内部控制视角下高校固定资产管理体系建设研究

曹熠城

（闽西职业技术学院，福建龙岩，364021）

近年来，高校内部控制建设越来越受到政府和学术界的重视，内部控制管理体系广泛运用于学校治理建设。固定资产为高校办学和发展提供最主要的物质保障，作为内部控制建设的主要领域，是校园内最普遍、最常见的经济活动，值得深入探讨和研究。以内部控制的视角，分析和研究高校固定资产管理中产生的问题和风险，有利于保障固定资产管理工作有序规范，管好用好资产，防范风险，促进高校良性发展，提高办学水平。

一、内部控制视角下高校固定资产管理中存在的问题

（一）固定资产内部控制意识薄弱

一是缺乏风险管控意识，高校固定资产的管理和执行存在许多风险点，由于疏漏未进行相应的内部控制管理或者违反内部控制规范，如果违规行为没有被发现，形成潜在风险，并不断地累积，转化为现实风险，对高校产生巨大危害，而这种情况往往被忽视。二是资产管理责任意识不强，固定资产的管理人员或使用人员认为资产产权是学校的，自己只是暂时保管或使用，不愿意主动承担资产管理责任。三是没有正确认识内部控制的科学性和必要性。[1]固定资产内部控制风险虽然是客观存在的，但只要重视内部控制建设，就可以通过科学的方法抵御和控制风险。许多固定资产管理人员还停留在经验主义基础上，无法适应迅速发展的高校固定资产管理的要求，资产使用和保管不当，造成资产信息登记和统计错误，从而导致资产非正常损失。

（二）固定资产内部控制目标不明确

在高校固定资产管理当中，岗位设置不合理、未建立内部控制目标导向、管理人员履行职责不到位、固定资产管理活动不够协调等方面都严重影响了高校资产管理的规范化。[2]固定资产管理绩效考评和反馈沟通信息的滞后，导致资产管理人员在具体操作当中无所适从，严重影响了高校资产行为的可靠性。添置固定资产可行性未经充分论证，入帐、流转、维修、报废不及时，一些教学、实验场所被待报废物资占用等，导致固定资产的管理难度提高，使用效率低下。

（三）固定资产管理控制流程运转不畅

大部分高校都设定了申请、入帐、领用、归还、报废等固定资产管理流程。然而，高校固定资产管理工作在不断规范的同时，越来越严密的制度设计和繁多的流程设置加大了固定资产管理规范的执行难度，以致于需要部门和办事人员用更多时间和精力去学习、适应、沟通和协调，从而造成流程运转的效率低下，固定资产管理活动、内部控制活动和业务活动之间相互脱节，甚至产生冲突，严重影响了高校建设和教育教学管理工作的开展。

（四）固定资产内部监查有待加强

首先，资产管理工作缺乏相互监督、相互制衡的有效机制。其次，固定资产管理信息披露不规范，教职员工个人资产的台账信息无法自行查询，他们也无法参与固定资产管理的监督。此外，固定资产的清查和评估工作没有按规范定期进行，固定资产被经营单位无偿占有和使用，高校资产投入得不到合理的回报和赔偿，资产流失的现象时有发生，资产的安全性、完整性得不到保证。

（五）固定资产管理评价体系缺失

固定资产管理制度实施后未建立考核、评价体系，使资产管理工作中存在的各种问题长期遗留，问题的根源无法追溯，固定资产的使用效率与管理情况未得到客观反映。优秀的工作成绩没有得到学校的鼓励和宣扬，导致管理责任意识弱化。固定资产的使用价值和配置合理性未能得到实时评估、准确定位。[3]

二、构建高校固定资产管理内部控制体系的基本理念

（一）开放式控制理念

1.管理的开放性。要对固定资产管理内部控制的基本程序、模式、内容要素等方面进行不断调整创新。管理控制的进步是一个不断解决矛盾和问题，循序渐进、螺旋上升的过程，它上升到每个的新阶段都需要更新管理方式与之相匹配，只有通过主观创造、不断研究、推陈出新才能适应它的客观发展。[4]

2.关系的开放性。固定资产管理的监督、管理、使用三方之间要相互监督、相互制约，但是不要让受管理和监督一方的行为和反馈受抑制，要促进三方之间的交流，保持良好的沟通，缩短信息反馈到反应的周期，增强管理反应能力。三方既要坚持原则，正确行使职责，也要保持良好互动关系，充分和自由地发挥作用。

3.态度的开放性。开放的观念让资产使用单位和人员不仅仅将眼光停留在自身的业务任务之上，去使用资产的功能，而是具有开阔的视野和开放的思维，站在学校全局的角度，充分挖掘固定资产的开发利用价值，接纳不同的需求和建议，主动促进固定资产的交流和共享。

（二）风险控制理念

1.风险识别。风险意识要贯穿于整个内部管理控制领域，每个工作环节都应围绕防范风险来展开。从政策、规范、法律等方面，对管理工作当中可能存在的风险进行识别，将违法违规风险、经营违约风险、人为操作风险从高到低分层级设定，确定各层级的风险偏好和风险容忍度，要认识到这些风险之间具有相互关联、相互传导的特点。

2.风险分析。尽可能广泛、全面地调查和收集风险反馈信息，进行深入和系统的分析排查。从全局的角度出发，客观对待产生的风险，把握风险动态变化的特点，结合现实情况分析风险的成因，以解决问题、防范风险为目标，提升内部管理控制的质量和风险分析的效果。

3.风险应对。建立风险应对的管理机制和快速反应的决策流程，并逐步优化风险应对具体措施，让风险应对具备可操作的空间。坚持科学性和系统性，根据风险的不同层级，由主到次，及时逐个化解。不断提升应对能力，完成从发现风险到预警风险的转变，提前防范风险，优化内部管理控制机制。

（三）全员控制理念

高校固定资产存在的时间跨度大，广泛存在于学校的各个空间，需要各个单位、全体教职员工共同参与管理和使用。高校教职工虽然在学校从事教学、科研、管理和后勤保障等不同工作，但人人都用得到固定资产，因此，固定资产的管理不单是固定资产管理专职人员的职责所在，也是全体高校教职工责无旁贷的天然使命。高校教职工必须自觉承担保管资产的责任。全员控制有助于解决高校资产管理中“战线长”“任务重”的问题，使之凭借人多面广，实现高校固定资产管理工作由“面”到“点”，管理责任真正落到实处。人人皆是资产管理者，这应当成为全体教职工的共识，全员管理并不是要求所有教职工都必须具备专业的资产管理水平，而是希望全体教职工爱校如家，始终牢固树立责任意识，充分利用个人业务素质，自觉主动地将高校资产保管好，发挥资产的最大使用价值。

三、构建高校固定资产管理内部控制体系的策略

（一）营造良好的固定资产管理控制环境

1.将内部控制理念融入高校治理体系建设当中。在高校治理体系建设中，把固定资产管理和内部控制体系有机融合，成为治理体系的一部分。学校要提高管理人员的治理能力，他们是学校各项管理工作和内部控制的主导者，逐步将内部控制理念植根于广大教职员工内心，树立责任意识，使他们积极主动地完成资产管理任务，形成良好的内部控制文化氛围。

2.建立固定资产管理组织结构。高校固定资产管理涉及范围广，深深融入学校的环境和文化中，要从长远规划和科学治理的角度构建固定资产管理内部控制体系。在制订固定资产管理的规章制度、业务流程时，要结合校内各个单位的工作特点，在促进教学、实训、科研、后勤等工作的基础上，建立符合校内各单位特点的固定资产管理组织结构，将固定资产控制融入到学校的日常工作，提高固定资产管理控制的效率。

3.增加二级单位的自主权。高校将预算经费的使用权限最大限度下放给二级单位，使之自负盈亏。同时，二级单位享有资源配置自主权，自行决定设备采购计划，房产的使用规划，自行承担设备的维护费用和房产、水、电等公用经费。促成二级单位在资源配置上由“向学校要”向“自己花钱买”转换，用制度的方式解决如何更好优化资源配置、避免闲置浪费的难题。[4]与此同时，学校的高级管理团队，可以从更多具体事务中抽身出来，将更多的精力集中到对学院或部门之间资源申请、调配的审核、审批和建议的工作中去，更好地发挥学校层面规划指导、资源配置的作用。

（二）明确固定资产管理控制目标

1.严格内部控制目标管理。在固定资产管理工作中找出关键和薄弱环节，在职责分工、审批决策、验收领用、保管存放、报损报废、调拨转移、监督检查七个方面制订具体的内控目标。通过管理和使用人员之间的责任传递，各个单位之间的信息反馈，将资产管理朝着内控目标方向前进，让资产管理短板在内控目标指引之下得到弥补，让资产管理水平在内控目标推动之下得到提升，保证固定资产管理规范高效。

2.提高固定资产利用效率。应统筹规划高校固定资产的采购、租赁、调配、维护和处置，促进校内各单位之间的联系和共享，优化配置，尽可能提高固定资产的利用效率。定期摸底统计各单位固定资产的需求情况，定期盘点，减少重复采购，避免随意报废，同时结合校内各单位教学建设需求、固定资产使用频率、使用周期、价值创造等各种因素，进而科学调配固定资产。

（三）建立合理顺畅的固定资产管理流程

1.理清固定资产管理的业务流程。固定资产管理涵盖预算、采购、管理、维护、处置等环节，每个环节之间的执行权限必须相对分离。在管理中要分清固定资产分类、流程环节和职责权利间的相互对应关系，结合控制目标，对重大资产，及其它资产关键流程的设计要严密，对非重大资产、非关键和重要流程环节，尽量简化、适当授权，避免层层审批，以明确管理责任代替流转审批。

2.搭建沟通交流平台，建立协调机制。发挥固定资产管理流程中搭载的信息共享作用，明确校内各单位对固定资产信息的需求和相关人员的共享权限，保障信息传递的便捷性、全面性和真实性。通过开会座谈、研讨交流、民主决策等方式，及时化解资产管理活动过程中存在的矛盾和冲突，提高管理使用人员的责任意识和主观能动性，推动流程运转。

（四）完善和加强内部监督机制

1.完善监督机制。内部监督机构主要是审计部门。首先，建立独立运作的审计部门，明确职权。审计部门独立行使职权才能起到真正监督的作用，对审计发现的违规行为要严肃处理，以提高权威性。其次，为完善管理和降低风险，审计部门应及时转变其职能，做到及时发现、纠正、监督。同时需要在现有的基础上拓宽审计领域、提高审计高度。最后，做好审计结论的信息公开，向广大师生公布，接受他们的监督。

2.加强监督力度。从关键程序和薄弱环节出发，执行不相容职务与不相容岗位相分离，改变个人或少数人决策为集体决策，经办、审批和决策相互分离，实行全员监督。高校的非营利性导致其内部控制的积极性先天不足，因此强有力的监督对于高校的内部控制具有促进作用。可以通过引入适当的奖惩机制来提升监督效果，根据考评体系对员工和领导进行奖惩，这既能提高内部人员的内部控制意识，也能加强监督的力度，提升内部控制效果。

（五）完善评价体系，推进管理绩效

1.高校应逐步建立和完善符合自身特点和发展战略的资产管理绩效考核体系。以科学公正、规范可行为原则，结合固定资产管理内部控制目标制订评价标准和程序，真实地反映和评价高校资产管理绩效。将固定资产利用效率、资产的清查、录入、登记状况和维护费用情况等指标量化，逐步形成评价系统标准，定期对校内各个单位和固定资产管理人员进行评价和绩效考核。

2.充分发挥绩效考核的作用，查漏补缺，完善制度，加强管理，提高效益。高校固定资产管理职能部门应加大监督检查的力度，加强绩效考核信息反馈和沟通，总结推广绩效评价优秀者的先进经验，树立典型，发挥固定资产绩效考核的远期效应，统一管理思想和内部控制规范，提高教职员工的业务水平，完善固定资产配置。

（六）建立固定资产管理信息化系统

高校固定资产数据规模巨大、数据种类繁多，传统的利用人工进行的数据处理方式已经无法适应其要求。利用管理信息化系统管理高校固定资产，能够促进固定资产管理行为和信息公开透明，提高管理和使用的工作效率、资产内部控制行为不受人为的干扰。基于信息化的高校资产管理系统，能够快速响应查询，综合处理各种类型的数据，对资产的需求、配置、维修和报废等进行准确的预测，帮助高校实现科学的资产管理决策。

四、小结

2016年，教育部办公厅印发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号），这份纲领性的文件明确了高校资产管理应当遵守的内部控制规范。不要让内部控制成为形式，正确认识高校资产管理风险的客观性，重视科学，利用内部控制原理来规避和控制风险。建立高校固定资产管理内部控制体系，通过风险控制管理、监督评价机制、信息化管理等手段，及时发现固定资产管理内部控制中的漏洞，并予以纠正，将有效地促进高校的健康发展。