新时代我国电子政务建设的困境与出路——以福建省为中心

陈晓芳

（福建江夏学院，福建福州，350108）

习近平总书记在党的十九大报告中强调指出，要建设创新型国家，建设数字中国、智慧社会。电子政务作为国家信息化建设体系的核心和着力点，与十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念高度吻合，是简政放权、优化服务、提升效能的关键环节。

一、新时代福建省加强电子政务建设的重大意义

电子政务，从宽泛意义上可以视为是“政务”+“电子”的合体，也就是政府及相关的公共管理部门依托互联网信息技术将原本在线下进行的管理、服务等政务活动搬到网络上完成。作为一种新型的政务载体，电子政务有超越时空限制的优点，能够更好地解决企业和群众办事难、办事慢、办事繁等现实问题。进一步加强福建省的电子政务建设，是贯彻落实党中央、国务院决策部署、“强化社会治理和大众办事本能机能”[1]的必由之路。

（一）大力推进“数字福建”建设的应有之义

中国的电子政务建设可以溯源至1999年“政府上网年”的全面启动。而2006年《国家电子政务总体框架》的颁布实施，标志着电子政务开始成为国家顶层设计的重点所在。就福建而言，电子政务则源于时任福建省省长的习近平在2000年前瞻性提出的“数字福建”战略。以信息化、数字化、可视化为主要建设目标的“数字福建”决策部署，为后来的“数字中国”战略的提出积累了丰富的理论前提与实践经验。20年来，福建省作为“数字中国”思想的发源地和实践地，在电子政务领域取得的成绩有目共睹，“为国家电子政务建设和数字区域建设提供了示范和先导”。[2]2017年，福建被列为国家电子政务综合试点；2018年，福建省的信息化综合指数位居全国第6位，信息服务应用指数高居第4位，成为全国政务信息开放试点省份和政务信息系统整合共享应用试点省份；2019年，福建省印发了数字福建建设工作要点，着力推进经济社会的数字化、智能化转型，在更高起点上助推数字福建建设步伐。近年来，在大数据、云计算、人工智能等新技术背景下，伴随闽政通、e福州等软件的开发共享，使得电子政务的理念与实践日益深入人心，城市智慧化程度不断增强。

“从数字福建到数字中国，习近平总书记建设信息化中国的战略思想一以贯之，一脉相承，在思想上、理念上高度关联。”[3]新时代进一步扎实推进福建省的电子政务建设，无疑是“数字福建”建设的重要内涵、应有之义，也是贯彻落实“数字中国”部署安排的重要途径。在闽工作期间，习近平总书记就对信息化建设的组织、运作、机制等具体而微的问题进行了长效安排，既强调创新创造，又突出因地制宜。而电子政务建设作为其中的重要抓手，早在2002年就成为“数字福建”建设的示范工程。这与党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央作出实施网络强国、建设数字中国的战略部署实现了不无吊诡的隔空互动。因此，福建在新时代更好地推进电子政务建设，使命光荣、责无旁贷。继续将电子政务作为“数字福建”的龙头和着力点，能够起到“牵一发而动全身”的整体性效果，也能够进一步提升广大人民群众的幸福感与获得感。新时代福建省电子政务建设的“重整旗鼓再出发”，是切实做到“让数据多跑路，让群众少跑腿”的重要支撑。

（二）新时代着力打造服务型政府的必由之路

党的十八大以来，为了更好地统筹推进电子政务建设和政府服务能力，国家有关部委先后出台了《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》等文件，对我国的电子政务建设进行统一部署、针对安排。多年来，福建省在这一系列文件精神的指导下，经过持续不断的先行先试、大胆探索，尤其在依托电子政务建设打造服务型政府方面取得了较好成效，积累了十分宝贵的经验。通过制订服务事项目录清单，明确公共服务的对象、活动，以及对政府行为进行规范；针对原来存在的办事地区差异问题，制订统一的办事清单、办事模板等，实现服务资源的交换共享；依托闽政通、e福州等政务服务平台，实现网上支付、在线查询、线上办事等功能，实现政务服务的便捷化、一体化；依托大数据技术，为企业、群众提供智慧化、体验感更强的电子政务服务；进一步拓宽服务渠道，统筹整合服务资源，实现线上线下政务服务的无缝连接。通过这一系列举措，福建省已经使电子政务服务成为越来越多人办事时的第一选择。

而伴随着政府服务事项的不断丰富，社会公众对于服务的渠道、方式等的关注度和期待值可谓是水涨船高。可以说，公众对于更加便捷化、智慧化的政务服务的需求，已经迫在眉睫。在2016年4月19日召开的全国网络安全和信息化工作座谈会上，习近平总书记强调指出，“加快推进电子政务，鼓励各级政府部门打破信息壁垒、提升服务效率，让百姓少跑腿、信息多跑路，解决办事难、办事慢、办事繁的问题”。[4]这就意味着，在中国特色社会主义的新时代，进一步探索电子政务建设的发展模式，既是社会信息化发展的必然要求，也是打造服务型政府的有力抓手。更好的政务服务，有赖于更加清晰的服务事项目录、更加统一的服务流程标准、更加便捷的服务平台建设、更加一体的服务内容设置、更加智慧的服务体验以及更加多样的服务渠道。“我国政府电子政务建设的核心是政府信息公开，这也是政府信息化建设的重要内容”。[5]电子政务建设是一个强调互动性的政务服务方式，一方面能够增进政府与群众的双向互动，另一方面也可以让群众更加有效地进行政务监督，有助于推动政府部门提升决策水平和服务水平。从这个意义上，打造服务型的政府，必然要将电子政务建设作为重要的突破口，才能既解决群众办事之难，又提升政府的服务质量。

（三）治理能力和治理体系现代化的重要抓手

制度体系对于一个国家发展的重要性不言而喻。改革开放四十年来，中国特色社会主义伟大实践取得的历史性成就，离不开中国特色社会主义制度的保障之功。着力实现“两个一百年”的奋斗目标，同样离不开制度优势的长效保证。正如党的十九届四中全会上所强调的，我们的国家制度和国家治理体系是实现“中国之治”的关键所在，也是增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的基本依据。推动实现国家治理能力和治理体系的现代化，努力将制度优势更好地转化为治理效能，从而实现“制”与“治”的有机融合，这是实现国家现代化建设的重要环节。福建省这些年来电子政务建设取得的成效，尤其是电子政务云计算平台建设的逐步深化，就是绝佳例证。因此，“数字福建”作为“数字中国”的源头和示范，其意义不容小觑。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视国家电子政务建设，这与他当年在福建主政期间的思路是一脉相承的。“信息是国家治理的重要依据，要发挥其在这个进程中的重要作用。要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务。”[4]随后在十八届中央政治局的多次政治学习中，他都阐述了大数据时代社会治理模式转型的重要性，强调要以推行电子政务、建设智慧城市等为抓手，稳步提升国家的治理现代化水平，努力实现政府决策的科学化、社会治理的精准化。正如有学者指出的，“新时代，国家治理能力成为将我国制度优势更好地转化为国家治理效能的关键”。[6]而发展电子政务将为推进国家治理能力和治理体系的现代化进程贡献新路径。

二、当前福建省电子政务建设存在的问题与不足

中国特色社会主义进入新时代，对于电子政务建设而言，既是机遇，又是挑战。因此，福建省在电子政务建设方面既要看到自身已经取得的阶段性成就，更要未雨绸缪，审慎对待当前存在的亟待解决的问题与不足。

（一）认识不到位，在线服务能力有待加强

2002年，“数字福建”建设“十五”规划提出了加快“三网一库”的电子政务系统建设的工作目标。可见，从福建省电子政务发展的历史来看，在其发展的早期，主要目的是为了实现政府工作更加有效率、社会的管理更加科学高效。换句话说，基本上还是停留在了修炼“内功”的层面上，对公共服务的考虑涉及不多，服务能力总体上说较为薄弱。电子政务发展到今天，其面临的时代语境与自身发展状况都发生了深刻变化。当年强化的“内功”修炼催生了基础设施、数据资源等的长足进步，为提升公共服务能力奠定了非常好的现实基础。而就外部而言，人民群众对于电子政务的需求较之前一个时期也有了明显的增长，对电子政务的服务能力和水平提出了新的更高的要求。这就意味着，不论是福建省，还是全国，电子政务建设的着力点已经发生了根本性的转变，提升服务能力成了燃眉之急。在这一点上，相关部门的认识还不够到位，依然较多停留在了自我软硬件的更新上，还没有实现对发展重点转向的集体认同。

福建省电子政务建设的在线服务能力较之其他的一些省份可以说是始终走在前列的。但细数起来，还是存在以下几方面问题：一是服务范围不够广泛。从供给侧的角度来看，政府端的电子政务服务并没有严格贯彻落实“应上尽上”的基本工作要求，政务服务的供给能力明显不足，于是常常出现“提供的服务不需要、需要的服务找不到”，“被动的多、主动的少”等现实问题。二是服务程度精细化不足。福建省各设区市的电子政务建设仍然处在一个各自为政的散乱阶段，行政成本高、办事效率低，省市县乡各个层级之间提供的服务尚未形成统一的标准，精细化的不足给广大办事群众带来了较大的困惑。三是服务的集约化程度亟待加强。各种各样软件的推陈出新、再加上服务的形式分散，给电子政务建设服务的集约化带来了很大的伤害。服务入口的多样化，本身对于办事群众而言就是现实生活中“门难进”的一个网络翻版。电子政务建设的平台构建了，如果还是有类似于线下的诸多问题出现，本身就是对平台的在线服务能力的拷问与鞭策。

（二）互通性不足，信息孤岛现象时有发生

2017年，国务院办公厅印发了《政务信息系统整合共享实施方案》，旨在破解我国电子政务建设中存在的“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”等具体问题。方案明确提出，各级政府部门应牢固树立“五大发展理念”，强化以人民为中心的意识，着眼于利企便民的目标，统筹规划、聚焦重点、协同发展。三年来，福建省贯彻落实文件精神，着眼长远，通过开发“闽政通”App、推进政务等多措并举，做到了相关在线数据资源的开放共享，一定程度上提升了电子政务的服务能力。然而，因为相关系统在开发的过程中采用的是独立模式进行，也缺乏足够的顶层设计，户籍、社保、就业、求医等繁杂的信息虽然已经开始整合，却还是处在较为分散的状态。政务信息资源的目录体系尚未建构完善，导致了部门与部门之间的信息协调、协同仍然较为艰涩。而且，在政务平台遭遇办事高峰时，相关系统的服务器无法承载，运行速度缓慢，极大降低了信息共享的效率，使得原本就不顺畅的政务互通雪上加霜。可以说，相关软件的开发共享，并没有从根本上扭转电子政务建设各自为政的基本格局。

信息孤岛现象时有发生。福建的电子政务建设仍然存在政务信息碎片化、政务服务割裂化的问题，独立的业务系统和数据资源一旦遭遇跨地区、跨部门、跨层级、跨业务等，其信息孤岛现象便浮出水面。省市县乡各个层级开发的App亦或是微信公众号等，其提供的信息存在交叉，但却尚未能够进行无障碍的互通交流，这很大程度上是由地区发展的不平衡导致的。而且，由于电子政务是建立在大数据的时代背景下、计算机网络技术更新换代的基础之上，所以很多的电子政务系统的建设首先在于硬件、软件的建设，在市场化不足的情况下，重建设、轻管理的现象便很容易滋生，资源浪费等问题便随之而来。由此带来的网上办事平台卡顿、崩溃等问题，也阻碍了各个系统之间的信息互通。如何打破信息壁垒，以更加高效的方式击沉“数据孤岛”，打造一个更加互联互通的电子政务系统，仍然是摆在福建电子政务建设面前的一个重大时代课题。

（三）专业化不足，体制机制尚未建立健全

理想状态下，电子政务建设应该与线下的政务服务无缝对接，两个系统的人员应该是一套人马。但就目前而言，作为一个专门的领域，电子政务建设仍然需要专门的人才资源作为保障。发展二十多年来，人才的匮乏一直都是制约我国电子政务建设的瓶颈所在。这一点福建也不例外。由于电子政务建设起步晚、发展历程短，省内高校基本没有开设这方面的专业，教育的前瞻性有待加强。部分高校开设了相关课程，但课程设置、教师资源等乏善可陈，培养出来的学生无法适应电子政务发展的相关要求，更谈不上培育复合型、应用型的高端人才。专门性人才的缺乏，带来的是专业化的不足。就目前来看，从事电子政务的政府工作人员由于专业限制、工作繁忙等主客观原因，未能进行全面、系统、深入的电子政务业务培训，其服务的专业化程度有待提升。这就意味着，加强新时代的电子政务建设，一方面需要对已在岗的人员进行专业性、与时俱进的专门培训，使其工作能力和服务水平与电子政务相匹配，另一方面，急需培育一批既了解信息知识、掌握运用信息工具，又熟悉政府工作内容的复合型人才。内培外育，才能够真正缓解福建省乃至全国的电子政务建设的人才荒。

全省一盘棋的工作格局尚未形成。顶层设计不够充分、系统建设各自为政、数据资源相对独立、统筹协调遭遇尴尬等，意味着当前福建省电子政务建设的体制机制尚未建立健全。虽然网站、自助终端、服务热线、移动平台等“多渠道、一体化”的服务模式正在逐步推广，但办事群众的获得感、体验感仍然不强。一些政府网站基本都只是简单的工作信息堆放，交互性无从谈起。所谓的“24小时服务热线”往往都在“人为占线”中透支着咨询办事群众的期待值。而部分手机客户端存在的隐私保护等网络安全问题，则让一部分人对电子政务平台望而却步。电子政务平台建设的目标在于便民利民，但就目前来看，其运用的实际效果与预期存在一定的差距，这也变相增加了政务服务的行政成本，一定程度上降低了政府的公信力。一体化、协同化的电子政务体制机制，已经成了时代之需。

三、新时代福建省加强电子政务建设的对策建议

2020年是全面建成小康社会的决胜之年。新冠肺炎疫情的出现，使得电子政务建设的重要性一再被提及，也逼迫着许多没有涉足线上办事的领域在摸索中迈开了电子政务建设的步伐。

（一）以一体为目标，打造电子政务发展新格局

一是强化电子政务的立法建设。稳步推进福建省的电子政务建设，必须加强对相关领域的顶层设计，做好整体规划。在依法治国日益被强调的今天，必须以法律法规的方式制订并推行相关的标准体系，确保电子政务建设的规范化和有效性，做到有法可依、有法必依。同时，与时俱进对相关不科学、不合理的法律法规进行修订完善，切实保障电子政务建设的权威性、高效性。二是着力弥合地区发展不平衡问题。一方面要统筹各级各地区的基础设施建设，逐步缩小山区、农村、偏远等地的“数字鸿沟”，另一方面要加大资金投入，尤其是重点扶持欠发达地区的电子政务平台建设，着力使闽西北与闽东南的电子政务建设平衡发展。三是统筹协调、协同发展。各地区应根据实际需要，因地制宜、按需建设，避免盲目跟风，大水漫灌。不同层级、不同部门之间在平台建设上要打破层级、部门等的壁垒，实现真正的资源共享，避免没有必要的重复建设、资源浪费。

（二）以人民为中心，创新电子政务服务新高度

新时代大力推进电子政务建设，必须始终坚持以人民为中心的发展理念，不断提升人民群众的获得感、体验感。电子政务建设是转变政府职能、打造服务型政府的重要载体，也是提升治理能力和治理体系现代化的重要抓手。一是要转变理念，加快数字政府建设。摒弃传统的“官本位”思想，将电子政务作为政府提供服务的重要平台和有效工具，依托日益成熟的电子政务平台，增强服务人民的能力，促进政府更快更好地由管制型向服务型过渡。实施电子政务过程中，切实做到想人民群众所想，满足社会公众的办事需求，让广大人民群众共享电子政务的成果和便利。二是充分激发市场活力，促进多方共同参与。制订数据开发开放的规范，多层次、多维度开放平台建设，不断释放政务数据的红利。充分调动市场主体的参与性、积极性、竞争性，以此激发电子政务管理、建设等的多元性，让电子政务建设在多方参与中逐渐扭转原有的承包制、模式化等建设的错误导向。通过市场机制的引入，真正把电子政务平台建设成贴近群众、服务群众的新途径、新渠道。三是融合新兴技术，创新平台建设。重视电子政务建设与大数据、人工智能、区块链等新兴信息技术的有机融合，通过新技术的不断引入，持续提升政府的服务能力和服务水平。大力发展移动政务，将时下流行的VR、生物识别等互动性强的新技术运用到电子政务平台建设中，让办事群众在更好的体验中更高效、更愉快地完成线上办事。

（三）以专业为方向，锻造电子政务建设新境界

新时代大力推进电子政务建设，必须坚持以专业化为发展方向，聚焦信息安全。当今国际竞争，归根到底，是人才的竞争。电子政务建设领域同样没有例外。稳步推进电子政务建设的专业化进程，需要有日益完善的标准规范的建立健全，更离不开专业人才的保障和支撑。一要切实发挥标准规范的引导作用。在基础设施、数据资源、业务运用、安全保障等多个环节中剥离抽象出一套具有普适性的电子政务建设标准规范，与时俱进进行调整、完善，同时加大标准规范的导向作用和执行力度，有效提升不同层级、不同部门电子政务建设的规范性、专业性。通过绩效考核等方式，检验标准规范的运用程度。二要加强人才队伍建设。通过业务培训、交流研讨等方式，提升各级领导干部作为“关键少数”的电子政务工作能力。加强对在岗公务人员的业务培训，并通过考核、测评的方式，激发他们的电子政务热情，为电子政府建设的发展献计出力、添砖加瓦。设立专门性的电子政务工作岗位，招聘专门人才，切实提升电子政务的专业化程度。三要加强信息保护。智慧型、服务型政务的进行与深入，必须以信息数据的公开、共享为先决条件。电子政务建设在信息公开、共享等过程中必须充分考量个人隐私、知识产权等问题，既保证公民的知情权，又不伤害公民的个人信息安全。同时，要加强政府的信息数据安全，加快平台软件的更新换代，建立风险评估的长效机制，及时消除可能存在的信息安全隐患。