多的枷锁来限制发展，尽管也需要进行适当的约束，但还是要以开放为主，让更多的国家参与进来，共享世界发展的成果。

（三）“交叉报复”的功能与“一带一路”倡议理念相适应

从政治角度而言，双边政治关系和多边政治关系都需要具体的措施来进行调节，特别是和平的手段，政治与经济是联系非常紧密的，经济上的矛盾常常会导致政治上的对立，因此，有效的解决措施显然是国际交往中特别是经济贸易方面重要的“润滑剂”。要实现“一带一路”倡议所描述繁荣贸易的画卷，解决国家之间的纠纷措施是必需的，也是必要的，在保证解决经济上纠纷的同时，避免使两个国家展开贸易战，既而影响到两个国家的政治关系[11]。海上和陆上丝绸之路沿线的国家，政治经济方面存在很大的差异，有相互敌对的国家，如何调节两者之间的关系，显然是“一带一路”所应考虑和解决的问题，但是在这个经济交往世界中，各国之间的贸易是自由的也是具有无限的发展能力的，经济上的纠纷也就无法避免，交叉报复所具有的这种政治上的功能也就符合了“一带一路”倡议理念，具有积极的作用。

在经济贸易方面，“一带一路”倡议下的经济发展模式应当是开放的、多元的，任何一个国家都有其发展经济并且享受发展成果的权利，基于开放式的经济发展模式，“一带一路”倡议更深层次地提出了人类利益共同体，人类责任共同体，人类命运共同体等最新理念，其所期望的是中国人民同世界人民一道共同发展，不巧取豪夺，不因自身的发展损害其他国家的发展。交叉报复具有促进贸易繁荣、解决争端实现救济的作用，从这方面来说，交叉报复适应于“一带一路”的倡议理念，但是同时我们也应当看到，“一带一路”所要求的不仅仅是自由贸易一个方面，还有基于人类共同发展上更高层次的人类命运共同体，交叉报复只关注于双边的贸易争端，却没有从整体上对经济上进行规划，因此，尽管交叉报复与“一带一路”的部分倡议理念相适应，但是却没有达到“一带一路”的要求。

从制度法律而言，“一带一路”作为一个经济发展的平台，并不需要通过严格的多边协定来构建，反而要强调开放包容，多元共存，它向世界各国开放，不限定区域，不限定成员国的数量和政治形态，不建立统一的强有力国际组织体系，以此来提高整个贸易的自由度，防止形成“十二国集团”类似的由部分国家领导的经济体系。“一带一路”属于整个世界的共同思想结晶，需要每一个成员国积极参与和共同构建。但是，尽管开放自由的程度较高，也并不意味着完全要脱离相关法律条文的制约，无规矩不成方圆，“一带一路”依旧需要相关制度法律的约束，否则其就会成为一个“脏乱差的大市场”[12]。因此，交叉报复从法律制度方面来说，符合了“一带一路”的内涵。

四、总结

通过笔者的阐述，作为WTO争端解决机制中使法律的“牙齿”更加“锋利”的交叉报复，尽管在功能上对“一带一路”倡议理念具有积极作用，但是，从交叉报复的适用条件、内涵以及特点中可以看出，交叉报复与“一带一路”倡议理念并不一致，盲目地将WTO争端中的交叉报复嫁接于“一带一路”并不是明智之举。

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[11]王海运.“丝綢之路经济带”构想的背景、潜在的挑战和未来的走势[J].欧亚研究，2014（4）：4-5.

[12]曾文革，党庶枫.“一带一路”倡议下的国际经济规则创新[J].国际商务研究，2016（3）：25-26.

[责任编辑、校对：杨栓保]

收稿日期： 2020-07-02

作者简介： 李建飞（1983- ），男，陕西佳县人，讲师，硕士，博士研究生，主要从事经济法与行政法研究; 宋晋（1993- ），男，山西长治人，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。