《上海市公共卫生应急管理条例》11月1日起施行 编织严密的公共卫生安全保护网

王霁

疫情防控取得阶段性成果后，如何将有效的防控措施固化为法律制度，解决公共卫生应急管理工作中暴露出的短板问题，打好疫情防控的持久战，市人大常委会决定尽快制定相应的地方性法规，进一步提升本市的预防和处置公共卫生事件能力。10月27日，市人大常委会第二十六次会议表决通过了《上海市公共卫生应急管理条例》（以下简称条例），11月1日起正式施行。

凸显“预防为主、平战结合”

市人大常委会领导和有关委员会在立法调研中感到，条例不应局限于公共卫生事件发生时的应急处置工作，更要坚持“预防为主、平战结合”的原则，围绕建立和完善常态化的公共卫生应急管理体系，全面提升本市公共卫生应急能力，推动上海成为全球公共卫生最安全城市之一。对此，条例从公共卫生社会治理、公共卫生事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置、医疗救治、保障与监督各方面，构建起本市公共卫生应急管理体系。

条例还按照市委、市政府《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》，围绕社会治理体系、应急指挥体系、疾病预防控制体系、监测预警体系和应急医疗救治体系建章立制，为保障上海的公共卫生安全编织起严密的保护网。

建立全社会参与的公共卫生治理体系

预防和减少公共卫生事件的发生，需要全社会共同参与。对此，条例要求通过联防联控、群防群控的机制，形成跨部门、跨层级、跨区域的公共卫生社会治理体系。

明确属地责任和单位责任。条例规定区人民政府按照市人民政府的要求，落实网格化防控管理机制，指导、监督属地单位和个人落实各项防控措施;乡镇人民政府和街道办事处组织指导居民委员会、村民委员会落实各项防控措施;居民委员会和村民委员会则要发挥自治作用，协助上级政府和相关部门开展公共卫生宣传教育，落实预防和控制措施。同时，各级人民政府及其有关部门应当依托城市运行“一网统管”和政务服务“一网通办”两个平台，做好公共卫生的监测、预警防控等工作，为公共卫生事件的预防与处置提供便捷服务。机关、企事业单位和社会组织应当承担起本单位的公共卫生事件控制处置的主体责任，建立健全本单位的公共卫生管理制度，做好宣传、教育、培训、应急演练等工作。

推行分餐制和公筷公勺服务。加强餐饮行业的疫情防控措施是市人大常委会组成人员在审议时提出的建议。市人大法制委员会经过研究，在有关行业治理的内容中，重点对餐饮行业的服务提出了要求;餐饮行业主管部门以及相关行业组织应当制定分餐制服务规范，推动餐饮单位予以落实;餐饮服务单位应当提供公筷公勺服务。

倡导个人健康卫生习惯。养成良好的健康卫生习惯、做好个人疾病预防措施是公共卫生社会治理的重要环节，市人大常委会组成人员在审议中提出，条例应当强调个人在公共卫生社会治理体系中的作用。市人大法制委在统一审议时将个人健康卫生习惯纳入公共卫生社会治理，并根据防控决定中有关规定，要求个人在呼吸道传染病流行期间，进入公共场所应当按照要求佩戴口罩，并保持社交距离。

健全预防与应急准备机制。条例规定市、区人民政府建设公共卫生应急指挥中心，加强各政府部门的协同联动，构建统一领导、权威高效的公共卫生大应急管理格局。由市、区人民政府制定公共卫生事件应急预案，并按照预案定期组织开展应急演练;建立应急物资储备制度，市公共卫生物资储备机构应按照目录进行实物储备，同时要求市经济信息化部门建设和完善应急物资生产体系，与相关企业做好物资生产能力的储备;要求科学规划应急救治床位数量，确定一定数量的医疗机构在公共卫生事件发生时转化为定点医疗机构。

在疾病预防控制体系建设方面，条例提出了“整体谋划、系统重塑、全面提升”的总体要求，建立完善以疾病预防控制机构为核心、医疗机构为支撑、社区卫生服务中心为依托的疾病预防控制体系，并对疾控机构的职能設置、人才培养、队伍建设等都提出了具体要求。

完善监测和预警机制

加强对源头性、苗头性公共卫生事件的监测预警是有效预防和快速处置公共卫生事件的重要环节，对实现“早发现、早报告、早控制、早处置”起着关键作用。

完善监测哨点布局。除了将医疗机构、药店、学校、托幼机构、养老服务机构、交通枢纽等作为公共卫生事件监测哨点外，针对近期一些地方的进口冷链食品上发现新冠病毒的情况，条例将食用农产品批发交易市场和进口冷链食品储运、加工、销售企业也纳入哨点布局范围，并要求相关部门明确不同类型公共卫生事件的触发标准。

明确信息报告和核实制度。获悉公共卫生事件信息的单位和个人，应当立即向所在地人民政府、卫生健康部门或者疾控机构报告，也可通过12345市民热线报告。卫生健康部门应当组织有关专业机构对公共卫生事件信息及时汇总分析、调查核实，及时发布有关公共卫生事件的信息。

规范应急处置工作

市、区人民政府应当根据公共卫生事件的级别确定应急响应级别，并可以根据需要划定区域风险等级，并依法采取控制危险源、交通管制、限制人群集聚活动等紧急措施，相关单位也应采取对染病患者、疑似患者进行应急检验检测，对被污染的污水、污物、场所等按照要求进行消毒等专业处置措施。

条例规定区人民政府可以对有疫情高风险地区旅行史或者居住史的人员，采取在指定场所进行隔离健康观察或者居家自主健康管理，以及其他必要的预防控制措施。

基层组织在本市疫情防控工作中发挥了重要作用，条例进一步明确社区防控工作职责，要求居（村）委会组织动员居（村）民、志愿者等落实社区封闭式管理、人员进出管控、居家健康观察管理、健康提示等应急防控措施，及时收集、登记、核实、报送相关信息。

各级人民政府还要做好公共卫生事件应急处置期间的舆情信息监测，积极回应社会关心的问题。

开展“四个集中”的医疗救治

条例规定建立由定点医疗机构、院前急救机构、社区卫生服务中心等组成的应急医疗救治体系，按照集中患者、集中专家、集中资源、集中救治的要求，开展救治工作，并对院前急救、分诊和转诊、隔离治疗，防止院内感染等作出规定。

落实全方位保障措施

条例对“战时”和“平时”的公共卫生应急保障措施都提出了要求：一方面做好本市公共卫生领域的经费、科研、人才培养保障，夯实公共卫生治理的工作基础;另一方面对应急处置期间的物资生产、征用和采购，应急处置车辆、物资的优先通行和运输以及确保基本生活保障、公共服务、基本医疗服务等都作出了规定。

条例还对参与应急处置人员的激励与抚恤措施、相关患者的医疗救治补助费用、为有需求的人员提供心理援助、规范慈善捐赠活动的管理、对公共卫生事件引发的矛盾进行纠纷化解和提供公共法律服务等方面都提出了保障要求，将公共卫生应急管理工作延伸到各领域，形成合力。

首次设专章明确监督措施

为了确保相关法律、法规的有效实施，条例单设了“监督措施”一章，加强对本市公共卫生应急管理工作的监督。从政府监督、人大监督、社会监督、舆论监督多个层面提出监督要求。本市地方性法规中首次专门对监督工作用专门章节加以规范。

强化法律责任

条例除了依据上位法，对违反相关规定的单位、个人提出相应法律责任以外，还创设了以下规定：对个人进入公共场所不按照规定采取防控措施的，有关公共场所管理单位可以拒绝为其提供服务;餐饮服务单位未向消费者提供公筷公勺服务的，由市场监管部门责令改正，拒不改正的，处以警告，并将相关情况纳入餐饮服务食品安全量化分级管理评定范围，评定结果向社会公布;按规定将有关单位失信信息以及个人隐瞒病史、疫情高风险地区旅行史或者居住史，逃避隔离治疗、医学观察、健康观察等信息向本市公共信用信息平台归集，并依法采取惩戒措施。