区域军民融合创新体系中的边界渗透

王路昊，赵帅

（1.西南交通大学 公共管理与政法学院，四川 成都 610031；2.国防大学 联合勤务学院，北京 100039）

区域军民融合创新体系的建设是当前区域层面贯彻创新驱动发展和军民融合两大关键。而作为改革的突破口和难点所在，体制机制问题一直被广泛讨论[1]150-151[2]。正如习近平总书记所指出的“积极推进国防科技工业体制改革，瞄准各方反映强烈的矛盾和问题，坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛，破除制度藩篱和利益羁绊”①习近平主持召开中央军民融合发展委员会第二次全体会议.http://www.gov.cn/xinwen/2017-09/22/content_5226942.htm。，是军民融合最为核心的命题之一。事实上，也正是体制机制的困境导致军民融合创新体系中军方、民企、地方政府、高校等一系列行动者之间的长期割裂[3-4]。因此，破解和理顺军民融合创新体系中的体制机制问题，在于需要我们打破原有行动者之间封闭割裂的组织与制度边界，从而去实现协同创新。本文旨在通过实地调研为基础的探索性研究，去打开区域军民融合边界的“黑箱”（black box），进而实现对边界的产生、变化和流动等过程和机制的阐释，并为进一步实现军民深度融合提供启示和建议。

一、文献综述：从边界划定到边界渗透

已有研究常常使用“多张皮”“多龙治水”来形容以军地、军民等一系列组织与制度边界的冲突为核心的体制机制问题[5]28[6]。对此，学界的共识多在于体制难题的产生和解决，往往关系到各种行动者的既定制度路径和固有组织边界，与军民融合的时代发展需求出现了矛盾冲突[7]。其中，由于过去计划经济和单位传统的影响，军工企业受制于垂直领导中多头管理的问题又是此类情况的典型[8]。因此，行动者之间的边界问题在军民融合中的具体表现是，由于信息不对称导致了行动者之间互动的低效率[9]，进而极大地限制了军民融合中的资源配置[10]36-37[11]124-129以及技术和产品的有效扩散[12]。对此，越来越多的研究认为，体制机制困境的背后是基于不同组织边界下，行动者由于自身路径依赖而产生的制度多样性和复杂性[13]。这种制度复杂性被进一步解释为制度安排的失效和混乱。因此，已有研究普遍将体制困境的解决寄希望于不同组织之间边界的重新界定[14]90-94，从而实现明确军民融合中的权、责、利等问题[15]114-115。由于这种思路需要一系列制度的重新设计，因此，大量研究都最后将其寄予中央顶层设计的大规模调整[16]65[17]11。

诚然，权、责、利的重新划定和中央顶层设计的统筹对于军民融合中边界问题和体制困境的破解至关重要，然而本文认为，已有研究这种边界划定的思路是将边界本身视为一成不变的“黑箱”，并将组织边界等同于制度安排中交易成本的边界，而这局限了我们对于边界冲突和体制问题的认识。同时，即使对于边界带来的封闭性进行了深刻的反思，已有研究也不得不承认，由于保密和军事任务的必要性，边界的自我保护功能是必不可少的，所以问题在于边界如何在实现保护功能的同时又能达到深度融合的目的[5]25。换言之，作为军民融合中的内生性系统问题，这种制度复杂性是无法通过顶层设计来消除的。此外，制度复杂性也不应该简单地被认为是系统无序或失效的根源。事实上，不少研究发现，恰恰是行动者身份的多样性和制度的杂糅性，驱使了行动者之间的互动和融合，从而实现了创新生态的繁荣[18-19]。也正因为这种制度基因相互影响的情况存在，实际中的边界往往也处于变化当中，由此才导致了其难以被简单界定的困境[20]40。而将过多的期待和注意力集中在中央层面，则容易忽视地方在政策试验中的巨大潜力[21-22]。作为释放改革潜力和整合治理资源的有效手段，地方政府的政策试验一直被视为的“中国经验”。而成德绵和西安等地区作为中央划定为重点进行军民融合试验的区域①《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》（国办发〔2017〕80号）.http://www.gov.cn/zhengce/2015-09/07/content_2926502.htm。，恰恰也是为了在正式推动“顶层设计”之前，动员地方在政策试验中先行先试，从而找出解决突破体制机制困境的新出路，而这也正是中国政策试验的重要特征和基本逻辑。因此，要进一步认识军民融合中的体制难题和制度复杂性，就需要我们回归到地方的试验过程中，去重新发现那些边界形成的状况和流变的机制。

对此，有关“边界”（boundary）的丰富理论成果，将成为我们打开“黑箱”及重新理解军民融合中体制难题的理论工具。与已有研究的预设不同，有关边界的研究表明，边界并不总是一种一刀切式的非此即彼的严格界限，相反，正是因为制度复杂性的存在，边界往往呈现出不同的状态。特别是，当不同社会世界（social world）因为不同的利益分配、制度惯性而产生冲突和流散的可能时，异质行动者的结盟仍然能够依靠某种暂时的边界形态，以赋予不同行动者“解释灵活性”（interpretive flexibility）的方式保证结盟以一种松散的结构得以有效维持[23-24][25]628-630。正是通过揭示边界这种灵活多样的形态，在组织研究和战略管理中产生了“边界渗透”这样一个重要的概念。该概念将边界视为一种“选择性”的灵活机制，组织能够基于自身的战略选择对其他组织开放和封闭的程度[26]767。这种边界渗透的现象被认为是产生诸如“创业型大学”（entrepreneurial university）“学术型企业家”（academic entrepreneur）等创新体系中混合型行动者的重要原因和必然步骤，而这种打破以往固定分工边界的机制也被Etzkowitz[26]767-768认为是产生创新体系不断进化和升级的关键和基础。而军民融合在本质上同样具有这种推动创新系统不断升级的重要内涵，因此，本文才坚持认为，相较于众多研究对于重新规范边界的呼吁，区域军民融合创新体系中边界渗透的过程和机制并没有得到足够的重视。

基于边界渗透程度的不同，已有研究又区分出不同的边界状态，主要包括：边界模糊（boundary blurring）、边界跨越（boundary crossing）和边界强化（boundary strengthening）[27]307[28-29]。 其中，边界模糊是指原有清晰边界下的组织通过吸收和融合来实现同化作用，从而导致一种边界逐渐模糊的状态；边界跨越是组织在保持自身原有分工的情况下，同时部分地跨越边界去扮演原本由其他行动者扮演的角色；边界强化则是组织的一种自我保护机制，源于组织在边界不断被渗透的过程中，通过强化原有的边界分工来保证自己的核心利益和价值。不同的边界状态既是组织战略管理的结果，同样也是不同组织在复杂的相互渗透中彼此磋商达到的一种动态的平衡。换言之，边界的不同状态，是其背后异质行动者自身利益和制度逻辑相互博弈的结果[30]。因此，对于边界渗透的研究就有助于理解不同边界状态下军民融合的优势和不足，并通过分析其中不同制度逻辑相互冲突、兼容和吸收的现状来厘清体制困境的内涵。同时，由于不同的组织本身往往就存在着多元的制度逻辑[20]44，也即存在着不同的边界策略的可能性，进而我们也能通过打开边界的“黑箱”来找寻破解体制难题的新路径。

二、研究方法与案例背景

由于已有研究缺乏既定的解释框架和理论模型，本文选择借助扎根理论来回答研究问题。虽然扎根理论的流派和版本众多，但其核心特征主要包括：运用归纳逻辑、从资料中产生理论、对理论保持敏感性、不断比较、理论抽样、灵活运用文献等。而在具体的扎根理论方法流派的选择上，本文采用了与本研究预设一致的建构扎根理论[31]。

在案例的选择上，为打开边界的黑箱，本研究以成德绵地区某产业功能区（以下简称“功能区”）作为案例。该功能区建立于2013年，周边积累了丰富的军工资源，尤其是在航空航天领域具有较大的优势，并集聚了一批军工企业。随后该功能区又推动军民融合在创新基金、校地企合作和创新平台等方面的改革，并于2016年被确定为国家级“再制造产业集聚区”和四川省军民融合特色产业基地。

在数据收集方面，本文对功能区内部和外部的所有相关企业、单位和政府部门展开了深度访谈。每个访谈的时间在1～1.5个小时，累计完成访谈28次，累计访谈时间32小时。此外，通过调研获得了相关单位的内部档案、内部简讯、内部报告等文本材料等共计22份，形成了经验材料来源的多元化，保障了数据的可靠性[32]。

在数据分析上，本文通过编码（coding）和类属（category）提升，形成了解释研究问题的理论框架。首先，通过一级编码来形成尝试性类属，其目的是对于收集的各种数据进行有效的提取并进行标签化和范畴化，最终形成尝试性类属63个。然后，进行二级编码来形成概念类属，其目的在于对经验材料的信息进行进一步的整合和合并，并对干扰信息进行筛除，消除数据中的“噪音”，由此形成概念类属17个。最后，在三级编码中，通过进一步建立类属与类属之间的关系，以及挖掘类属的核心含义，将所有概念类属归纳为四大主题（如表1所示）。

表1 主题与概念类属

三、边界渗透的常态：军民融合中的困境

基于田野调查本文首先发现，长期以来区域军民融合中不同行动者之间边界渗透的常态和困境，主要包括边界强化下的流散型结盟和边界跨越下的松耦型结盟两种情况。

（一）边界强化下的流散型结盟

区域军民融合中，第一种常见的边界状态是图1中下半部分由实线关系形成的边界强化。边界强化反映了行动者因为彼此之间的主导制度逻辑差异较大，在军民融合中容易陷入自我保护，并导致合作的低效和创新要素流动的不畅。调研发现，由地方政府衍生出的一系列组织关系更容易走向边界强化，这也与地方政府治理中的条块关系和行政惯性有关。

首先，以“条—条关系”为主的军地关系。以军工企业F厂为例，2013年以前，军地双方处于不相往来的状况。一方面，军工企业保留了单位制的许多特征，从日常生活、社会保障到工作环境来说，整个F厂都相对独立；从单位制管理的逻辑上来说，也更加重视垂直领导下的条线关系。另一方面，财政体系中的军地分割也使得军工企业对于地方财政贡献不足，地方政府同样缺乏与军工企业合作的动力。反之，地方政府热衷于经济指标的“锦标赛”逻辑[33]同样可能阻碍军工企业积极靠拢地方的尝试。虽然省、市、县各级都有着对应的军民融合办，但由于军民融合的开展往往涉及到各个政府部门的协调和共识，因而在现实工作当中，F厂依然会在审批和认定等方面遇到与地方政府合作的困难。

其次，以“块—块关系”为主的地方政府间的关系。由于“锦标赛”体制和地方保护主义，各个军民融合的园区和试点单位往往处于过度竞争之中，虽然成德绵一体化是当前四川省的重要发展举措，但三地之间的竞争依然暗潮汹涌。调研中，当地官员表示，虽然上级政府对于各个地区的产业园进行了准入性的强制规划，但实际上，各区县的军民融合园区之间的同质性竞争非常严重，招商过程中的“明争暗斗”也趋于激烈。由此可见，当各地方政府都以自身资源配置为政策目标时，行政边界就将成为阻碍各种创新要素和资源在城市群范围内形成自由流动和配置的阻碍，建构开放创新系统的初心也最终转为了封闭的地方经济。

再次，行政惯性下的校地关系。功能区所在地传统上是以蔬菜、旅游等产业为主，而后在招商过程中，通过石化项目实现了最初的产业发展。由于当地本身缺乏高校和研究机构，因此反而是校企合作较为活跃，如F厂与本地的A校和北方的E校、M校等都保持着长期的研发合作。但由于当地政府依然缺乏校地合作方面的经验，存在着由于地方的行政效率低下，相关平台建设的审批进度迟缓等问题。同时，地方政府常常陷入简单化的投资拉动思维，认为高校的先进技术能够快速带来产业升级和创新繁荣。相应地，远道而来的高校本身也有可能对于创新创业的动力不足。特别是，高校团队重视科研成果的逻辑也往往被行政化的考核机制所固化，进而导致科研人员在参军项目的过程中更在意成果是否获得军方的科技奖励而非真正运用于经济生产。

虽然，军民融合中的边界强化往往与地方政府有关，但其背后反映的是各个行动者主导逻辑的大相径庭。边界强化，虽然能够保护组织自身的核心利益，但更多时候导致了信息不对称和合作效率低下。其结果导致了行动者之间的结盟共识低、稳定性差以及合作关系的不稳定。

（二）边界跨越下的松耦型结盟

另一种常见的边界状态，是图1上半部分虚线标识的边界跨越下的松耦型结盟。边界跨越反映的是行动者彼此之间能够一定程度上形成共识，同时对于存异的部分可以暂时搁置，从而最大限度地保证结盟的稳定。其形成的原因，一方面是主导逻辑的冲突较小，另一方面则是存在其他次要制度逻辑能够形成一定程度的共识。调研发现，由军工企业衍生出的一系列组织关系更容易走向边界跨越，这也与军工企业封闭式创新的传统有关。

首先，军工企业与民企之间不同制度逻辑的张力。军工企业虽然在国企改制的过程中走向了市场，并往往也愿意基于契约和资质认定等方式与参军的民企进行合作。但调研发现，在民企参军中，军工企业与民企关注的焦点和制度逻辑依然存在着较大差异。即，军工企业往往重视军品完成的时间节点和质量，而民企往往关注自身的利润和收益。F厂的负责人谈到，在实践中，民企因为发现参军的经济效益不如预期而宁愿违约，甚至影响军品生产进度的案例并不少见。其结果导致了军工企业不会注重民企的成长和发展，民企也不关心军工企业的战略和规划。因此，军工企业和民企之间的合作，如果完全维系在一纸合同之上，则还无法论及深度合作甚至是融合。

其次，与此相类似的还有在单位逻辑和科研逻辑的张力下，军工企业和高校也能基于契约产生合作。F厂认为，只要有合同保证，高校的科研团队就肯定能交出满意的技术产品。但调研发现，基于合同的“交钥匙”在军民融合中成为“一锤子买卖”的情况同样常见。如，园区中某大学的衍生企业研发出了一种新型材料，通过技术转移给军方后，由于该团队无法继续参与后续产品研发，导致最终成果的转化迟迟无法实现。换言之，与民企参军类似，信任机制的建立对于行动者之间知识共享、形成交互学习和开放创新不可或缺。

边界跨越提供了行动者在求同存异的过程中形成松耦型结盟的条件。但是以军工企业为核心的松耦型结盟是不够理想的。主要表现在结盟本身对于契约的高度依赖并缺乏其他信任和保障的机制，并存在着市场激励不足、封闭式创新和短期效应等问题。换言之，这种松耦型结盟的形成只是客观条件约束下的被动结盟，故而其局限性依然较为明显。

四、移动中的边界：军民深度融合的可能

如上所述，边界渗透的常态反映了过去军民融合创新体系中的制度惯性导致的体制困境。但近年来，军民深度融合的改革和试验则尝试通过引导不同行动者实现制度逻辑的重新磋商和转变来改变既有的边界状态。如图2所示，边界的向外移动包含了两种主要的方式，即地方政府为核心的结盟从边界强化转为边界跨越，以及以军工企业为核心的结盟从边界跨越进一步发展为边界模糊。

（一）从边界强化到边界跨越

第一种向外移动的方式，表现为图2下半部分的实线关系，原来以政府为核心而呈现为边界强化的关系，通过制度逻辑的转换，形成了一种新的边界跨越状态。与之前军工企业为核心的边界跨越相比，以政府为核心的边界跨越状态更加反映出通过改革探索，原本组织目标、制度逻辑差异较大的地方政府、高校和军工企业之间能够通过松耦型结盟的方式在彼此保留自身核心任务的同时维持最大程度的共识，从而推动区域军民融合的深化。在这个过程中，地方政府持续的政策试验和创新乃是关键。

首先，军民融合成为国家今后五年的工作重点，为打破僵化的军地关系提供了契机。事实上，当地政府与军工企业合作的全部目标远非一个简单的产业园，其合作的愿景是以产业园为基础发展以航空为主题的特色小镇。也即，借助军地合作，未来的L镇应该发展为一个“生产、生活、生态‘三生’融合——宜居、宜业、宜商，特色鲜明、配套功能完善的生态田园小镇”。因而，对F厂来说，与地方政府合作不仅能够促进其下属的民口企业获得更好的创新条件和环境，同时对整个F厂的生活、生产和配套条件都大有裨益。同时，当地政府则以F厂为核心要素和产业优势，借助以往进行招商引资、创新创业以及土地开发等相关的政策经验，在人才引进、产业链营造、科技金融和创新中介等方面规划了一个对于政企双方都颇具前景的蓝图。

其次，区域一体化和府际合作的愈发频繁，促使城市群从原有的经济一体化发展到创新一体化[34]。城市群的崛起为更加开放的创新系统的构建提供了可能。对此，当地官员谈到：“成、德、绵一体化的发展，为军民融合以及创新资源的更大流动性提供了空间，军工企业、高校、科研院所等跨越原有的行政区域到异地进行产、学、研合作的情况越来越多。”而府际关系的调整，更加重要的还在于上级政府对于下辖行政区划在产业布局上的协调和规划[35]25-26。即在上级政府的介入下，不同地方政府对于军民融合在内的相关产业，进行了更加清晰的界定。从而，使得相关军民融合的产业园区能够更加差异化地发展，避免以往同质性竞争严重的问题。

再次，校地合作共建科技园和新型研发机构的政策经验扩散，促进了校地关系的转变。在与A校共建A大研究院的过程中，当地政府和A校就采用了理事会下的院长负责制，签订校地协议明晰出钱、出人、出成果等方式的作法[25]625。而通过校地之间关系的加强，原有A校的相关科技成果和创新资源不仅能更好地与F厂形成互动，也有助于其弥补功能区所在地高校资源的缺口。

以政府为核心的组织关系从边界强化到边界跨越的移动是在肯定既定边界和多元目标必须存在的情况下发生的，从而在多元兼容的条件下产生了城市群效应和协同式创新。可以发现，边界向外移动的根本性动力依然在于微观层面，各个行动者制度逻辑上的主动转变（如图2所示）是一种主动式的松耦型结盟。而在从边界强化转向边界跨越的转变过程中，地方政府的既有经验和政策创新至关重要，作为核心的政策创业者，正是地方政府的一系列谋划使得新的结盟形式成为可能。相比较之下，因为校地合作在过去双创过程中形成的成熟经验和模式较多，因而边界状态的改变也更加容易，而府际合作则过于依赖上级政府的协调和介入，依然存在着一定的局限[35]40-41。

（二）从边界跨越到边界模糊

第二种向外移动的方式，则主要表现为图2上半部分的虚线关系，即以军工企业为核心的两种关系从边界跨越转变为边界模糊的状态，并从以往契约为基础的被动式松耦型结盟转变为紧密型结盟。边界模糊的背后，是组织之间的同化和吸收作用。即在军民融合中，当制度逻辑接近或一致时，行动者之间原有的边界在一定程度上被消解，达到高度共识的情况。边界模糊的实现有赖于市场逻辑作为共识来实现开放式创新。

首先，军工企业和民企间的边界模糊，建立在双方的市场能力和对于市场机制的高度认可之上。F厂的发展规划部部长在总结企业军转民的历史时，认为一个重要的教训在于不要在市场中追逐热点，而应该找准市场定位，巩固核心竞争力，辨识市场中的合作伙伴。通过与民企合作的经验，F厂同样认为市场能力是民企参军的基础和保障，越是自身市场能力强的民企越能够保证研发和生产的效率，而不一定需要它一切围绕军品运转。

其次，军校关系的深入，同样是基于彼此对于市场逻辑更加深刻的理解。对于大学来说，这是建立在所谓“创业型大学”逻辑基础之上的，也即只有通过市场中长期的产、学、研实践，高校及其衍生的孵化器和科技园等才能够具备更好的市场意识和服务能力。如，A校研究院在中小企业的孵化方面，没有局限于技术转化的老路子，相反，借助校友网络和行业影响力等促进校友企业与F厂的合作，甚至引进到功能区进行孵化已经是其较为成熟的商业模式。

边界模糊的结果，是行动者能更有效地吸收对方的制度逻辑和优势，从而最大程度地打破边界的束缚，实现开放式创新。在军民融合中，虽然其他的制度逻辑都有其存在的现实原因、制度惯性或必要理由，如军事安全和保密的原则必须要坚守。但事实上，只有当市场逻辑能够真正被普遍认可和接受时，边界运作过程中不必要的障碍和阻力才能够被更加广泛和彻底地消解。

五、结论与启示：从“多张皮”到“多重边界”

长期以来，军民融合创新体系中的组织边界和体制困境，受到了政策界和学术界的广泛关注，并将其描述为“多张皮”。已有研究普遍将这种边界问题理解为一条界限，其背后是一系列的交易成本，从而将体制困境解释为边界之间的冲突[1]154-155[14]90。由此，他们将“多张皮”的问题反推到中央层面，并希望通过顶层设计来解决[16]65[17]11。对此，本研究则独辟蹊径地引入边界渗透的概念来打开“黑箱”，并指出边界是一种选择机制，其背后是一系列的关系。因此，军民融合便可以被视作是一个“多重边界”之间不断渗透的过程。调研发现，边界确实并非铁板一块，相反因制度逻辑的差异和边界渗透的不同，边界呈现为边界强化、边界跨越和边界模糊三种边界状态，并由此形成了流散型、被动式松耦型、主动式松耦型和紧密型等不同的结盟方式[27]313。本文进一步的研究认为，边界变迁背后最重要的机制是制度逻辑的主导和转换[20]50。因此，长期以来，组织边界之间的僵化和冲突所造成的体制机制障碍，恰恰是由于边界的自我保护机制阻碍了军民融合的深化。而本文案例在区域军民融合创新体系建构方面的种种改革尝试，则说明了通过转换制度逻辑，以市场导向为基础能够推动边界之间的渗透和军民融合的深化。

基于以上主要研究发现，本文提出如下现实启示和对策建议：

1.顶层设计的关键在于明确的边界的底线，并保证军事安全原则的落实。本文并非一味反对顶层设计，事实上，在军民融合中，顶层设计和边界的存在都是必要的[15]114-115。这是由军事安全和保密等基本原则所确定的。此外，如本文强调的，边界本身是一种灵活的机制，在理想状态下，它既能促进创新基因的融合和进化，也能保证军事安全等多元任务目标的实现。现实中，军民融合中的体制困境恰恰表现为，因为一些底线的模糊不清，导致对于划界的转译更加容易以自我保护边界的强化为主。换言之，也只有明确了体制改革的底线，才为进一步的政策试验留出了足够的空间。

2.通过转换制度逻辑，加强不同关系的互动，促进边界渗透的深化。首先，充分发挥边界作为选择机制的作用，促进区域军民融合中不同边界的相互渗透势在必行。在这个过程中，军工企业和地方政府至关重要，一系列组织关系的边界形成和变迁，都是围绕这二者展开的[10]39。这是因为军地二者在区域中都肩负着多重任务并面临着多种制度逻辑，从而需要他们发挥作用来平衡边界中的各种选择。其次，随着时代的发展，高校同样成为一种承担多项目标的行动者，而在过去较长时间的科技体制改革中，高校特别是其衍生的大学孵化器和新型研发机构等已经有了更多市场化的经验和意识[25]631，这也是高校参与区域军民融合的基础。再次，民营企业的挑战在于，需要认识和接受军民融合创新体系自带的制度复杂性，并适应这种系统对于多元共存的要求。

3.加大政策试验，尤其是拓展地方创新自下而上的通道。当前军民融合在区域层面的种种政策试验，其实和中国以往科技体制改革的经验非常相似，即都是在中央自上而下的过程中，通过地方的创新来实现。而类似“多张皮”的困境，科技体制改革中也有所谓的“两张皮”问题，即科技发展与经济发展之间的割裂。虽然，“两张皮”问题依然困扰着中国的科技创新，但不同于军民融合试点几年后，尚无“最佳实践”（best practice）的困局，在过去三十多年，科技体制方面已经出现了不少成功的试点，并完成了政策试验自下而上的过程。如，武汉东湖的实践推动了科技孵化器的政策发展，清华大学科技园和深圳清华大学研究院的实践则对于大学建立科技园以及校地合作影响深远[36]。而值得思考的是，这些解决“两张皮”的“最佳实践”都有着自下而上的特征。事实上，因为路径依赖和自我保护，现实中边界向内移动的惯性依然顽固，这也是当前军民融合鲜有“最佳实践”的原因之一。换言之，无论是“两张皮”还是“多张皮”，边界冲突背后都需要地方去实践，灵活性地进行边界渗透来解决问题，自上而下的过程确实为解决某些交易成本性质的问题提供了可能和契机，但却并不是改革的全部。