海洋主体功能区的理论基础及管控策略论析*

薛志华

海洋是国家战略资源的重要基地。提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，维护国家海洋权益，对于实施海洋强国战略、扩大对外开放、推进生态文明建设、促进经济持续健康发展，对于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦具有重要意义。海洋主体功能区规划是海洋空间开发的基础性和约束性规划，是推进形成海洋主体功能区布局的基本依据。研究海洋主体功能区的理论基础影响着科学划定海洋功能分区、优化海洋空间开发格局、统筹海洋空间格局与陆域发展布局等具体工作的开展与落实。本文以海洋主体功能区为研究中心，分析海洋主体功能区理论基础存在的现实价值，考察海洋主体功能区理论发展的思想源流，总结海洋主体功能区的理论内容及其管控方略。

一、海洋主体功能区理论基础的现实价值

理论的意义在于指导现实。海洋主体功能区的理论基础不仅有助于促进海洋空间的可持续开发利用，也有助于进一步规划海洋开发秩序，推进海洋综合管理，丰富关于全球海洋治理的中国方案。

(一)实现海洋空间可持续发展

围绕“协调海洋资源人类开发活动”的主题，1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》提出海岸带综合管理的概念。围绕“海洋生态系统的服务功能与价值的持续供给”的主题，2002年全球可持续发展峰会提出生态系统管理的概念。(1)Curtin R.Prellezo，Understanding Marine Ecosystem Based Management：A Literature Review，Marine Policy，Vol.34，2010，pp.821-830.《联合国海洋法公约》(下称《公约》)序言提及，认识到有需要通过本公约，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。同时，《公约》第192条规定：各国有保护和保全环境的义务。由此可见，保护海洋环境，实现海洋的可持续发展是《联合国海洋法公约》确立的国际海洋秩序的应有之义。《2030年可持续发展议程》目标14指出，保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展。(2)《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1331382.shtml，登录时间：2018年7月28日。随着全球升温、海平面上升、海洋酸化和其他气候变化产生的影响不断加剧，低洼沿岸国家，尤其是许多最不发达国家和小岛屿发展中国家遭到严重影响，各种维系地球的生物系统的生存受到威胁。实现海洋和海洋资源的可持续利用对于增强国家承受和适应气候变化的能力，提升国家应对环境恶化的能力和水平具有重要意义。作为联合国成立七十周年之际形成的重要文件《2030年可持续发展议程》表明，可持续发展日益受到国际社会的重视，同时也表明国际社会为实现可持续发展确立了行动目标和路线图，以促进可持续发展目标的实现。实现海洋的可持续发展是全面性、整体性、系统性的工程，与其他可持续发展目标紧密相关。具体而言，海洋的可持续发展离不开贫困的消除(目标1)、粮食安全(目标2)、经济增长(目标8)、可持续性的消费和生产模式(目标12)。(3)“Conserve and Sustainably Use the Oceans，Seas and Marine Resources for Sustainable Development”，http：//www.unesco.org/new/en/unesco-liaison-office-in-new-york/about-this-office/single-view/news/conserve_and_sustainably_use_the_oceans_seas_and_marine_res/，visited on 28 July 2018.而海洋的可持续发展将会创造大量就业机会，促进水产养殖、海洋运输、休闲旅游等产业的发展，进而促进沿海国经济增长，带动全球经济发展。海洋可持续发展对其他可持续发展目标的实现也具有积极作用。

(二)推动海洋综合管理理论体系的完备和深化

以生态系统为基础进行海洋综合管理是现代海洋管理发展的趋向。美国《海岸带管理法》即在注重联邦与州政府协作管理海洋的同时，强调海洋管理、开发、保护一体化。《欧盟海洋战略框架指令》以先进的生态系统方法为指引，确定良好环境状态，建立一套针对海域环境保护的具体指标，以促进海洋环境改善。我国的海洋管理存在各涉海行业部门实施条块分割式管理，使得不同海洋资源或生态要素及其功能被分而治之，不能根据海洋生态系统的整体性进行综合管理的问题。(4)王琪、邵志刚：《我国海洋公共管理中的政府角色定位研究》，《海洋开发与管理》2013年第4期，第26页。现有的海洋综合管理理论带有明显的“管理性”色彩，注重特定领域的政策支持与制度保障建设，忽视了海洋开发与保护的整体性。现有的管理模式仍以追求经济发展为主，忽略海洋环境效益和社会效益，(5)李滨勇等：《刍议我国新形势下的海洋综合管理》，《海洋开发与管理》2014年第8期，第12页。无视环境资源承载能力，导致海洋经济发展以海洋环境破坏为代价。

党的十九大报告提出加快生态文明体制改革，建设美丽中国。海洋综合管理需要与生态文明建设紧密结合起来，需以国家海洋整体利益和海洋可持续发展为目标，综合运用立法、司法、执法、战略规划指引、行政监督检查等手段对国家管辖海域进行管理。同时，中国作为《联合国海洋法公约》的缔约国，还需要根据公约的规定，切实履行在环境保护、国家管辖范围以外资源开发等问题上的义务。(6)于宜法、马英杰、薛桂芳等：《制度〈海洋基本法〉初探》，《东岳论丛》2010年第8期，第164页。海洋主体功能区规划可以有力回应生态文明和美丽中国建设的基本要求，将可持续发展理念融入到海洋综合管理之中，通过法律、政策等多种手段保障实施。同时，海洋开发的系统功效涉及海洋经济发展、海洋生态环境改善、海洋权益维护等多个方面，构建理论体系即是尊重海洋开发与保护的系统性与整体性的实质，为开发、利用、保护海洋资源的实践提供指引方向。

(三)规范海洋开发秩序

海洋主体功能区的划分遵循自然规律，根据不同海域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，合理确定不同海域的主体功能，科学谋划海洋开发，调整开发内容。海洋主体功能区的理论基础可以进一步深化对于不同海域划分依据、划分原则的认识，形成指引海洋空间格局利用、提升海洋空间利用效率、改善海洋可持续能力水平的基本依据。一是有助于提高开发能力和效率。我国海洋资源的开发利用总体水平还比较落后，开发能力在世界仍处于落后地位，目前我国海洋开发的综合指标不到4%，不仅低于海洋经济发达国家水平的14%～17%的水平，而且低于世界平均水平的5%。(7)何强、魏青山：《建设海洋强国须提高资源开发能力》，http：//www.oceanol.com/redian/jujiao/30239.html，登录时间：2018年7月28日。开发利用水平的落后不仅制约了资源的利用效率，也限制了海洋经济和海洋科技的发展，直接影响着海洋强国建设的推进。推进理论基础的研究将为提升海洋开发的能力和效率提供需要遵循的标准，为海洋开发的发展水平和优先方向提供指引。二是有助于推动海洋开发方式由粗放型向循环利用型转变，实现可持续开发利用。当前，我国的海洋开发问题表现为总体开发不足与部分近海资源开发过度，“重开发，轻保护”的惯性思维使近海生态环境恶化，海洋开发利用科技总体水平较低，海洋环境监测和资源开发利用监管能力薄弱。出现这些问题的原因在于在思想认识、技术装备、经济效益及科学管理方面与其他海洋强国仍然存在差距。推动理论基础的研究对于提升保护海洋的思想认识、促进海洋的可持续开发利用、强化科学管理具有现实指导意义。三是有助于构建陆海协调、人海和谐的海洋空间开发格局。海洋是人类生产生活的重要空间和载体，也是地球生态系统的重要组成部分，海洋生态保护价值作为生态文明建设的重要组成部分值得重视。坚持陆海统筹，正确处理人与海洋之间的关系，以可持续发展原则为指引认识海洋、经略海洋，是促进理论基础研究的应有之义，也为加深海洋认识，增强保护海洋的群体认同奠定了基础。

(四)贡献海洋治理的中国智慧和中国方案

随着全球性挑战增多，加强全球治理、推进全球治理体制变革已是大势所趋。海洋治理的规则与制度固化了发达国家的利益诉求，难以反映当前国际力量对比的变化。推动各国在国际经济合作中权利平等、机会平等、规则平等，推进全球治理规则民主化、法治化，努力使全球治理体制更加平衡地反映大多数国家意愿和利益显得尤为重要。推动全球海洋治理体制变革需要发挥理念引领的作用，需要各国通力合作，携手应对挑战，需要完善已有规则和机制，建立新规则和新机制。这要求各国需要以《联合国海洋法公约》所确立的规则和制度为基本依据，认真履行公约义务，将国内法的相关规定同国际条约责任有机统一起来。但同时，《联合国海洋法公约》仍存在诸多不完善之处，对于《联合国海洋法公约》的解释需要遵循《维也纳条约法公约》有关条约解释的规定，也需要各国在各自国家实践中进一步丰富发展海洋治理领域的规则内涵。

构建海洋主体功能区的理论基础即是要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，坚持天人合一、陆海统筹，转变用海方式，提升用海能力。这不仅对于中国海洋开发、利用、保护具有现实意义，也对于全球海洋治理理念的发展创新具有积极意义。作为世界上最大的发展中国家，中国需要根据《联合国海洋法公约》《联合国气候变化框架公约》等国际条约履行自身的责任，同时也需要为全球海洋治理体制改革贡献自己的智慧和方案。海洋空间规划是当今国际海洋合作交流的热点领域，也是“一带一路”海上合作的重要内容。中国积极推进同21世纪海上丝绸之路沿线国家的海洋规划编制合作。其中，中国—柬埔寨海洋空间规划编制已进入收尾阶段。中国—柬埔寨海洋空间规划合作探索了沿海发展中国家治理海洋的中国方案和中国模式，将有利于推动我国与他国构建蓝色伙伴关系，深度参与全球海洋治理，推进“一带一路”建设的共商、共建、共享、共赢，构建人类命运共同体，与他国一道共创和平、安宁、繁荣、开放和美丽的世界。(8)《让海洋空间规划的方案惠及更多国家》，http：//ocean.china.com.cn/2018-07/25/content_57819522.htm，登录时间：2018年7月28日。海洋主体功能区理论基础将为中国推动全球海洋治理体制改革提供理论依据，在这一理论的指引下，我国进一步开展海洋经济发展、海洋科技进步、海洋权益维护、海洋国家合作等各类活动，从而传播中国理念，发出中国声音。

二、海洋主体功能区理论基础的思想源流

海洋主体功能区规划受到与反映人地关系、区域经济发展与人的发展、环境生态保护等理论的深刻影响。研究海洋主体功能区理论基础离不开梳理提炼对海洋主体功能区规划具有支持意义的相关理论，借助对各类理论的具体内容及研究局限的剖析，奠定研究理论基础的基石。

(一)人地关系地域系统理论

“人地关系地域系统”理论认为人同自然界的关系表现为人类社会同自然环境的关系，人类通过生产有意识地改变着自己生存的物质条件，从而改变着周围的外在自然界，在此过程中，为自身和新的自然环境之间带来新的关系。(9)吴传钧：《人地关系地域系统的理论研究及调控》，《云南大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期，第2页。地域功能性、系统结构化、时空变异有序过程以及人地系统效应的差异性及可调控性是这一理论的精髓。(10)樊杰：《“人地关系地域系统”是综合研究地理故居形成与演变规律的理论基石》，《地理学报》2018年第4期，第598页。对人文和经济地理现象空间分布格局及其演变规律的研究，既要充分认识资源环境系统对经济地理格局和过程的影响作用，也不能忽视人文和经济地理现象之间的相互作用关系对自身格局形成的作用。(11)吴传钧：《人地关系地域系统的理论研究及调控》，《云南大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期，第598页。海洋主体功能区规划意在构建陆海协调、人海和谐的海洋空间开发格局，这便要求从自然地理环境和人类生产生活活动之间的耦合及相互关系的作用来规划海洋空间格局，决定人类活动分布。

(二)区域发展理论

区域发展研究是人地关系地域系统理论探索的重要方面，也是经济地理学的重要内容。(12)陆大道：《中国区域发展理论与实践》，北京：科学出版社2003年版，第18页。区域经济增长并非同时出现在所有的地方，它首先以不同的强度出现在一些增长点上，然后以不同的渠道向外扩散，并最终对整个区域经济产生不同的影响。区域经济增长对周围地区产生的效果包括扩散效应和极化效应。(13)聂华林、鲁地、李泉：《现代区域经济学通论》，北京：中国社会科学出版社2009年版，第754—755页。根据人地关系地域系统理论研究的基本范式，区域发展研究包括三方面内容：一是不同尺度空间内部的发展问题；二是相同尺度空间的差异性规律及其相互作用规律；三是不同空间的基本格局与尺度转换过程中的相关问题。

海洋主体功能区规划需要统筹沿海地区经济社会发展与海洋空间开发利用，统筹陆源污染防治与海洋生态环境保护和修复，按照经济发展、生态良好、安全保障的基本要求，加快转变海洋经济发展方式，优化海洋经济布局和产业结构，控制近岸海域开发强度和规模，推动深远海适度开发。

(三)生态系统理论

生态系统是指在一定时间和空间内，由生物群落与其环境组成的一个整体。各组成要素间借助物种流动、能量流动、物质循环、信息传递和价值流动，而相互联系、相互制约，并形成具有自调节功能的复合体。(14)柳劲松、王丽华：《环境生态学基础》，北京：化学工业出版社2003年版，第89页。生态系统理论包括生态系统管理、生态影响评价等内容。生态系统管理是指在充分认识生态系统整体性与复杂性的前提下，以持续地获得期望的物质产品、生态及社会效益为目标，并依据对关键生态工程和重要生态因子长期监测的结果进行的管理活动，其目标是确保区域自然环境达到最佳的持续利用，持久地维持高度的生物多样性和确实保护至关重要的生境。生态影响评价通过定量揭示和预测人类活动对生态影响及对人类健康和经济发展的作用，分析确定一个地区的生态负荷或环境容量。遵循自然规律，根据不同海域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，合理确定不同海域主体功能是海洋主体功能区的基本要求。海洋主体功能区规划同样需要将生态文明建设摆放在更加突出的位置，树立敬畏海洋、保护海洋理念，维护好海域、海岛、海岸线自然状况，保护好海洋生物多样性。

(四)福祉地理学理论

史密斯提出的福利地理学分析范式是福祉地理学研究的重要理论基石。当前福利地理学向着福祉地理学的方向发展。(15)Smith D M. Human Geography：A Welfare Approach，London：Edward Arnold，1977，pp.5-10.福利地理学强调对人类福祉所依赖的生产、交换、分配和消费的关注，伴随着人本主义的兴起，研究者对于福祉的关注从关注收入和物质福祉转向重视人的发展和生活质量。福祉地理学的研究也开始在时空尺度下，研究不同时空尺度下福祉与环境、空间的主观和客观关系以及不同时空尺度下福祉的地区差异、动态演变过程等。(16)王圣云、沈玉芳：《从福利地理学到福祉地理学：研究范式重构》，《世界地理研究》2011年第2期，第166页。因此，福祉地理学理论要求海洋主体功能区规划需要注重公平公正，同时也需要重视良好生活状态和生活质量，关注人与人之间的伦理关系。在处理人的福祉与环境之间的关系时，重视福祉关系的空间含义，追求主客观结合的综合福祉。

(五)思想源流的研究脉络

通过对于思想源流的梳理，初步形成了关于海洋主体功能区规划的研究脉络。其中，区域发展理论和生态系统理论是对“人地关系地域系统”理论的创新性探索；福祉地理学理论是西方针对经济地理格局研究的经典理论。通过对于这些理论的内容研究，可以得出如下概括性认识：第一，无论是陆域空间还是海洋空间，均需要以人与自然的相互影响与反馈作用为研究主线，协调人地关系，从时空维度、组织结构、整体与部分关系等方面探究人地关系系统的优化与调控。第二，不同区域的经济效益、社会效益、生态效益存在差异，这也就成为区域功能形成和演变的重要原因。而区域功能是相对稳定的，其发展演变往往呈现出有序化的特征，在不同的地理区域是存在差别的。针对区域的功能差异、演变的时空差别，相应的管控机制、发展模式也应更具针对性。第三，经济发展推动社会发展和进步，人民对于生活质量的要求将伴随着的经济的发展而不断提升，在发展的同时实现社会公平，在增加物质福祉和非物质福祉的同时，提高人民的客观福祉和主观福祉，是在确定不同区域功能、调控区域间关系时必须考量的因素。

这些理论具有较强的指导意义和参考价值，同时也存在自身的局限。区域经济发展理论是在特定的历史条件下形成和发展起来的，其理论内容基本上来源于对欧美区域经济发展过程的实证考察结果，在某种程度上具有一定的普遍适应性，但也应该注意到理论产生的特定环境条件。因此，当我们将这些理论用于分析和规划区域发展实践时，一定要切合本国或本地区的国情或区情。此外，区域发展理论需要具备全球和国内视野，不应仅局限于某个特定区域，而应顺应全球经济向海发展趋势，以沿海经济的先行发展带动近海内陆和整体经济发展。生态系统理论没有充分说明如何处理海洋开发与保护、陆地空间与海洋空间协调、发展与管理之间的关系。这些具体关系的处理则是海洋主体功能区规划重要的理论内容。福祉地理学注意到了在利益重新分配过程中需要实现公平，以确保个人的认同以及整体的稳定，但是并未给出明确的实现与保障公平的路径与对策。

理论的价值在于反映现实规律并指导实践。十八大以来，我国经济社会取得了历史性的成就，我国国土面貌和区域发展格局也正在发生着历史性的变化。(17)习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民网，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html，登录时间：2019年10月1日。空间治理能力的滞后与国土面貌正在发生的历史性变化不相适应，(18)樊杰：《新时代“人地关系地域系统”研究刍议》，《地理科学》2018年第4期，第6页。系统研究符合五大发展理念的人地关系调控原理，揭示新时代人地关系变化的新规律，反映当前全球化与逆全球化浪潮碰撞交织的新形势，从中国优秀传统文化中汲取有益因素，已成为新时代人地关系地域系统研究的新命题。海洋主体功能区规划需要回应新时代的发展需求，体现五大发展理念的基本要求，形成以人为发展核心，以可持续发展为目标，以创新发展为动力的新型理论。

三、海洋主体功能区理论基础的具象阐释

海洋主体功能区的理论基础植根于中国的政治实践，充分考虑与国土空间规划理念的协调衔接，注重对海洋空间不同功能区域的综合保护与开发利用，以形成基于中国国情与各国实践借鉴融合的海洋综合管理理论。

(一)“五位一体”海洋主体功能区理论的内容

党的十八大报告提出，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。“五位一体”总体布局虽涉及不同领域，有各自特殊的内容和规律，但它们之间是有机统一、不可分割、相辅相成、相互促进的辩证统一关系。其中，经济建设是根本，政治建设是保证，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。(19)《统筹推进“五位一体”总体布局》，http：//theory.people.com.cn/n1/2017/0210/c148980-29072607.html，登录时间：2018年7月28日。生态文明、绿色发展是“五位一体”总体布局的重要抓手。海洋主体功能区建设作为社会主义建设的重要组成部分，同样需要坚持“五位一体”的总体布局，把生态文明建设放在突出地位。这便构成了海洋主体功能区理论基础内容的直接来源。

基于“五位一体”总体布局以及海洋主体功能区的思想源流，笔者提出经济、政治、社会、文化、生态系统五位一体的综合性海洋主体功能区理论，用以作为海洋主体功能区的理论基础。这一综合性理论涵盖五个方面，以生态系统为基础，将生态系统方法融入到经济、政治、文化、社会建设之中。

第一，人海关系和谐共进、动态发展。人类对海洋具有依赖性，海洋空间和海洋资源是人类赖以生存和发展的重要依托。地理空间的资源环境承载能力、开发利用潜力深刻影响着人类活动。人类具有主观能动性，可以通过技术革新和生产力水平提升，不断拓展对于海洋空间认识的深度和广度，从而为获得更好的生活质量和生活水平创造条件。第二，海洋和人类具有双重属性，相互作用。海洋不仅作为自然地理空间存在，还作为人文地理空间存在，在蕴含着丰富的资源、能源等物质材料的同时，还是人类文明发展的源泉和摇篮。人类是海洋生态系统的重要成员，也可以通过开发利用海洋来发展经济，维护政治稳定，提升人民福祉。第三，海洋生态系统的养护是实现海洋可持续开发利用的前提，海洋开发利用是促进人类经济、政治、文化、社会发展的手段。人海关系形成了循环系统，环环相扣，人类过度利用海洋则会导致循环系统的崩坏。因此，海洋主体功能区规划需要重视时间和空间的变化，考虑海洋环境的承载能力，妥善处理经济、政治、文化、社会与生态系统之间的辩证关系，在开发利用的同时，做到科学管控，同时不断提升应对灾害和治理环境损害的能力。

这一理论具有以下特征：第一，注重整体与部分的统一。海洋主体功能区是我国国土资源空间规划的重要组成部分，是实现海洋空间治理和空间结构优化，形成全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系的重要保障。为实现海洋的科学发展，海洋主体功能区需要充分注重与国土资源空间规划的总体协调，强调陆海一体、城乡协调、全域统筹、综合管控，统筹谋划陆海空间，推进陆海开发对接。第二，坚持系统与单元的相容。我国的海洋主体功能区规划根据自然资源禀赋、环境承载能力，将海洋空间划分为优先开发区域、重点开发区域、限制开发区域以及禁止开发区域。承集约开发的原则，实现海洋空间利用与资源环境承载能力相匹配，提高利用效率和效益。同时，重视对海洋空间实施差别化保护，改善生态环境质量，强化城乡统筹和区域协调，促进均衡发展，加强引导和管控，优化国土空间开发结构。第三，坚持普遍性与特殊性相结合。国外运用海洋空间规划手段进行海洋综合管理形成了诸多实践，在探索处理人海关系、发展与保护关系、区域协调发展等问题上具有值得借鉴之处。对于中国而言，一方面，需要积极汲取已有国际和国家实践的积极之处，融入到海洋主体功能区规划之中；另一方，也需要充分考虑本国的特殊国情，实现普遍性与特殊性相统一。

(二)海洋主体功能区理论的基本目标

国务院2015年印发的《海洋主体功能区规划》是海洋综合管理的整体性、基础性、约束性文件，是合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据。为深入贯彻落实党的十九大精神，加快建设海洋强国，合理开发利用海洋资源，推动海洋经济发展，保护和改善海洋环境，建设海洋生态文明，提高海洋综合管控能力，依据《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律、法规和国家有关海洋开发保护的方针、政策，分析海洋开发和保护的实际情况，结合区域社会经济发展规划及用海需求，划定海洋主体功能区。海洋主体功能区的理论基础旨在有效指导、约束海洋开发活动，保障海洋开发的社会、经济和生态效益，为海域使用管理和海洋环境保护工作提供科学依据，为国民经济和社会发展提供用海保障。

海洋主体功能区的总体目标为依照《全国海洋功能区划(2011—2020年)》，综合评价海域自然条件、开发保护现状和社会经济用海需求，明确海洋开发战略，科学确定海洋资源利用和保护方向与重点，充分发挥海洋功能区划的基础性和约束性作用，进一步规范海域使用秩序，保障国家战略和重大项目的用海需求，引导海洋产业结构和布局进一步优化；加强海域海岸环境综合整治，控制海域环境污染和生态破坏，提高海洋生态环境质量水平；实现海域的合理开发和可持续利用，满足国民经济和社会发展对海洋的需求，保障海洋经济快速健康发展。

具体目标为：第一，增强海域管理调控作用。海域管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善，海洋功能区划的整体控制作用明显增强，海域使用权市场机制逐步健全，海域的国家所有权和海域使用权人的合法权益得到有效保障，海域开发和保护格局进一步优化。第二，合理控制围填海规模。发挥区划统筹作用，引导产业合理布局，进一步加强围填海管理，围填海控制面积符合国民经济总体要求和海洋生态环境承载能力，优先保障国家重点基础设施、产业政策鼓励发展项目和民生领域项目的围填海活动。第三，保留海域后备空间资源。严格控制占用海岸线的开发利用活动，划定保留区，并实施严格的阶段性开发限制，为未来发展预留海域空间。第四，加强海洋环境保护。开展海洋环境整治，强化陆源污染控制，局部海域海洋生态环境恶化的趋势得到遏制，坚持开发与保护并重的发展之路，提升海洋可持续发展能力。

(三)海洋主体功能区理论的内在机理

海洋主体功能区建设需要大力落实生态文明理念，重点放在转变经济发展方式和发展循环经济，同时需要建立起完善、统一的生态文明制度体系，以生态系统方法为基础，将其融入到经济建设、政治建设、社会建设、文化建设之中。海洋主体功能区理论基础的运作机理需要处理好三个关系：

一是陆地与海洋的关系。我国既是陆地大国，也是海洋大国。这就决定了在国土空间利用规划中，需要坚持陆海统筹。统筹海洋空间格局与陆域发展布局，不能单纯追求陆地空间拓展，而忽略了海洋空间发展，反之亦然。统筹沿海地区经济社会发展与海洋空间开发利用，以建设海洋洋经济综合试验区为契机，优化海洋产业结构，加快海洋经济向质量效益型转变，强化海洋科技自主创新，打造一系列海洋创新合作平台，形成提升我国海洋国际竞争力的核心区、海洋强国建设的引领区、“一带一路”倡议实施的实践区。统筹陆源污染防治与海洋生态环境保护和修复。坚持陆海一体发展，以江河湖海为重点统筹陆域和海域丰富多样的生态要素，坚持保护和开发并重，实施陆源污染防治与海洋环境整治并举，形成陆海关系和谐的示范区。

二是人与自然的关系。以打造海洋生态安全屏障为目标，遵循自然规律，根据不同海域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，合理确定不同海域主体功能，科学谋划海洋开发，调整开发内容，规范开发秩序，提高开发能力和效率，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变。

三是开发与保护的关系。按照经济发展、生态良好、安全保障的基本要求，加快转变海洋经济发展方式，优化海洋经济布局和产业结构。控制近岸海域开发强度和规模，推动深远海适度开发。提高海洋空间利用效率，把握开发时序，统筹城镇发展和基础设施、临海工业区建设等开发活动，严格用海标准，控制用海规模。对区位优势明显、资源富集等发展条件较好的地区，突出重点，实施点状开发。

四、海洋主体功能区的管控策略

海洋主体功能区管控需服务于国土空间规划体系，注重不同管控层级、管控海洋功能区域和海洋空间地物的统筹结合，完善配套管控政策法规，促进海洋空间开发利用理念落到实处。

(一)实现海洋主体功能区与国土空间规划体系的协调融合

2019年发布的中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(下称《若干意见》)提出建立“全国统一、责权清晰、科学高效”的国土空间规划体系，为我国构建国土空间用途管制制度提供了基本依据。《若干意见》要求科学有序统筹布局，各类海域保护线，强化底线约束，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全国国土空间规划“一张图”。结合《若干意见》的内容可以发现，海洋主体功能区规划属于国土空间规划体系的组成部分，海洋主体功能区的管控需要同国土空间规划相协调，以期实现“多规合一”。为了确保“多规合一”的切实执行，海洋主体功能区需在规划编制审批体系、实施监督体系、规划协调对接三方面融合国土空间规划的要求。在规划编制审批过程中，各级政府部门在坚持陆海统筹和可持续发展的基础上，对海洋空间的开发保护在时间和空间上作出安排，明确不同海洋区域的功能以及不同海域的要素属性。在实施监督的过程中，强化已经获得审批规划的权威，不得随意更改，同时结合规划内容，健全不同海域的用途管制制度，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制，加强上级部门对下级部门的监督检查以及自然资源执法督察。针对规划对接协调，充分实现与上一级和同一层级规划的衔接，在编制海洋主体功能区规划时，留出与其他空间规划相对应的接口。

(二)注重“层级”“区域”“要素”三者的统筹结合

国土空间规划体系是按照国家空间治理现代化的要求进行的系统性、整体性、重构性构建。(20)《自然资源部：国土空间规划按层级内容分为“五级三类”》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2019/05-27/8848406.shtml。海洋主体功能区作为国土空间规划体系的组成部分同样需要顺应国家空间治理现代化的需求，围绕不同层级，划分不同区域，关注重点要素。不同层级意味着海洋主体功能区规划的编制要考虑不同级别规划的地位和特点，这些层级可分为国家级、省级、市级、县级、乡镇级。当然不同层级规划的侧重点和编制深度是不一样的，其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。

不同层级的机构在编制具体规划要区分不同区域的功能属性，明确空间的用途管制，在海域空间准入环节、海域用途转用环节、海域利用监管环节强化海洋空间用途管理体系；从用途、效率、景观、海域开发利用、环境保护、防灾减灾等方面构建约束性和引导性相结合的指标控制体系，推进用途管制的科学化；推进海岸带地区在建项目管理，加强对陆海联结处的入海排污口、入海河流、农业点源污染源头的治理，促进跨区域行政单位的执法与监管合作。

关注重点要素意味着海洋主体功能区要充分考虑海洋空间的要素属性，这些可以直接反映在水、矿、岛、自然保护地等物上。重点要素管控需要建立弹性调整制度和特殊保护制度。弹性调整制度旨在各区域、各要素坚持管制规则刚性的同时，为适应经济社会发展和自然环境变迁可能做出的调整预留规划空间，运用这些预留的“空白”空间抵消未来影响国土空间利用的不确定性因素。(21)范华等：《给未来留一点白：新加坡“白色用地”规划的经验与启示》，《资源导刊》2016年第11期，第55页。特殊保护制度要求考虑海域空间的独特性，对海岛、自然保护地等特殊地物纳入规划管理，统筹地上地下、陆地海洋空间利用，为可持续发展预留空间。

(三)完善海洋主体功能区的配套法规政策

当前《国土空间规划法》和《国土空间开发保护法》虽已提上立法日程，但尚未正式颁布，这使得海洋主体功能区与国土空间规划的有机衔接缺乏直接的法律依据。同时，我国的海洋主体功能区规划并未获得相应的法律依据，缺少与之作用相匹配的规划权威，在法律规定不充分的情况下导致对不同对象权利与义务的分配不够明确。(22)杨凌等：《辨析主体功能区：基于区域和要素视角的探讨》，《西部人居环境学刊》2020年第1期，第5页。海洋主体功能区规划需坚持完善空间治理法律制度，在《国土空间规划法》和《国土空间开发保护法》中对海洋主体功能区实施专项规划的法律地位进行界定，明确制定审批规划和监督检查规划实施的主体，明确其与国土空间规划的关系，从层级、区域和要素三个方面着手，在考虑海洋空间特殊性以及陆海统筹的同时，促进海洋空间的可持续利用。此外，对每一类型的功能区域的开发保护活动，需制定精准保护的科学指标，在空间利用上提出明确的量化要求和具体指导意见，促进空间开发利用理念的实施落地。

结 语

海洋主体功能区的理论基础是将生态系统方法融入到经济、政治、文化、社会建设之中，实现经济、政治、社会、文化、生态系统五位一体，协调发展。这一理论基础的研究具有国内和国际双重意义。国内层面，海洋主体功能区的理论基础作为海洋空间规划的科学指导，将海洋生态文明建设与海洋开发、利用有机统一起来，实现差异化管理，分区分类管控，促进绿色发展。国际层面，海洋主体功能区的理论基础是中国对于海洋综合管理理论的重要创新，是中国处理人海关系、统筹陆地空间与海洋空间的重要探索，是中国参与全球海洋治理，同其他国家构建蓝色伙伴关系的中国智慧与中国方案。本文研究海洋主体功能区的理论基础遵循以下路径：从理论层面对反映人地关系、区域发展、环境保护的学术观点进行剖析，分析内容和研究局限，从现实层面结合中国的政治实践和国土空间规划的现状，形成对海洋主体功能区建设的客观认识，最后通过理论与现实相结合，提出“五位一体”的综合性海洋主体功能区理论。