中华人民共和国70年农村社会救助政策回顾、反思与展望

王贤斌，苏蒙蒙

（宁波大学 马克思主义学院，浙江 宁波 315211）

农村社会救助是政府与社会按照特定的程序及标准为农村中由于社会变革、自然环境和个人条件等因素而处于生活困境的成员提供一定的资金、实物或服务，使其基本生活得到保障的利民性政策。中华人民共和国成立以来，党和政府不断变革农村社会救助政策，从适应计划经济体制的传统救助政策转变为适应市场经济体制与社会发展进步的新型救助政策。这不仅极大缓解了农民的生活困难、有力保障农民的基本权利，而且为进一步完善中国农村社会救助政策提供了有益经验。但当前中国农村社会救助政策在发展中仍面临着诸多问题和挑战，应通过深化改革不断优化政策体系，使其成为农民共享发展成果、追求美好生活的基础性政策安排。

一、中国农村社会救助政策的历史回顾与转型发展

（一）农村社会救助政策的历史回顾

从70年来农村社会救助政策的变革与发展历程来看，中国选择的是渐进式变革方式，走过的是一条充满艰辛、与时俱进、勇于开拓的不平凡之路。总体来看，中国农村社会救助政策的历史发展可以分为五个阶段：

1.农村社会救助政策的探索阶段（1949- 1956年）

中华人民共和国成立初期，由于长期的战争、自然灾害等原因，大批贫困人口面临着生存危机，急需得到国家救助。据统计，当时全国有4550 多万灾民、数百万孤老病残人员，急需救助的困难群众超过5000 万人，占全国总人口的10%[1]。面对特殊国情，1949年内务部提出“不许饿死人”和“节约救灾、生产自救、群众互助、以工代赈”的社会救助方针，并发出《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》；同年政务院也出台了《关于生产救灾的指示》。这些方针与文件明确要求各级党委和政府应切实开展生产救灾救助工作，及时采取措施帮助灾民度过难关，从而在国家层面上安定了民心，保障灾民基本生活得到一定程度的改善。1950年召开的中国社会救济代表大会决定正式成立中国人民救济总会，并确立农村救灾救助工作的方针是“生产自救、节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之必要的救济”[2]。1953年内务部设置救济司，主管农村救灾救助事务，随后各级政府也纷纷设立了专门的救助机构，农村社会救助工作在全国范围内迅速展开。1956年全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对生活无依无靠的老弱孤寡残疾社员给予保吃、保穿、保住、保医、保葬的“五保”待遇。当时，这些政策的出台对改善农民生活、稳定社会秩序、促进经济恢复与发展等发挥重要作用。

2.农村社会救助政策的缓滞阶段（1957- 1977年）

随着社会主义改造的完成，公有制占据主导地位，人民公社得以建立，为农村困难群体提供了一定的生活救助来源，以集体保障为主、国家救助为辅的传统社会救助方式正式形成。1958年党的八届六中全会通过了《关于人民公社若干问题的决议》，使“五保”政策在农村得到普遍实施。1960年最高国务会议通过的《1956年至1967年全国农村发展纲要》决定向农村发放社会救助款4.8 亿元；同年卫生部出台的《关于农村卫生工作现场会议的报告》使集体医疗制度正式实施；全国人大二届二次会议发布的《1956-1976年全国农业发展纲要》又增加“保住”“保医”等内容，对“五保”政策进行了丰富与完善。1963年全国民政和人事局长会议通过了《认真贯彻执行农村人民公社工作条例，进一步做好农村社会救济工作》，该文件明确指出做好贫困户补助工作的意义，要求社队对贫困户要给予照顾并保证贫民的基本生活。这些政策的出台让那些即使是因年老残疾、体弱多病而丧失部分劳动能力的农民，也可以通过由集体分派其力所能及的轻活，同样记工分，同样参加年终分配，直至完全丧失劳动能力，才由其家庭负起赡养的主要责任，同时集体还给予一定的资助[3]。这种与高度集中的计划经济体制相配套的传统社会救助政策，在一定程度上符合当时农村社会的实际情况；但是“文化大革命”时期，国家经济社会建设受到严重影响，内务部被撤销，各地民政部门均遭受不同程度的冲击，社会救助工作几乎陷入瘫痪和停滞状态。

3.农村社会救助政策的改革阶段（1978- 1994年）

党的十一届三中全会后，中国社会主义各项事业步入新的时期，对困难民众的社会救助也得到党和政府的高度重视。1978年重建民政部并设置负责农村社会救助工作的农村社会救济司，各级民政部门也随即设立农村社会救助机构，这为农村社会救助工作的开展提供了良好的组织保障。农村贫困救助是这一时期的重点工作，临时救助政策和定期定量救助政策正式实施，扶贫力度进一步提升。但随着家庭联产承包责任制的推行，社会救助政策的功能被弱化，为确保社会救助工作的有序运行，党和政府对救助政策做出了一定程度的调整。1983年召开的第八次全国民政会议明确新时期国家社会救助工作的基本方针是“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”[4]。同时成立全国扶贫工作小组，扶贫工作由此步入新的阶段。1985年推行的乡镇统筹解决五保供养经费办法，促进了五保工作的顺利开展。1986年扶贫政策在全国范围内实施，通过专业的扶贫机构，用“以工代赈”的方式，增强贫困人口的脱贫能力。1993年新救灾管理体制得以建立，主要包括救灾工作分级管理和救灾款分级负担。1994年党中央、国务院决定实施《国家八七扶贫攻坚计划》，扶贫工作正式在农村大规模展开。同年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》强调五保经费由“村提留或乡统筹”中列支，并规定五保供养的实际标准不低于当地村民的一般生活水平，这为改善农村五保供养对象的生活提供了经费支持和政策保障。

4.农村社会救助政策的发展阶段（1995- 2011年）

党的十四届五中全会提出到2010年建立与完善社会主义市场经济体制的历史任务，这是推进中国经济社会发展的重大战略部署。为适应社会主义市场经济的发展要求，一些经济发达地区从20世纪90年代中期开始，逐步实行农村社会保障制度以解决新形势下农村贫困群体的基本生活问题。1996年颁发的《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》进一步明确了坚持开发式扶贫的基本方针[5]；同年召开的全国民政厅局长会议第一次明确提出改革农村社会救助制度和建立农村低保制度，并印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》及《农村社会保障体系建设指导方案》，指定全国部分市县开展农村社会保障体系建设试点。2001年国务院批准了《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，要求各级地方政府加强对农村合作医疗工作的组织领导，不断完善农村医疗卫生服务体系；同年中共中央颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，将扶贫开发工作的主要任务由解决温饱转入解决温饱与巩固温饱并重，工作对象从绝对贫困人口调整为低收入人口，并确定了“整体推进”的专项扶贫工作重点，制定和实施了参与式村级扶贫规划[6]。2003年民政部下发的《关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》强调对于无法设立农村最低生活保障制度的地方，以及达不到“五保”条件但生活极其困难的家庭或个人，按照一定的救助标准定期向其发放救助物资。2007年中央1号文件明确提出在全国范围建立农村最低生活保障制度，中央财政当年拨放30 亿元作为专项补助资金。至当年9月底，全国31 个省（自治区、直辖市），2777 个涉农县（市、区）全部建立了农村最低生活保障制度[7]，这标志着该项制度已进入全面推进的新阶段。随后几年，中央和地方陆续出台多项政策，对各项社会救助的保障范围、资格认定、救助管理等方面进行明确规定，农村社会救助政策体系得到不断发展。

5.农村社会救助政策的完善阶段（2012年至今）

党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，党和政府高度重视保障与改善民生，不断完善农村社会救助政策。2013年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，要求建立精准扶贫工作机制，注重扶贫开发和农村最低生活保障制度的有效衔接。2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》，将最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助、临时救助等八项救助加以整合，首次建构了政府救助和社会力量参与相结合的“8+1”社会救助新格局。2016年国务院办公厅转发的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，加强了农村低保与扶贫开发的衔接性。同年民政部印发的《特困人员认定办法》进一步明确了特困人员救助供养制度的对象范围、内容、形式和标准。为扎实推进对受灾人员、住房、教育、就业等救助事业的发展，近年来国家出台了一系列政策措施，如2016年中共中央、国务院制定的《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》和国务院办公厅印发的《国家自然灾害救助应急预案》；2019年国务院扶贫开发小组颁发了《关于解决“两不愁三保障”突出问题的指导意见》，提出到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障[8]。这一系列政策措施筑就了农村社会救助这张兜底保障网，切实保障了农村困难群体的生活需要，促进农村社会救助政策体系不断走向成熟。

从上述发展历程可见，中国农村社会救助政策的变革体现了国家治理的“底线思维”，其转变路径是从被动变革到主动变革、从专项改革到综合改革、从追求效率到促进社会公正的演进之路，形成的是与中国具体实践相结合的变迁道路，是具有中国特色的农村社会救助政策。

（二）农村社会救助政策的转型发展

农村社会救助政策作为农村经济持续发展与社会和谐的“稳定器”“安全阀”，贯穿于中华人民共和国70年的建设、改革与发展的风雨历程之中，现阶段整个救助政策体系已经实现了从“国家—单位”模式到“国家—社会”模式的转型，其特点主要表现在以下几个方面：

1.政策顶层设计从粗犷走向精细

中华人民共和国成立初期，国民经济发展十分缓慢，农村经济几乎处于停滞状态，党和政府面临着对内要恢复与发展国民经济、对外要敞开大门搞建设的严峻形势，无法从微观层面及时有效地给予农村困难群体以具有针对性的救助政策，仅从宏观层面制定了“五保”制度和救灾救助政策，由政府自上而下的推广实施，这种“大水漫灌”式的农村社会救助政策在一定程度上解决了农民的基本生活问题。改革开放后，民政部增设农村社会救助机构，并于1983年首次提出扶贫计划，1996年制定并实施农村最低生活保障政策，着力缓解农民生活窘迫情境。随着社会主义市场经济在中国释放出巨大活力，教育、医疗、住房和养老等领域的刚性需求逐步市场化，传统的社会救助政策已无法满足农民发展需要，更无法在确保全体贫困人口到2020年如期脱贫的国家宏伟战略中发挥应有的作用[9]。为此党和政府又及时制定与完善医疗、教育、住房和养老等更加精细的专项救助政策，有效弥补了农村最低生活保障政策的不足，显著提高了农民的基本生活水平。

2.政策实施主体由单一走向多元

在计划经济时代，社会救助政策实施的第一责任主体是政府，但由于中国地缘辽阔，人口众多，农村各地区贫困问题复杂多样，仅靠政府一己之力向贫困群体施策，无法全面而有效地救助因各种原因致贫的农村困难群体，应助未助的现象普遍存在。多年来，针对农村社会救助政策实施主体单一问题，许多社会组织和社会救助工作者自下而上提出，应该在农村社会救助和反贫困行动中引入社会工作的机制，将社会工作与社会救助衔接起来，以提升社会救助政策实施和反贫困行动的实际效果[10]。目前中国社会救助主体包括政府、社会组织、社区、家庭等，这种多元救助主体格局的形成在救助政策实施过程中起到了至关重要的作用。对农村社会救助政策实施主体的重构，使救助政策实施的主体力量更加多元，提升了政策实施的有效性，使农村社会救助政策最大限度地发挥了兜底保障作用。

3.政策目标从生存型走向发展型

改革开放前，中国实施的农村社会救助政策虽然保障了农村困难群体的基本生存需要，但其总体贫困状况并未得到明显改善。按当年农村贫困标准衡量，1978年末农村贫困发生率为97.5%，以乡村户籍总人口测算，农村贫困人口规模达7.7 亿人[11]，农民生活水平普遍很低，农村贫困问题十分突出。随着改革开放不断推进，中国经济发展与社会转型呈现出新情况和新问题，农村社会救助政策的改革步入了攻坚期与深水区，贫困主体结构逐步由绝对贫困人口转变为相对贫困人口，贫困的归因也由收入贫困转化成权利贫困、机会贫困及可行能力的缺乏等，加之社会救助政策自身的一些弊端和不足也日趋明显，这些都使得以保障最低生存需要为基本目标和以物质供给为主要方式的生存型社会救助政策力不从心[12]。为此，党和政府从转变救助理念、改进救助方式、提高救助标准、扩大救助范围、精确救助对象等方面来变革与完善农村社会救助政策，以应对不断发展变化的致贫因素，提高农民的自身发展能力。农村社会救助政策从生存型走向发展型，这一转变充分彰显了党和政府全心全意为人民服务的宗旨意识和与时俱进的工作举措。

4.政策格局从城乡二元分割走向城乡一体化

城乡二元结构是发展中国家在推进工业化过程中存在的共性问题。中国城乡二元结构形成于计划经济条件下，在特定的历史时期，这种结构曾为增强国家的整体经济实力起到过重要作用，但同时也影响了广大农村地区的经济社会发展[13]，导致农村经济社会发展成为整个国家发展中的短板，农村最低生活保障线也一直低于城市，农村困难群体更难获得有力的社会救助。改革开放后，城乡二元分割加剧了城乡之间发展的不平衡性，进而制约着中国整体经济社会的发展进程。为了破除这一制度性缺陷，城乡一体化发展理念得到了党和政府的高度重视并不断加以强化。2014年国务院出台的《社会救助暂行办法》是这一理念的具体化表现，其缩小了城乡之间政策实施的差距，保障了农村社会救助政策的顺利推进。城乡一体化发展格局的构建与深化，维护了社会的公平正义，成为新时代进一步完善和实施农村社会救助政策的有效路径。

中国农村社会救助政策的改革与转型是全面而深刻的，它重建了整个救助政策的制定准则，重构了救助政策的实施主体，重塑了救助政策的实践模式，使农村社救助政策的运行更加规范和有效。

二、中国农村社会救助政策变革的主要成就与基本经验

（一）农村社会救助政策变革的主要成就

中华人民共和国成立70年来农村社会救助政策的建立、转型与发展使大批农村生活困难者得到了救助，生活状况不断改善，这证明我们党和政府在各个历史时期制定的农村社会救助政策是正确的，取得的成就是巨大的。总体而言，中国农村社会救助政策变革所取得的主要成就有：

1.实现了政策制定理念与时俱进

建国初期，农村社会救助政策的制定主要围绕“不许饿死人”的理念以保障农民的基本生存权。1956年中国农村中以家庭为单位的个体经济转变为以高级农业合作社为单位的集体经济，在此基础上建立了以五保供养、临时救助、生产自救、群众互助为主体的传统农村社会救助政策的基本框架，并为亿万生存困难的农民提供了最基本的生活保障。改革开放后，社会救助有了充足的物质保障，党和国家开始注重满足人民日益增长的物质文化需要，以满足人民的物质文化需要为理念制定社会救助政策并使其不断发展与完善。党的十九大报告对中国社会面临的主要矛盾做出了新的论述，指出“中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[14]。 社会主要矛盾的变化表明了人民对美好生活需要的强烈渴望，困难群体更是如此。于是我们党和政府又进一步以满足人民对美好生活需要为理念，变革农村社会救助政策以满足困难群体对美好生活的需求，这种理念的与时俱进为农村社会救助政策的制定与完善奠定了良好的思想基础。

2.促进了新旧政策整体转型

改革开放前，中国农村社会救助政策的发展缺少足够的物质财富支撑，一直处于不够完备的状态，但在当时社会背景下这种有待发展的传统农村社会救助政策依然能够使农村困难群体完全依靠集体组织获得生计救助。改革开放后，中国进入了向市场经济转型的历史时期，家庭联产承包责任制的实施，使农村原有的集体经济趋于瓦解，计划经济体制下的保障模式也被逐渐变革，传统农村社会救助政策开始向现代农村社会救助政策转变[15]。党和政府积极推进这种新型农村社会救助政策的顺利实施，在发展和完善社会主义市场经济的同时，不断调整出台新的救助政策，并使之逐步规范化和体系化。与传统的农村社会救助政策不同，现代新型农村社会救助政策更加利民化、公正化，保障了社会公平与和谐，有效解决了农村困难群体的切身利益问题，激发了困难群体不断追求美好生活的信心和愿望，进而使其不断提高自身的发展能力。

3.维护了农村经济社会发展

经过70年的艰苦奋斗，中国全面建成小康社会指日可待。全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村尤其是农村贫困地区。没有包括贫困地区在内的农村小康，就没有全面建成小康社会[16]。党和政府为解决农村贫困问题，不断完善农村社会救助政策为农村经济社会发展做出了巨大贡献。第一，农村经济保持中高速增长，经济结构不断优化，困难群体的生活有了充足的物质保障。第二，农村困难群体的政治参与积极性显著增强，普遍支持和认同国家制定的大政方针。第三，农村困难群体的思想道德素质有了一定程度的提升，农村社会得到有效治理，形成了和谐稳定的社会环境。第四，农村困难群体的生活环境得到明显改善。为了能够使困难群体拥有良好的生活环境，同时满足困难群体的文化娱乐需要，全国各地都大力建设农村养老院、农村幸福院等公益性活动场所，使困难群体的生活条件和幸福感有了大幅度提升，美好生活的需要不断得到满足。农村社会救助政策的变革给农村经济、政治、文化、社会和生态等方面带来的变化是全方位、多层次的。

4.推动了救助机制不断完善

在农村社会救助政策的实施进程中，因利益驱使时而出现争夺救助名额的现象，一些施策工作人员不按章行事导致“人情保”“关系保”现象层出不穷，挪用救助资金事件也时有发生。党和政府针对此类情况及时调整与变革农村社会救助政策，整合社会救助各工作机构与各部门之间的关系，逐步形成了对社会救助过程的管理和监督机制，使农村社会救助工作步入了规范化的发展轨道。特别是党的十九大以来，中国农村社会救助部门围绕精准扶贫、精准脱贫的目标，以改革为动力，不断创新管理机制，落实责任机制，强化监督机制。这些机制的完善与强化为农村社会救助政策的顺利实施提供了有力保障，提升了农村基层组织的治理能力和救助成效。

（二）农村社会救助政策变迁的基本经验

农村社会救助政策的演进与变革得到了社会各界的广泛认同和支持，惠及了农村中全体困难群众。从70年发展历程和取得的成就中，可以概括出中国农村社会救助政策变迁的基本经验。

1.坚持救助政策与经济体制相适应

建国初期，面临着极为严峻的经济困难情形，迅速恢复与发展国民经济和解决人民温饱问题的艰巨任务摆在了党和政府的面前。由于没有这方面的经验可以借鉴，中国主要是学习苏联实行计划经济。随着社会主义制度的确立与发展，中国建立起了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，在农村建立了与这一经济体制相配套的“五保”政策和救灾救助制度，使农村困难群体的基本生活得到了保障。改革开放后，集体经济逐步瓦解，农村困难农民的基本生活受到威胁。为此，民政部门在原有救助政策的基础上增加了临时救助和定期定量救助，以确保新经济体制下农村困难群体的基本生活需要。党的十八大以来，中国坚持和完善社会主义市场经济制度，健全城乡一体化发展机制，陆续出台农村教育、医疗、住房、就业等各类专项救助政策，注重农村低保制度与扶贫政策相衔接。这些举措使农村社会救助政策进一步科学化和体系化，确保了农村社会救助政策与经济体制相适应，避免在发展经济时出现人际矛盾、政策跟不上和政策不到位的情况。

2.注重救助主体多元化

改革开放前，中国农村社会救助政策主要由政府负责实施，政府过于集中的施策行为限制了非政府组织和社会成员参与社会救助的机会。在面对艰巨和复杂的农村社会救助形势时，政府这个单一社会救助主体往往力不从心，难以及时有效地解决困难群体的切身利益问题。改革开放后，政府逐渐放权于非政府组织和社会成员，鼓励其承担部分公共事务管理与公共服务职能，由慈善组织、扶贫机构、社会福利团体等非政府组织和社会成员组成的救助队伍不断发展壮大，形成了多元化的救助主体格局，有效弥补了仅靠政府作为救助主体而力量薄弱的缺陷。多元化救助主体格局的形成可以拓宽救助资源的供给渠道，增强救助力量和时效性，使救助政策的运行更加顺畅、更有成效。

3.突出救助政策综合性

计划经济体制下的国情决定了当时建立的农村社会救助政策只能是比较简单一的，只集中解决农民的生存问题。社会主义市场经济体制的建立和完善使农村经济社会不断发展，社会物质财富日益丰富，农村困难群体的生存问题也逐步得到解决。而农民在温饱问题解决后对生活有更高的向往和追求，这就要求进一步优化农村社会救助政策以适应农民不断发展变化的社会生活需要。为此，党和政府以最低生活保障制度、“五保”制度和教育、医疗、住房等专项救助制度相结合的综合型社会救助制度来取代农村原有的单一救助政策。这种综合式的救助政策覆盖范围更广泛，救助项目更全面，救助标准更明确，救助机制更完善，真正实现社会救助政策的规范化和精准化，切实保障农村困难群体日益多样化的生活需要。

4.强调“输血”与“造血”并举

中华人民共和国成立后，因长期战争及自然灾害大批农民面临着生存危机，在急需恢复生产的情况下，国家采取了具有直观效果的“输血”式救助政策，直接向农村拨款以救助困难群体，使其能够尽快进入正常生活与生产状态。改革开放以来，中国各方面建设都取得了长足发展，但农村中大批困难群体的生活水平仍处于贫困线以下，那种治标不治本的“输血”式救助政策无法从根本上解决贫困问题。于是，可以从根源上消除贫困的“输血”式与“造血”式有机结合的农村社会救助政策应运而生，先由国家直接拨款，给予救助对象一定数量的活用资金，然后由当地政府根据救助对象的具体状况，为其开办符合自身实际的自救产业出谋划策，再加上社会多方资金、技术和经验的支持，使救助对象顺利开展自我救助，以彻底摆脱贫困。

三、中国农村社会救助政策存在的问题与发展趋势

中华人民共和国70年来，农村社会救助政策变革路径选择的正确性值得充分肯定，但同时应看到，在救助政策制定与实施中还存在着诸多缺陷或不足，需要继续深化改革和不断完善，才能全面建成中国特色的农村社会救助政策体系。

（一）现行政策实施中存在的主要问题

从现实出发，农村社会救助政策实施过程中救助资源短缺、相关法律欠缺、基层经办力量薄弱、信息化程度低构成了四大根本问题。

1.救助资源短缺影响政策顺利实施

社会救助资源主要包括资金、实物和服务。当前中国仍然存在城乡二元结构，农村社会建设的投入力度远不及城市，农村社会救助资源的供给更是落后于城市。其表现为：（1）救助资金短缺，救助资金主要是由政府拨款，但由于中国还存在着“重保险、轻救助”倾向，社会救助在社会保障总拨款中所占的比重明显偏小，违背了在财政能力有限的情况下应优先满足社会救助需求的公平分配原则，资金短缺已成为影响农村社会救助政策顺利实施的关键因素。（2）实物发放单一，农村社会救助中的实物发放主要是向困难群体提供米、面、食用油等以解决温饱问题为主的生活必需品。现今这些单一性的实物发放已无法满足高消费下困难群体的多元化生活需要。（3）救助服务不足，社会救助服务由于自身的复杂性和特殊性，主要由政府出资购买。但由于目前农村基层政府的财力薄弱，购买社会救助服务能力十分有限，迫切需要加大对农村基层政府购买社会救助服务的投入力度。

2.相关法律欠缺有损政策公信力

农村社会救助政策的制定与实施要以立法机关和管理部门制定的法律制度为准则，以增强政策的权威性和规范性，确保救助活动有章可循、有法可依。但现阶段中国开展社会救助缺少必要的法律保障，在农村社会救助法制领域目前只有国务院颁布的《农村五保供养工作条例》这部专门法规，其余的救助项目均停滞在文件要求层面，还未提升到法律法规的高度。由于没有法律的依托致使农村社会救助政策在实施过程中，存在着责任主体不够清晰、区域发展不平衡、公平性较差、经办人员寻租成本较低、滋生腐败等问题，一些地区“关系保”“人情保”现象层出不穷。更为严重的是由于缺少必要的法律问责制度，一些地区的基层政府私自变动国家制定的救助政策，不实施或变相实施救助政策，进而把救助资源用来发展经济以提升工作表面政绩。这一系列问题与现象都表明法律制度的欠缺严重阻碍着中国农村社会救助政策的科学化和规范化发展。

3.基层经办力量薄弱制约政策发挥作用

70年来中国社会救助事业得到长足发展，农村社会救助政策的实施保障了数以亿万困难群体的基本生活需要，维护了社会和谐与稳定，为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会提供了政策性支撑。但由于农村地区情况复杂多样，每一位救助对象的家庭背景各不相同，造成农村社会救助任务量巨大，而基层救助人员由于编制数量不够往往身兼数职。除了正式工作人员总量不足外，从事相关工作的社会人员也很缺乏。在面对救助工作日益多样化、复杂化、动态化情形时，政策的精准实施和规范操作就显得力不从心。社会救助基层经办力量薄弱容易产生救助政策实施不到位、救助对象精确不到位、救助资金发放不到位等诸多问题，难以保证农村社会救助政策充分发挥作用。

4.信息化程度低阻碍政策效率提升

近年来，中国网络信息技术的迅速发展，有助于推动经济转型升级、改变社会运行方式，深刻影响着人们的生产与生活。而当前中国农村信息化建设水平远滞后于城市，加上农村贫困群体相对于城市而言数量多、救助工作复杂，农村信息化程度低的状况在很大程度上制约了救助政策的高效运行。中国虽然在八大基本救助项目之间已经建立了基本的数据信息库，但还没实现项目之间的信息共享，这一方面会造成不同部门之间的重复劳动，对本来就比较紧张的财政和人力资源造成更大压力；另一方面，信息无法共享及程序不同步，容易导致低保对象与其他专项救助对象的不合理重叠，增加救助政策实施的难度，严重阻碍农村社会救助政策实施成效的进一步提升。

（二）政策发展趋势

党的十九大报告提出全面建成中国特色社会救助体系的目标任务，已为推进社会救助深化改革指明了方向。在2018年国务院机构改革中社会救助管理体制亦得到极大优化，进而为深化农村社会救助改革提供更加有力的组织保障，但要促使新型农村社会救助政策体系成熟还需着力推进农村社会救助政策的科学化、法制化、专业化和信息化的进程。

1.确保农村社会救助资源稳定供给

社会救助资源是救助工作顺利开展的前提条件和物质基础，应通过组织与协调把政府、非政府组织及社会成员三者彼此相关却又相对独立的救助资源进行配置和整合。一要加大政府财政的支持力度。政府应加大对农村地区救助资金的拨放力度，在以中央财政投入为主导的模式下，激发地方政府对农村社会救助财政支付的积极性，保障农村基层政府实施救助政策时有充足的物质资源。二要充分发挥非政府组织的作用。应理顺政府与非政府组织的关系，积极鼓励非政府组织通过募捐、志愿服务、慈善活动等方式筹集社会救助资源，主动为社会救助政策的顺利运行发挥作用。三要凝聚社会公众的力量。引导和支持社会公众的救助活动面向农村居民尤其是农村困难群体，激励众多热心社会公益的人士利用业余时间参与以奉献、互助、友爱为内容的公益性活动。对于为农村社会救助事业作出突出贡献的个人，党和政府应给予重大奖励或较高的荣誉称号，以鼓励更多的社会民众参与到社会救助中来。只有政府、非政府组织和社会成员协作起来，才能更好地筹措与整合社会救助资源，确保社会救助事业长期持续稳定地向前发展。

2.推进农村社会救助法制化进程

建立健全社会救助法律体系，是规范救助行为、增强救助成效的必备之举，必须大力推进社会救助由政府文件、部门制度向国家法律层次的转化。当前加快农村社会救助法制化建设，需要着力做好三个方面的工作：一是尽快颁布《社会救助法》。要抓紧制定颁发一部内容详细、规范严谨、便于操作的社会救助基本法，就救助对象与救助标准的设定、救助项目与救助内容的分类、救助资源的筹集与配置、救助机制的构建与运行等方面进行明确规定。二是整合专项社会救助法。政府有关部门已就最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助、临时救助等八项救助制定过一些相关的法规或文件，但这些内容还比较零散，需要对其进行有效整合，以增强系统性和规范性。三是健全与社会救助相关的法律制度。尽快制定家庭收入申报、财产审查核定等方面的法律条文，积极探索农村外来人口和流动人口中贫困对象的救助制度，及时变革农村社会救助中不合时宜的某些规定。此外，在推进农村社会救助法制化建设的进程中要加强与相关部门的协调合作，强化立法与执法的双向互动，为农村社会救助工作的顺利开展提供坚实保障。

3.提升农村基层社会救助执行力

农村基层社会救助能力与水平关乎农村社会救助工作能否得到有力推进，关乎农村困难群体的基本生活保障问题能否得到及时解决。要确保农村社会救助政策的有效运行，必须提升农村基层社会救助的专业水平与执行能力。第一，落实经办人员。农村基层社会救助工作人员十分紧缺，社会救助活动开展缓慢，应不断充实农村基层社会救助工作队伍，鼓励非政府组织和社会成员积极承担相应的救助服务工作。第二，注重能力培训。由于农村基层社会救助工作人员大都是临时聘请的，业务能力相对薄弱，应及时对他们开展相关的业务培训，使其熟知农村社会救助政策文件，熟悉业务流程和范围，确保救助政策的实施不变形、不变味。第三，加强窗口建设。基层社会救助办事大厅应开设“一站式”服务窗口，优化办事流程、简化办事手续、加快办事速度，真正让困难群体从“办事易”中感受到党和政府对他们的关怀，提升其满意度和幸福感。

4.促进农村社会救助信息化建设

新时代是个高度信息化的时代，信息化是未来社会救助工作发展的必然趋势。加快农村社会救助信息化建设的重点在于研发与完善全国社会救助信息网络。各级政府相关部门要积极顺应“互联网+”和国家大数据战略的快速发展，组织专门的技术力量加大研发力度，建立更加完善的社会救助信息网络，并通过部门间的信息共享提高通过利用大数据分析来制定与实施农村社会救助政策的综合能力。全国社会救助信息网络系统可以设置外网和内网，外网主要介绍各级政府部门对困难人员的救助开展情况、及时宣传救助政策、接受救助需求申请、发布困难救助信息；内网设置救助核查、审批、查询、报请、传达等多项功能，实现在各相关部门间的信息传输和资源共享。同时，要努力推动对农村困难群体实行网络信息全覆盖，引导广大农民时刻关注与自身相关的政策、权利和义务等方面的最新信息，充分发挥自己的监督权，维护自身利益。农村社会救助政策的制定与实施必将通过网络媒体平台而走向便捷化、透明化、信息化。