均等化视角下韶关城乡基本公共服务支出实证研究

赵 丽，曾保根

（韶关学院 政法学院，广东 韶关 512005）

城乡基本公共服务非均等现象由来已久且十分突出。推进城乡基本公共服务均等化是党和政府作出的重大战略决策，目的是使城乡居民在生存和发展上起点平等、机会均等。这是一个复杂的系统工程，需要全社会的持续努力。广东省是全国首个颁布实现基本公共服务均等化目标的省份，自目标提出以来，韶关市贯彻落实《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》提出的要求，积极推动基本公共服务均等化［1］。时至今日，韶关市城乡基本公共服务非均等化格局是否改观？这是一个待解之题，也是为补短板而施策的重要依据。

一直以来，城乡基本公共服务不均等是各方面广泛关注的焦点问题，学术界对此也进行了大量的研究，积累了不少研究成果。从已有的文献来看，研究大体上可以分为以下几个方面：一是对均等化水平的评价分析。如韩增林、李彬等利用信息熵原理构建了均等化指数，并以此测度了我国31个省份的基本公共服务城乡均等化水平，认为各省城乡基本公共服务均等化指数偏低［2］；孔凡文、张小飞等运用TOPSIS法比较分析了各地区城乡基本公共服务的差异状况，结果显示我国的城乡基本公共服务水平不均等［3］。二是对非均等化成因的分析。袁培、罗靖桥等在综合评价新疆城乡基本公共服务均等化水平的基础上，提出基本文化教育是制约城乡基本公共服务均等化的主要因素［4］；储勇、王浩伟运用DEA和FDH方法测算了长江经济带城乡基本公共服务的供给效率，认为经济发展、财政收入、城镇化以及居民的贫困程度影响了供给效率［5］；曾小龙、曾保根调查分析了广东省城乡基本公共服务非均等化状况，提出城乡二元体制、责任虚化、公共服务法制滞后、供给主体单一、农民表达机制缺失等是主要的制度性障碍［6］。三是实现均等化的对策分析。如姜鑫、罗佳认为，城乡之间在公共服务的经费投入、人力资源、设施设备等方面存在客观差距，促进城乡基本公共服务均等化应该切实推动制度创新［7］；而范逢春、谭淋丹在对各省城乡基本公共服务均等化制度绩效评估的基础上，提出了系统性、整体性、协同性改革均等化发展理念、制度体系、推进机制与支撑保障的建议［8］；杨远根则站在乡村振兴的视角，认为我国城乡基本公共服务均等化取得明显成效，但差距仍然较大，应当积极运用财政配置资源的手段，推进城乡基本公共服务均等化［9］。总之，已有成果十分丰富，为我们认识城乡基本公共服务均等化问题提供了理论基础。

一、韶关市基本公共服务支出及其成效

（一）基本公共服务财政投入增加

众所周知，基本公共服务属于公共品的范畴，而财政资金则是基本公共服务供给的重要支撑。为了推动实现基本公共服务均等化，韶关市近年来逐步加大了对基本公共服务领域的财政投入，人均基本公共服务支出水平提高，基本公共服务财政支出占比明显提升。据统计，2018年韶关市基本公共服务财政投入190.7亿元，按常住人口计算，人均基本公共服务支出6 362元，与2014年相比，增加了1倍多；2018年全市一般性公共预算支出338.73亿元，其中用于基本公共服务方面的支出比例达到了56.3%，与2014年比，提高了11.7个百分点。财政投入力度的加大，切实发挥了财政资金对基本公共服务均等化的保障作用，推进了韶关市的基本公共服务均等化。

（二）基本公共服务覆盖范围扩大

随着基本公共服务财政投入的加大，韶关市积极推进基本公共服务项目建设，基本公共服务覆盖范围有所扩大。首先是公共教育领域，2018年全市用于公共教育领域的财政投入占比为30%，是各个领域中最多的。其次是社会保障与就业以及卫生与计划生育领域，占比分别为23%和20%。与此相适应，全市小学入学率100%、初中入学率99.87%，高中阶段毛入学率达98.73%，义务教育各项指标均达到省的要求，家庭经济困难学生入学、乡村教师岗位津贴等得到了落实；职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险参保人数稳步上升，参保率达99%；将不同人群全面纳入了健康管理，实施优抚对象抚恤补助标准城乡一体化，统一全市农村社会养老保险政策，基本实现基本医疗保障全覆盖。

（三）基本公共服务水平提升

基本公共服务保障标准不断提高，2018年韶关市城镇居民最低生活保障标准是每人每月638元，农村居民最低生活保障标准是每人每月440元，与2014年相比，分别提高了243元和205元。与此同时，城乡中小学年生均公用经费标准、中职教育国家助学金标准、居民基础养老金最低标准、居民基本医疗保险补助标准、孤儿供养标准、残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴等也都有明显提升。在10个县（市、区）开展了食品安全风险因素评价专项监测，覆盖率达100%；广播电视自然村户户通覆盖率达100%，基本形成了市、县、镇、村四级公共文化设施网络；基层“以案说法”平台建设覆盖率100%，农村药品监督网和供应网行政村覆盖率达100%，构建了县、镇、村（社区）三级监督网络。

综上所述，韶关市加大了基本公共服务的投入力度，基本公共服务均等化取得了一定的成效。但是，由于经济发展实力较弱，财政对公共服务的保障能力不高，使得韶关市公共服务整体能力欠账较多，再加上长期的城乡二元结构使得农村地区的公共服务很不完善，所以实现城乡基本公共服务均等化仍需持续努力，在财力允许范围内如何最大限度满足城乡居民的公共服务需求亦需探究。为此，本文拟从基本公共服务支出的视角考察韶关市的城乡均等化状况，以期为韶关市推进城乡基本公共服务均等化提供依据。

二、韶关市城乡基本公共服务支出水平的测度

（一）研究方法

韶关市地处粤北山区，为广东省的地级市，全市辖有三区（浈江区、武江区、曲江区）七县（仁化县、始兴县、乳源县、翁源县、新丰县、乐昌市、南雄市），总面积1.8万平方公里。三区七县的区划格局是在2004年经国务院批复调整部分行政区划后形成的，此后韶关市的行政区划基本处于稳定状态。截至2018年，全市共有常住人口299.76万人，城镇人口占常住人口比重为56.49%。从各县（市、区）情况看，城镇化水平参差不齐，三区的水平较高，其中浈江区和武江区的常住人口城镇化率均在85%左右，而七县的水平则较低，多数处在40%上下，最低的只有35%。考虑到资料的可得性和数据的完整性，我们在研究当中借鉴了相关文献的统计方法，将三区视为城，将七县视为乡，以此刻画韶关市基本公共服务支出的城乡差异。

在测算方法上，本文采用了泰尔指数。作为一种常用的衡量公平性的统计方法，泰尔指数主要是以人口与相应的收入是否匹配作为判断标准，通常泰尔指数越大，意味着差异程度越大，反之则相反。由于泰尔指数具有良好的可分解性，亦即总体差异可以分解为组内差异和组间差异，所以它被视作是不公平性分解的一个理想的分析工具。泰尔指数的具体计算公式如下：

式中，N为组数，yi为i组基本公共服务支出占全市的份额，Pi为i组的人口数占全市的份额。

对泰尔指数进行分解，基本公共服务支出的总体差异可以分解为组间差异和组内差异，计算公式为：

式中，T1为组间差异；T2为组内差异；yij为i组中个体j的基本公共服务支出占该组的份额；pij为i组中个体j的人口数占该组的份额。

（二）结果分析

所谓基本公共服务支出，指的是财政用于基本公共服务方面的资金投入。收集近年来韶关市及各县（市、区）财政投入基本公共服务的数据，利用公式（1）计算其泰尔指数，结果如表1所示。

表1 基本公共服务及分项支出的泰尔指数

从中可以发现：2018年韶关市基本公共服务支出的泰尔指数是0.0217，比2015年有所下降，说明在基本公共服务的整体支出上城乡差异趋向了缓和状态。在分项支出中，社会保障与就业、公共安全、文化与体育三项支出的泰尔指数，2018年与2015年相比，表现出下降的趋势，说明这三项支出的差异正在减小；而教育、卫生与健康、公共交通和环境保护四项支出的泰尔指数，2018年比2015年呈现了升高的趋势，说明这四项支出的差异正在加大。当然，教育支出、卫生与健康支出、公共交通支出以及环境保护支出差异的扩大仅仅是财力投入差异加大的表现，并不等于四项基本公共服务本身的差异扩大，这只能说明全市上下正在为补齐短板付出努力，但由于城乡各项基本公共服务的起点以及差异程度迥异，因此财力投入必然会视具体情况而有所差异。

在测算泰尔指数的同时，我们利用公式（2）（3）（4）进一步测算了组间差异和组内差异对总体差异的贡献率，如表2所示。

表2 组间差异与组内差异对总体差异的贡献率（%）

结果表明：在总体差异中，基本公共服务支出的组间差异贡献率较大，而且2018年比2015年有明显增大的趋势，结合城区泰尔指数贡献值为负的情况可以判断，近年来韶关市基本公共服务支出投向乡村的力度有所加大。从分项支出来看，教育支出、卫生与健康支出的组间差异贡献率较大，2018年组间差异贡献率均在70%以上，说明城乡间差异的影响力更大；2018年社会保障与就业支出、公共交通支出和文化与体育支出的组间差异贡献率均在50%以上，比较2015年，其组间差异贡献率反超了组内差异贡献率，与此同时，公共安全支出和环境保护支出则出现了组内差异贡献率反超组间差异贡献率的情况，二者2018年的组间差异贡献率均在50%以下。显然，目前公共安全支出和环境保护支出的总体差异主要来自于各组内部，而城乡间差异则是其余各项支出总体差异的主要影响因素。

三、改善基本公共服务投入的建议

（一）韶关市基本公共服务的投入概况

1.从测算结果看，韶关市基本公共服务支出的城乡差异有所减小，但城乡间差异对总体差异的贡献率呈现了提高的态势。基本公共服务支出城乡差异缩小，在一定程度上反映了城乡基本公共服务均等化水平的提高，说明加大财力投入是有所成效的；而城乡间差异贡献率的提高，则体现了基本公共服务支出向乡村倾斜的结果，是现阶段统筹财力“补短板”不可避免的现象。因为城乡基本公共服务的基础并不一致，即使是在城区内部和乡村内部也有很大差异，缺口也各有不同，所以“补短板”过程中的财力投入不可能是均衡的。

2.从分项支出上看，教育、卫生与健康、公共交通以及环境保护四个领域的支出呈现了差异扩大的现象。这种情形主要源于两个方面的因素：一是由于经济发展水平较低，财力比较薄弱，韶关市原有的教育、卫生与健康、公共交通、环境保护的公共服务水平不高，亟待加大投入，提高服务水平，但在财力有限的情况下资源配置很难实现均衡。二是就目前情况而言，韶关市在教育、卫生与健康、公共交通、环境保护方面的城乡差异比较其他领域更为悬殊，所以财力的倾斜投入在短时间内会表现得更加明显。

3.从总体差异分解情况看，城乡间的差异是教育支出、卫生与健康支出、社会保障与就业支出、公共交通支出以及文化与体育支出总体差异的主导因素，而城区内部、乡村内部的差异则是公共安全支出和环境保护支出总体差异的主导因素。根据内部差距的测算结果，发现各个区县之间以及各个县（市）之间在公共安全和环境保护领域的投入差异很大，这既与县级财政的财力有关，也与各地的公共安全、环境保护基础条件有关。

4.关于基本公共服务支出的实证结果表明，随着《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》的颁布实施，韶关市积极推进城乡基本公共服务均等化，逐步加大了对基本公共服务的财力投入，财政资源逐渐偏向了乡村地区，但是城乡基本公共服务不均衡问题并没有从根本上得到解决。据了解，由于财力所限，韶关市目前的基本公共服务水平还比较低，城乡差异仍十分明显，各个领域的均等化水平距离广东省的要求还存在较大差距。

（二）加强韶关市基本公共服务投入的建议

1.补短板的同时也要注意保基本。目前，韶关市的基本公共服务水平有待提升，但由于财力所限，资金缺口较大，所以韶关市推进城乡基本公共服务均等化的侧重点是补齐短板，比如加大对乡村地区的投入，实际上就是补短板的具体举措。但是，补短板的同时也不能忘记保基本，韶关市应继续加大对现有民生领域的投入，要将更多的财政资金用于提供基本公共服务，并做好长期规划，切实保障和改善民生。

2.继续加大财政投入力度，优化财政支出结构。针对城乡基本公共服务不均衡的状况，韶关市应继续加大对基本公共服务的财政投入，并根据各领域的薄弱状况优化支出结构，使资金向薄弱环节倾斜，提升资金的投入效率。从短期看，加大对乡村基本公共服务的投入力度，有利于补短板，矫正公共服务资源城乡配置不均衡问题，因此财政投入还需继续偏重于乡村地区，以便进一步推动公共服务资源向乡村地区延伸，提升乡村基本公共服务的承载能力，切实保障城乡居民能够平等地获得基本公共服务。

3.推动供给主体创新，形成多元供给格局。现阶段韶关市的基本公共服务无论是供给主体还是供给方式都很单一，城乡都是单一化的政府主导模式，缺少社会资本的介入，而仅靠政府部门单一量小的资金投入始终难以满足城乡居民日益增长的基本公共服务需求，应该切实推动供给主体创新，鼓励社会资本参与基本公共服务的供给。众所周知，不同公共服务具有不同程度的非排他性和非竞争性，相当一部分的公共服务是可以由市场提供的。因此，提高基本公共服务供给水平，不能单纯依赖政府资金的投入，还应该大力吸引社会资本以弥补政府供给的不足。当然，引入社会资本的同时，政府应对非政府供给主体的资源利用、供给保障、效益实现等实施全方位监控，确保基本公共服务多元化供给模式的健康发展。