论人民币国际化的国际法依据及义务——以国际货币基金组织法律体系为视角

左海聪 胡弘志

(南开大学 法学院，天津 300350)

同德国马克、欧元和日元等信用货币的国际化相类似，人民币的国际化作为一项国际货币体系的安排，(1)参见博源基金会：《人民币国际化：缘起与发展》，社会科学文献出版社2011年版，第271页。是在现有国际货币体系基础上人民币逐渐融入国际货币金融体系的过程，是中国对现有国际货币金融体系的有序参与。

以《国际货币基金协定》(包含协定及其修正案和相关决议，以下简称“《基金协定》”)为核心的国际货币基金组织法律制度通过规制国家间的货币行为，使各国的涉外货币管理行为不再是任意的、武断的，在一定程度上限制了各国政府的货币政策决策权，为各国管理涉外货币关系确立了国际规则。(2)参见左海聪：《国际经济法基本问题论纲》，载《法学评论》2009年第1期。中国作为《基金协定》的成员国，有遵守《基金协定》的国际法律义务，同时享有《基金协定》赋予成员国的基本权利。人民币的国际化、自由化的过程，是在《基金协定》法律框架下，我国逐步调整汇率制度、开放资本项目、人民币逐渐被其他国家或者地区接受为国际储备货币的过程。

从多边国际货币法律制度的视角看，在人民币国际化进程中，政府行使这些货币规制权是否具有国际法上的依据？这些权利的行使是否存在界限或者约束？这些界限或约束又是否构成对人民币国际化的限制或者妨碍？这些都是人民币国际化应予以关注的重要法律问题。

一、中国调整人民币汇率制度的国际法依据及义务

(一)牙买加体系下基金组织成员国享有汇率制度选择权的理论基础

汇率制度是国际货币制度的核心法律问题之一，国际货币基金组织的宗旨之一就在于促进汇率的

稳定，保持成员国之间有秩序的汇兑安排，避免竞争性通货贬值。(3)《国际货币基金协定》第1条(iii)。

在国际汇兑法律制度问题上，牙买加体系完全打破了布雷顿森林体系的理论基础，这被誉为国际货币理论中的“哥白尼革命”。(4)参见王贵国：《国际货币金融法》，法律出版社2007年版，第144页。实际上，布雷顿森林体系固定汇率制向牙买加体系浮动汇率制的转变是国际资本流动增加的结果。(5)参见[美]巴里·艾肯格林：《资本全球化——国际货币体系史》，彭兴韵译，上海人民出版社2009年版，第137-139页。国际货币基金原始协定条款的制定是基于下述理论：只有制定并维持平价制度，才能有效地约束各国政府的行为，保证国际贸易的有效进行。但是这种僵硬的制度完全不能适应国际经济贸易发展的实践，在成员国经济情势恶化，如通货膨胀或经济发展有较大波动时，即使是业已承担的国际义务亦无法履行。这使主要发达国家逐渐认识到，只有在国内经济情势稳定的基础上，才能实现外汇汇率的稳定。外汇汇率稳定与否，取决于基金成员国国内经济的发展，而不是取决于各国的国际承诺。(6)参见王贵国：《国际货币金融法》，法律出版社2007年版，第144-145页。

也就是说，如果汇率是基于成员国国内经济发展状况而确立的、实际上反映了成员国经济发展的基本状况，虽然这样会导致成员国汇率的浮动，但是整个国际汇率体系会更加稳定。整个汇率体系的稳定性通过成员国追求可以创造经济和金融稳定的基本面的国内政策而得到提供。虽然汇率波动是不可避免的，尤其是选择浮动汇率制的国家，但是如果成员国追求适当的经济政策，汇率的不稳定的破坏和无序发展就会受到限制。《基金协定》原第4条规定，要求成员国合作以促进“汇率的稳定”(exchange stability)，成员国的这一核心义务在《基金协定第二修正案》中被修改为要求合作以促进“汇率体系的稳定” (stable system of exchange rates)。牙买加体系下汇率制度设计的目标是实现汇率体系的稳定，而不是汇率的稳定。(7)参见International Monetary Fund,Article IV of the Fund’s Articles of Agreement:An Overview of the Legal Framework,June 28,2006,p.2.

基于成员国国内政策和汇率体系间的重要关系，《牙买加协定》规定，在遵守软法性质的国内政策义务及应避免为阻止有效的国际收支调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势而操纵汇率或国际货币体系的条件下，成员国对本国的汇兑制度拥有自由选择权、对本国货币的价值拥有决策权，(8)基金组织成员国可以采用特别提款权或由其选定的除黄金之外的其他标准来维持本国货币的价值，或者通过合作安排，维持成员国的本国货币与其他成员国的货币的比价，或者成员国选择的其他汇兑安排。见《国际货币基金协定》第4条第2款。成员国有权调整本国的汇率制度(多种汇率制度和歧视性汇率制度除外)，基金组织应监督成员国是否履行了汇兑安排的一般义务。

(二)中国享有人民币汇率制度的调整权

人民币国际化客观上需要建立市场化的汇率制度，实现汇率形成充分自主、能够真实而灵敏地反映市场供求、币值保持整体相对稳定、具有必要的可预测性。(9)参见左海聪、崔钰：《现行人民币汇率制度的不足及改革建议——基于人民币国际化视角》，载《南方金融》2016年第10期。以市场供求关系决定的、有弹性和灵活性的人民币汇率，虽然具有一定的波动性，但作为调节跨境资金流动的重要杠杆，可以有效缓解外来冲击，对于维护资本项目开放条件下的经济、金融和货币的稳定不可或缺。(10)参见韩龙：《实现人民币国际化的法律障碍透视》，载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2015年第4期。即人民币国际化需要人民币汇率制度的市场化、法治化改革。

中国政府将根据本国经济发展的实际情况、人民币国际化的程度，实时地调整人民币汇率制度、使人民币汇率逐渐趋于自由浮动。这种依市场供求关系的自由浮动并不意味着政府的绝对不干预，在外汇市场出现失序状况时，政府亦可进行必要的干预，这也被基金组织所认可。(11)成员国在必要时应干预外汇市场，对付失序状况。成员国在采取干预政策时应考虑其他成员国的利益，其中应顾及本币被干预的国家的利益。见《国际货币基金组织对成员国政策双边监督的2007年决定》第二部分——根据第四条第1款指导成员国政策的原则B、C。人民币汇率制度的市场化改革是我国政府享有的基本权利，并不需要基金组织的批准，但是我国政府有义务就我国的汇率制度调整及改变通知基金组织。这项义务并不意味着我国政府向基金组织的通知必须在汇率制度调整之前做出，也不意味着基金组织有权批准或不批准这一变更。(12)参见Joseph Gold,Legal and Institutional Aspects of International Monetary System:Selected Essays,Vol.Ⅱ,Washington,DC:International Monetary Fund ,1984.p.126.基金组织只享有对成员国的汇率制度进行监督的权利，同时这也是基金组织的一项义务，以监督成员国是否遵守了基金协定规定的成员国关于汇兑安排的一般义务(《基金协定》第4条第1款)。(13)参见Joseph Gold,Legal and Institutional Aspects of International Monetary System:Selected Essays,Vol.Ⅱ,Washington,DC:International Monetary Fund ,1984.p.126.这种双边监督对于基金组织每一成员国都是一种强制性义务。(14)参见Bernhard Fritz-Krockow &Parmeshwar Ramlogan(eds),International Monetary Fund Handbook :Its Functions,Policies,and Operations ,Washington,D.C.:International Monetary Fund,2007,p.9.人民币汇率制度的市场化调整是中国享有的基本权利，该调整并不违反基金协定国际汇兑法律制度。

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了完善人民币汇率市场化形成机制。(15)参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《人民日报》2013年11月16日。人民币汇率形成机制的改革要做好与人民币国际化程度相协调、与资本账户开放相协调、与金融市场改革和国内经济政策改革协调推进，才能确保汇率政策目标的有效实现。(16)参见龚刚：《人民币突围——走向强势货币》，人民出版社2013年版，第227页；何青、张策：《人民币加入SDR：完善汇率形成机制是关键》，载《IMI研究动态》2016年第38期。汇率形成机制改革的最终目标是追求自由浮动的、无政府干预的汇率形成机制。(17)参见龚刚：《人民币突围——走向强势货币》，人民出版社2013年版，第227页。

(三)人民币汇率制度调整面临的国际法约束

虽然汇率制度调整权是成员国享有的货币主权，但是主权是一个关系概念、而不是一个原子主义的概念，从现代主权的视角看，国家自由制定经济政策的权利必然受到其他国家相同权利的限制，这是国际法的根本。(18)参见An Hertogen,An Unusual Suspect - Monetary Sovereignty and Financial Instability,2 Goettingen J.Int'l L (2010),p.265.汇率作为一种货币对另一种货币间的比价关系，具有天然的外部性，一国汇率政策的选择，自然会对其他国家的利益产生影响。(19)管涛：《汇率的本质》，中信出版社2016年版，第3页。因此，成员国在调整汇率制度的同时，也应遵守一定的国际法义务。人民币汇率制度的调整权主要遵守两项义务：

首先，中国在调整人民币汇率制度的过程中，需要避免汇率操纵。汇率操纵有其特殊的历史、法律背景，它是美法两国为了加强规范贸易盈余国家的行为而制定的规范，这一规定当时主要是针对日本和联邦德国等主要贸易盈余国。(20)参见王贵国：《国际货币金融法》，法律出版社2007年版，第145页。中国作为世界主要的贸易盈余国之一，近年来人民币汇率屡受美国指控。有人甚至把人民币汇率与美元利率相提并论，称为当今世界的两块“压舱石”。(21)管涛：《汇率的本质》，中信出版社2016年版，第4页。在人民币国际化进程中，人民币汇率制度的调整往往产生明显的政策外溢效果。这种外溢性必然会对其他经济体产生影响，使人民币汇率制度的调整可能面临汇率操纵的指控。

人民币汇率制度的调整是否构成汇率操纵，判断的基本法律依据是《基金协定》及《国际货币基金组织对成员国政策双边监督的2007年决定》(以下简称《2007年决定》)关于汇率操纵的界定。根据上述国际协定的规定，汇率操纵需同时满足以下两个条件：一是成员国具有操纵汇率的客观行为；二是成员国主观目的的特定性。操纵汇率的客观行为表现为成员国实施了影响汇率水平并且实际影响了汇率水平的政策。(22)参见《国际货币基金组织对成员国政策双边监督的2007年决定》附录。成员国主观目的的特定性仅指成员国为了阻止有效的国际收支调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势。对于何为“为取得对其他成员国不公平的竞争优势”，根据《2007年决定》的规定，需同时满足以下两个条件：(A)该成员国是为了造成汇率低估的根本性汇率失调而实施这些政策；(B)造成这种失调的目的在于扩大净出口。(23)同。同时《2007年决定》要求基金组织在评估时须采取谨慎的态度，基金组织有责任根据所有可获得的证据，客观地评价成员国的行为。对于成员国就其政策目的所作的任何陈述，在存在合理怀疑的情况下基金组织不做出不利于成员国的判定。(24)同。在人民币国际化进程中，人民币汇率制度的调整即使产生明显的政策外溢效果，也没有“汇率操纵”的特定目的性，因为人民币汇率制度调整的目的在于使人民币汇率逐步的市场化和自由化。

随着人民币估值更大程度受市场影响，涉及“汇率操纵”指控和反驳的政治摩擦会有所减弱。(25)参见Chris Brummer，《人民币崛起：人民币如何影响全球市场、对外政策及跨大西洋金融监管》(华盛顿特区：大西洋理事会，2015年)，第7页。但是，我们也应注意美国关于汇率法律制度的新动向。(26)尽管美国退出了TPP协定，但是TPP协定本身是美国基于其国家利益判断所形成的国际经贸规则。TPP除了规定传统的贸易、投资、知识产权等议题外，还首次明确将FTA与宏观经济政策和汇率问题挂钩。关于汇率法律制度的具体规定见《跨太平洋伙伴关系国家宏观经济政策官方联合宣言》。美国最近将中国列为汇率操纵国就是不顾事实和法律的武断行为。(27)2019年8月5日，美国财政部将中国列为汇率操纵国。网址：https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm751,2019年9月17日最后访问。

其次，人民币入篮对人民币汇率的市场化提出了潜在的、更高的要求。特别提款权(以下简称“SDR”)既不是货币，也不是对基金组织的要求权，只是自由使用基金组织成员国货币的潜在请求权。(28)参见彭兴韵：《人民币国际化：功夫在SDR之外》，载《上海证券报》2015年12月1日。SDR的这一特性决定了SDR只有兑换成“可自由使用货币”或者其他货币的情况下，SDR才能发挥实际效用。人民币入篮，意味着人民币成为被基金组织认可的“可自由使用货币”和官方交易货币，这对人民币的汇率制度构成了一项默示义务。因为根据《基金协定》的规定，为避免SDR价值的改变，无论是基金组织指定参加方提供货币还是参加双方意定提供货币，当事方兑换SDR时，应以基金确定的代表性汇率进行交易，该代表性汇率应是市场汇率。(29)参见王贵国：《国际货币金融法》，法律出版社2007年版，第105-106页。SDR货币篮中的美元、欧元、英镑和日元均实行单一的汇率。然而，人民币存在离岸市场与在岸市场两种汇率，这一现实情况表明，人民币汇率的市场化程度与SDR交易所要求的高标准的市场汇率仍存在一定的差距。可见，为满足SDR的运作和成员实际交易的需要，人民币入篮对人民币汇率的市场化提出了更高的法律要求，但是这种约束义务并不妨碍人民币汇率制度调整的自主性。

二、人民币成为国际储备货币的国际法依据及义务

(一)成员国有权决定人民币成为本国的国际储备货币

当前的国际货币制度 ——牙买加体系在国际储备构成上具有开放性(30)参见韩龙：《美元崛起历程及对人民币国际化的启示》，载《国际金融研究》2012年第10期。和包容性。《基金协定》并未对成员国的外汇储备作出法律上的明确要求，成员国有权决定本国国际储备的种类、何种信用货币作为本国的外汇储备及其在本国国际储备构成中的比重、是否披露本国国际储备的基本信息。

一般而言，信用货币的空间效力范围仅限于货币发行国或地区，在其地域范围内有唯一性、排他性。主权信用货币的国际化意味着该货币功能在地域范围上的延伸，货币的部分或者全部功能从货币发行国(或地区)扩展到域外国家和地区。货币的国际化将直接或者间接限制货币发行国和域外国家或者地区政府的经济货币政策、监管政策甚至外交政策的决策权。将信用货币纳入本国的外汇储备，这也特别需要域外国家或者地区对其货币管辖权做出一定的让渡。也就是说，主权信用货币的国际储备货币法律地位仍然需要域外国家或地区明示或默示的承认。

国际储备货币决策权是一国货币主权的重要组成部分，牙买加体系下成员国享有自主决策权、决定人民币是否可成为本国的国际储备货币。事实上，人民币的国际储备货币地位已获得了部分国家的承认。(31)英国、欧洲央行、澳大利亚、韩国、印尼、马来西亚、泰国、尼日利亚已将人民币纳入储备。见Chris Brummer，《人民币崛起：人民币如何影响全球市场、对外政策及跨大西洋金融监管》(华盛顿特区：大西洋理事会，2015年)，第23页 。据不完全统计，截至2016年末，共有60多个国家和地区将人民币纳入外汇储备。(32)参见中国人民银行：《2017年人民币国际化报告》。截止2019年3月29日，人民币约占全球官方外汇储备的1.89%，(33)参见国际货币基金组织官网，网址：http://data.imf.org/?sk=E6A5F467-C14B-4AA8-9F6D-5A09EC4E62A4 ,2019年4月30日最后访问。这表明人民币的稳定性和在国际货币体系中的未来作用。(34)参见Eswar Prasad,Global Implications of the Renminbi’s Ascendance,ADBI Working Paper Series,No.469,2014,p.17.

从国际货币的历史演进来看，若干种货币可以共同分享储备货币的地位，这并非罕有之事，如20世纪20年代和30年代，英镑、美元和法郎分享了国际储备货币的地位。金融技术和市场结构的变迁弱化了网络效应，从而使得若干种货币可以共享储备货币的地位这一点在未来比过去更有可能变为现实。(35)参见[美]巴里· 艾肯格林：《全球失衡与布雷顿森林体系的教训》，张群群译，东北财经大学出版社2013年版，第114-121页，第132页。可以预见，未来的国际金融格局，储备货币多元化不可避免，人民币也会成为国际储备货币的重要组成部分。

(二)“可自由使用货币”的规定对人民币成为国际储备货币的要求

虽然成员国有权决定人民币为本国的国际储备货币，但是《基金协定》关于信用货币成为“可自由使用货币”的规定间接约束了人民币成为国际储备货币的法律地位。根据《基金协定》第30条第6款的规定，“可自由使用的货币是指被基金组织指定的一成员国的货币，该货币：(i)事实上在国际交易支付中被广泛使用；并且(ii)在主要外汇市场上被广泛交易。”也就是说，一成员国的信用货币成为国际法意义上的可自由使用货币需经基金组织的批准、认可，否则即使一成员国的货币在国际交易中被广泛使用、在主要外汇市场上被广泛交易，也不会自动获得这种法律地位。(36)参见杨松：《国际货币基金协定研究》，法律出版社2000年版，第40页。

虽然有学者认为与提高中国在基金组织中的份额相比，人民币加入SDR对中国来说只具有象征性意义，不会给中国带来特权和实惠。(37)参见Masahiko Takeda,Is RMB in the SDR a blessing for China?网址：http://www.eastasiaforum.org/2015/11/24/is-rmb-in-the-sdr-a-blessing-for-china/ ,2019年4月30日最后访问。但是，SDR作为储备资产的一部分与各国央行息息相关，它能无条件地转化成可交易货币。人民币加入SDR货币篮子可使人民币具有额外合法性，有助于激励各国央行将人民币纳入储备货币，提高人民币的吸引力。(38)参见Chris Brummer，《人民币崛起：人民币如何影响全球市场、对外政策及跨大西洋金融监管》(华盛顿特区：大西洋理事会，2015年)，第23页；Eswar Prasad,Global Implications of the Renminbi’s Ascendance,ADBI Working Paper Series,No.469,2014,p.15.人民币加入SDR是中国经济融入全球金融体系的一个重要里程碑。(39)国际货币基金组织：《国际货币基金组织2016年年报》，第14页。

从国际法的视角来看，人民币加入SDR货币篮子，基金组织首次在官方外汇储备货币构成(COFER)中单独列出人民币的国际持有情况，这实质上就是在多边国际货币法律制度层面承认了人民币的国际储备地位。因此，人民币加入SDR货币篮子，意味着人民币成为基金组织认可的可自由使用货币，扫除了人民币成为国际储备货币的国际法律限制，增强了人民币的国际信用。

但是我们也应该客观看待人民币加入SDR货币篮子对促进人民币成为国际储备货币的实际效果。人民币加入SDR货币篮子，并不意味着人民币在国际贸易与资本流动中计价、结算与价值储藏地位的根本提升，也不是境外投资者持有人民币资产(债券)的先决条件。(40)参见彭兴韵：《人民币国际化：功夫在SDR之外》，载《上海证券报》2015年12月1日。与历史上主要国际货币的国际化进程相类似，人民币的国际化也是一个伴随着国家推动的过程，但是人民币能否成为主要的国际储备货币之一，主要还是取决于国际市场上市场参与者使用人民币的实际情况。国际市场参与者享有货币自主选择权，人民币国际化是市场力量决定的结果而不是人为力量所能实现的。

三、中国有序推进资本项目可兑换的国际法依据及义务

(一)中国享有资本项目可兑换的管辖权，IMF无资本项目管辖权

国际货币基金组织的宗旨在于促进国际贸易的扩大和平衡发展、促进汇率稳定，消除成员国间对经常账户的限制、建立经常性交易的多边支付体系，实现经常性国际交易支付的自由化。可见，作为指导基金组织所有政策和决定的宗旨未涉及资本账户问题。(41)参见Rawi Abdelal,The IMF and the Capital Account,In Edwin M.Truman(ed), Reform of the IMF for the 21st Century, Washington,D.C.:Institute for International Economics,2006,p.186.从历史上看，将控制资本流动的权利保留给成员国而不是将其授予给基金组织，是基金协定的创始人及44个创始成员国的代表们确立的一项原则。成员国控制资本流动的法律权利是成员国集体期望资本管制在可预见的未来是正常的、合法的。作为一项永久性的法律安排，其意在赋予每一成员国政府明确的控制资本流动的权利。(42)参见Rawi Abdelal,The IMF and the Capital Account,In Edwin M.Truman(ed), Reform of the IMF for the 21st Century, Washington,D.C.:Institute for International Economics,2006,p.187.这主要体现了凯恩斯主义的一些思想，其认为一些资本流动会产生负面影响。(43)参见Farshad Ghodoosi,The Limits of the Free Movement of Capital:The Status of Customary International Law of Money,7 Nw.Interdisc.L.Rev(2014),p.296.因为资本转移的自由化不仅会使一国经济产生不均衡，而且会严重危及国际货币体系的稳定。(44)参见Rainer Geiger,Legal Aspects of Convertibility,4 Ga.J.Int'l &Comp.L(1974),p.77.

尽管《基金协定第二修正案》明确表达了对国际资本流动的欢迎，这体现在《基金协定》第四条的前言中，即国际货币体系的根本宗旨是提供一个便利国家间货物、服务和资本交换的框架。但是由于资本交换的便利性不是基金组织的宗旨，而是国际货币体系的宗旨。所以基金组织没有被赋予促进资本项目自由化的权利。(45)参见Rawi Abdelal,The IMF and the Capital Account,In Edwin M.Truman(ed), Reform of the IMF for the 21st Century, Washington,D.C.:Institute for International Economics,2006,p.188.

《基金协定》并未从法律层面对资本项目可兑换作出明确的界定。《基金协定》关于资本转移的管制规定：成员国可以采取必要的管制，以调节国际资本流动，但这种管制，除稀少货币自由兑换的限制及过渡性安排的汇兑限制外，不得限制经常性交易的支付或者不适当地阻滞清偿债务的资金转移。(46)参见《国际货币基金协定》第6条第3款。基金组织执行董事会将该款解释为，不需要基金组织的批准，成员国可以以任何原因、采取规制资本流动的政策。(47)参见Members are free to adopt a policy of regulating capital movements for any reason…without approval of the Fund.See Rawi Abdelal,The IMF and the Capital Account,In Edwin M.Truman(ed), Reform of the IMF for the 21st Century, Washington,D.C.:Institute for International Economics,2006,p.186.

可见，对于资本项目的规制权利分配问题，《基金协定》明确赋予成员国控制资本流动的权利，排除了基金组织对资本项目可兑换的规制权，即IMF无资本项目的法定管辖权。基金组织成员国享有自由选择的权利、决定本国资本项目是否开放及资本项目的开放程度，基金组织不能对成员国的资本账户开放施加任何国际法义务。

(二)“可自由使用货币”对资本项目可兑换的法律要求

就SDR篮子货币与资本项目可兑换两者的法律关系而言，加入SDR货币篮子是否意味着为篮子中货币成员国创设了资本项目可兑换的国际法义务呢？可自由使用货币的界定是否在一定程度上突破了国际货币基金组织无资本项目可兑换管辖权？

被基金组织认定为“可自由使用货币”是信用货币成为SDR篮子货币的条件之一。如前所述，根据《基金协定》的规定，可自由使用货币必须同时满足“事实上在国际交易支付中被广泛使用”和“在主要外汇市场上被广泛交易”两个条件。

“广泛使用”旨在确保一种货币可以直接用于满足一基金成员国的国际收支需要，而“广泛交易”要素的目的是为了该货币可以被间接交易，即在没有实质性不利汇率影响的合理保证下，它能够在市场上兑换成另一种货币以满足成员国的国际收支需要。可自由使用货币不一定必须在所有主要外汇市场上被广泛交易，但它需要在不止一个主要外汇市场被交易。(48)参见International Monetary Fund,Review of the Method of Valuation of the SDR,IMF Policy Paper ,November 13,2015,p.7.

判断一种信用货币是否“可自由使用”，执行董事会依靠量化指标来作出评估。虽然执行董事们强调这些指标不应该被机械地使用，可自由使用最终依赖于《基金协定》关于可自由使用货币的界定，但是由于《基金协定》对于可自由使用货币规定的原则性，量化指标就成为判断一种信用货币是否“可自由使用”的重要方法。执行董事们一致同意，官方储备、国际银行负债和国际债券中该货币的份额应该是评估该货币被广泛使用的重要因素，在外汇市场的交易量(即营业额)是评估被广泛交易的重要因素。同时，执行董事们普遍认为以下补充指标也是适当的，包括：官方持有的外币资产、国际债券的发行、跨境支付和贸易融资中该货币的份额。(49)同⑥。

可见，资本项目在一定程度上的可兑换，是信用货币被基金组织认定为可自由使用货币的前提条件之一。信用货币加入SDR货币篮子后，篮子中的货币成员国有义务维持一定限度的资本项目可兑换使该货币可自由使用，这是成员国行使主权权力、自主让渡货币金融主权的结果。《基金协定》关于SDR篮子可自由使用货币的规定在一定程度上限制了篮子中货币成员国行使控制资本流动的权利能力。基金组织只享有认定、评估信用货币是否为“可自由使用货币”的权利，这并不意味着赋予了基金组织资本项目可兑换的管辖权。

(三)人民币入篮后中国享有有序推动资本项目可兑换的管辖权

从理论上讲，与基金组织其他成员国相比，篮子中货币成员国在资本项目可兑换方面承担了不同的国际法义务，篮子中货币成员国有义务维持一定限度的资本项目可兑换以便使该货币“可自由使用”，而非篮子货币成员国就没有这种法律义务。

虽然人民币加入SDR货币篮子，中国有义务维持一定限度的资本项目可兑换以便使人民币符合可自由使用货币的基本条件，但是这并不意味着在国际法层面为中国创设了提高人民币在资本项目下可兑换程度的义务。因为被基金组织认可的“可自由使用货币”关注于货币的实际国际使用和交易，与货币是否自由浮动或完全可兑换不同。(50)参见International Monetary Fund,Review of the Special Drawing Right (SDR) Currency Basket,https://www.imf.org/external/np/exr/facts/sdrcb.htm/ (last visited on April 30,2019).货币的可自由使用不等同于货币在资本项目下的完全可兑换。人民币加入SDR货币篮子，并不妨碍我国对资本项目的可兑换实施一些必要的限制，也并不妨碍我国对资本项目的可兑换实施一些必要的监管。简言之，人民币入篮后中国享有有序推动资本项目可兑换的管辖权。

资本账户开放是货币国际化的必要条件，因为货币的使用者不仅需要贮藏资本的手段，也需要将资本投入到效益最高的用途。(51)参见Chris Brummer，《人民币崛起：人民币如何影响全球市场、对外政策及跨大西洋金融监管》(华盛顿特区：大西洋理事会，2015年)，第6页。中国开放资本项目的主要目的是推动强势货币战略。资本项目的管制将严重限制人民币国际化潜力的发挥，只有投资者能够自由地兑换所持有的货币，他持有的意愿才会增加，自由兑换不仅能提高投资者的信心，还是一国政府自信的表现，这种自信为货币信誉发出了正面的信号。(52)参见龚刚：《人民币突围——走向强势货币》，人民出版社2013年版，第222页。但是实现资本项目的可兑换，并不等于完全放松外汇管制，外汇管制实际是个程度的问题。实现资本项目的可兑换仍然有必要对私人和公共债务实行宏观审慎管理，对反洗钱、反恐融资和那些通过避税天堂的避税行为进行交易监控，对短期投机性跨境资本流动进行适当的管理，保留这些必要的监控未必有碍于实现人民币资本项目可兑换，这两者并不矛盾。(53)参见周小川：《人民币资本项目可兑换的前景和路径》，载《金融研究》2012年第1期。

为有效防范资本项目开放给人民币国际化带来的风险，为谨慎起见，中国应根据实际情况开放资本项目。(54)参见Chris Brummer，《人民币崛起：人民币如何影响全球市场、对外政策及跨大西洋金融监管》(华盛顿特区：大西洋理事会，2015年)，第26页 。十八届三中全会《决定》提出推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，加快实现人民币资本项目可兑换。(55)参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《人民日报》2013年11月16日。然而对于人民币国际化而言，仅依靠资本项目的可兑换是不足的，这仅仅是一个开始。德国马克和日元的国际化经验表明，促进金融市场向纵深和弹性方向发展、以满足国际投资者和中央银行的需求是推动人民币国际化的重要环节。(56)参见Benjamin J.Cohen,Will History Repeat Itself ?Lessons for the Yuan,ADBI Working Paper Series,No.453,2014,p.20.

结语

从多边国际货币法律制度的视角看，在人民币国际化过程中，中国享有《基金协定》赋予成员国在货币规制方面的基本权利，也应遵守成员国的基本义务。首先，中国在遵守成员国汇兑安排的一般义务的前提下，有权根据人民币国际化的程度，调整人民币汇率制度，使其逐渐趋于自由浮动，这并不需要基金组织的批准，但我国有义务通知基金组织汇率制度的调整和改变。虽然人民币汇率制度调整的外溢效果使我国可能面临汇率操纵的指控，但是随着人民币汇率越来越受市场的影响，涉及汇率操纵指控的政治摩擦会有所减弱。人民币入篮对人民币汇率的市场化提出了潜在的、更高的要求。其次，牙买加体系在国际储备构成上具有开放性、包容性，成员国享有决定将人民币作为本国国际储备货币的权利。在人民币加入SDR货币篮子后，人民币成为国际法意义上的“可自由使用货币”，这实质上在多边国际货币法律制度层面承认了人民币的国际储备货币地位。再次，《基金协定》明确赋予成员国资本项目可兑换的管辖权，排除了基金组织对成员国资本项目的管辖权。因此，中国有权根据本国经济的发展情况、人民币国际化的程度，决定本国资本项目的开放程度。虽然人民币加入SDR货币篮子后，中国有义务维持一定限度的资本项目可兑换使人民币可自由使用，但是可自由使用与完全可兑换不同，这并不意味着在国际法层面为中国创设了提高人民币在资本项目下可兑换程度的义务。

汇率制度调整权、资本项目可兑换的管辖权和储备货币的决定权为人民币国际化提供了合法依据和指引，人民币的国际化具有国际合法性和正当性。多边国际货币法律制度对我国施加的义务并不妨碍、限制我国在汇率制度调整上的自主性及资本项目规制上的自主性。人民币国际化进程中的政府货币规制行为与多边国际货币法律制度具有相容性。

中国作为布雷顿森林体系的创始缔约国之一，为战后国际经济法律秩序的创建做出了历史性贡献，享有一定的既得合法权益。在这一意义上，中国也是多边国际经济法律秩序的受益者和维护者。(57)参见张乃根：《试论国际经济法律秩序的演变与中国的应对》，载《中国法学》2013年第2期。中国推动人民币国际化，深化国内货币政策改革、金融体系改革，这些改革的继续和深化将使国际货币和金融体系更加强健，这反过来也将对中国的经济增长和稳定以及全球经济提供支持。(58)参见国际货币基金组织：《国际货币基金组织2016年年报》，第14-15页。从原则上讲，人民币国际化，无论是当前的“部分”自由化形式，还是更为健全的“完全”国际化状态，对全球金融体系具有诸多潜在好处。(59)Chris Brummer，《人民币崛起：人民币如何影响全球市场、对外政策及跨大西洋金融监管》(华盛顿特区：大西洋理事会，2015年)，第6-7页。可见，人民币国际化不是中国对现有国际货币体系的颠覆，而是有序参与，中国是现有国际货币体系的建设者和贡献者。人民币国际化的目标是要获得与中国国际经济和贸易地位相称的国际货币地位，减少现行国际货币体系下中心货币的外溢性对中国所产生的不利冲击和风险。(60)参见中国人民银行：《人民币国际化报告(2016)——货币国际化与宏观金融风险管理》。因此，人民币的国际化有助于增强现有国际货币体系的代表性和合法性，这将使现有国际货币体系更加多元化、使新兴经济体的话语权进一步扩大，有助于完善、维护、加强现有国际货币体系，使现有国际货币体系朝着更为公平、合理、稳定的方向演进，从而使得现有国际货币体系更加具有韧性。