宅基地资格权的权属定位及其制度实现

徐 丹 丹

(安徽财经大学法学院，安徽 蚌埠 233030)

2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，《乡村振兴战略规划(2018—2022)》重申了这一改革政策。宅基地“三权分置”改革对于实施乡村振兴战略、完善农村土地权利体系及增加农民财产性收入具有重要意义。但目前宅基地“三权分置”方面尚无具体的法律制度，因此，宅基地制度改革落地实施的首要问题之一是将政策法律化，明确资格权的法律属性及权利内容，并在现有法律体系中寻求合理的实施路径。学界对于资格权的权利性质的界定主要有3种观点：宅基地使用权说、剩余权说和宅基地分配请求权说。这3种学说各有利弊，均无法全面体现资格权作为新型权利应有的独特价值。本文分析了学界的现有观点，在充分考虑资格权的居住保障功能的情况下，探讨资格权的法律性质和权能范围，以期明确在现有法律体系内实现资格权的制度路径。

一、资格权权利性质的学界论争

作为一项新型权利，资格权的权利性质决定了其具备何种权利内容以发挥何种功能。对资格权进行定性是宅基地“三权分置”改革能够落地实施的关键。对于如何定性，各改革试点地区有不同的认识，学界也形成了不同的观点，其中比较有代表性的是宅基地使用权说、剩余权说和宅基地分配请求权说。

(一)宅基地使用权说

宅基地使用权说认为资格权就是指现行的宅基地使用权[1]，“三权分置”是在现行宅基地使用权的基础上，再创设一项具有用益物权性质的使用权，只有这样，才能维持现有制度不变。“三权分置”的权利构建不能忽视制度变革与法律修改可能带来的成本与代价，在现行宅基地权利结构的基础上进行“三权分置”，有利于降低政策法律化的成本。政策文件中的资格权是一项具有身份属性的财产权，将其解读为宅基地使用权，与政策的实质精神高度一致[2]。在实现宅基地“三权分置”时，农民只是从宅基地使用权中让渡一部分权能给第三人使用，待流转期限届满后，宅基地使用权让渡出去的权能仍回归农民手中，农民作为资格权人不但不会丧失宅基地使用权，而且流转期限届满后依然能够享有完整的宅基地使用权，因此，资格权就是宅基地使用权[3]。宅基地“三权分置”的构造模式是由宅基地使用权派生出租赁权或利用权，宅基地使用权仍由原成员享有，受让人取得租赁权或利用权[4]。

上述观点将资格权等同于现行的宅基地使用权，是从现行的宅基地使用权上新创设或派生出的具有用益物权性质的权利。这种在同一物上设置2种在性质及内容上相互排斥的他物权的做法，在一定程度上违背了物权法的一物一权原则。对此有学者认为，可以借鉴比较法上的“地上权”理论，形成“土地所有权—宅基地使用权—地上权”的权利结构，并认为宅基地使用权与传统民法上的用益物权不同，基于我国的农村土地制度，宅基地使用权在我国所发挥的是西方国家土地所有权发挥的功能，具有类所有权的性质和内容，与一物一权原则并不冲突[5]。笔者认为，这种类所有权的观点具有将集体所有分割为私人所有的风险。此外，在用益物权上再创设次级用益物权，人为地将法律关系复杂化，在现有法律区分了物权和债权的情况下，这种安排是立法技术的倒退[6]。而且双重用益物权的设置会使得宅基地上的权利结构变得更加复杂，容易导致用益物权人之间的权利冲突，不便于两级用益物权人各自行使权利，从而不利于宅基地“三权分置”改革的顺利推进与政策法律化。

(二)剩余权说

剩余权说认为，在现有制度不允许宅基地使用权自由流转的情况下，可通过允许宅基地使用权人为第三人设定具有期限限制的使用权而自己保有剩余权的方式来实现宅基地“三权分置”改革[7]。在这种权利构造下，资格权是原宅基地使用权人在让渡一定年限的使用权之后，对原有宅基地所享有的剩余权利。这种剩余权包括农户在第三人使用权期限届满后对宅基地权利的恢复圆满权，宅基地在使用过程中受使用权人故意损害时的返还请求权，以及对剩余权本身的收益、处分权等[7]。

上述观点中，剩余权同样属于用益物权性质的权利，依然难以摆脱在土地上设置双重用益物权的复杂结构，在权利结构的设置上也缺乏法理依据。此外，使用权期限届满之后宅基地仍回归农民手中的制度设计，使农民实际上可以完全地支配宅基地，对宅基地享有占有、使用、收益和处分的完整权能，而集体土地所有权主体对宅基地仅享有的收益权却因此失去，这将进一步加剧集体土地所有权主体虚化问题，从而架空集体土地所有权。这与保护和坚持集体土地所有权的法律价值取向和政策目标相背离，也违背了集体土地所有权是农村土地制度改革的基础和前提这一事实。

(三)宅基地分配请求权说

宅基地分配请求权说认为，宅基地“三权分置”改革是将原宅基地使用权具有身份属性的权利与具有财产属性的权利相分离，具有身份属性的内容规制于资格权之中，资格权作为成员权的表现形式由集体成员享有[8]。转让了使用权的农民只要其未被纳入城镇保障体系，未丧失本集体组织的集体成员身份，就应享有资格权。其虽然无法再对已经转让出去的宅基地行使权利，但依然可以参与集体经济组织的公共决策事项以及集体组织活动，并对其他集体资产享有集体收益分配权，如此，其农民的基本权利能够得到保障。从资格权的字面含义、权利内容和价值目的来看，无疑是指向一种身份资格，一种取得权利的资格，可以为成员权所涵盖[9]。此外，将资格权定性为集体成员权，可以方便既有制度的塑造，也有利于成员权体系的架构和完善，还能使集体成员的利益得到维护。

上述观点将资格权定性为集体成员权，但仅将其定位在宅基地的分配阶段，即成员权中的宅基地分配请求。这种定性将导致资格权只能阶段性地保障农民基本居住权益，因为宅基地分配请求权属于一次用尽的权利，依据《中华人民共和国土地管理法》第62条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。若农民行使其宅基地分配请求权，其结果是取得宅基地使用权，宅基地分配请求权归于消灭，农民此后不能再次请求村集体为其分配宅基地。如此，在生存条件受困，需要农村宅基地以维持基本生存时，将无法依据资格权再获得一处合法、稳定的宅基地。农民市民化具有漫长性、复杂性、不稳定性和回复性，进城农民从暂居城镇到逐渐摆脱对农村土地的依赖，真正融入城镇需经历一个过渡阶段[10]。在这一阶段中，应充分考虑农民进城失败的情况，通过制度设计来保障农民的利益，维护社会稳定。资格权创设的意义就在于作为农民基本居住权益的兜底保障，不仅要赋予农民通过初始分配方式取得宅基地使用权的资格，还要使已转让使用权的农民依然保有获取宅基地使用权的资格。此外，宅基地分配请求权说将资格权仅定性为宅基地分配请求权，没有看到“三权分置”改革提出资格权的独特价值，因为如果资格权仅仅是成员权中的宅基地分配请求权，那么宅基地“三权分置”与“两权分离”的区别只在于宅基地使用权可以适度流转，这完全可以通过修改法律的方式直接规定宅基地使用权能够有条件流转即可，而不必创设出资格权这一项新型权利。

二、资格权的权属定位

资格权的权利性质界定直接影响其保障农户基本居住权的功能能否实现，与宅基地“三权分置”改革的价值取向是否保持一致。从权利创设动因来看，资格权的提出在于保障农民的基本居住权益。延续宅基地使用权所承载的社会保障和福利功能，并赋予农民取得宅基地使用权的资格，能够避免农民在转让宅基地使用权后，因其彻底斩断与宅基地之间的联系而引发的失宅风险，此时资格权应作为兜底权利来保障农民的基本生存问题。因此，资格权的权属定位应充分考虑并总体上服务于这一价值目标。

(一)资格权的性质界定

对于资格权的产生路径，有学者认为可以参考承包地“三权分置 ”的产生逻辑，即土地所有权派生出土地承包经营权，土地承包经营权派生出土地经营权，将资格权理解为派生使用权后的宅基地使用权，与土地承包经营权相呼应，能够充分利用现有法律资源，有利于实现农地权利体系的统一[11]。但承包地和宅基地两者进行“三权分置”的目标导向不同。承包地分置的目的在于让大多数不想退出承包地，又无意经营承包地的农民保留其用益物权性质土地承包经营权，使其能够继续获取收益，还能充分利用闲置承包地资源，发挥承包地的财产价值；宅基地分置的目的是在解决农房和宅基地闲置问题、增加农民对宅基地的财产性收入的同时，也能保障农户的基本居住权益，维持其基本生存。可见，两者分置的目标前提不同。此外，农村房屋附着于宅基地且无法脱离土地而独立存在，这种天然联系导致宅基地的流转具有特殊性，即目前大多数政策文件和司法案例都遵循的房地一体原则，农村房屋所有权和宅基地使用权应当保持权利主体一致，应当一并处分[12]，且根据现行法律规定，宅基地使用权不能脱离地上房屋而单独流转，只能基于地上房屋的流转而流转。因此，宅基地使用权的流转应当是农村房屋和宅基地的整体让渡。在“三权分置”下，对于宅基地，农民会因地上房屋及宅基地使用权的整体转让而丧失相应的宅基地使用权；对于承包地，农民只是让渡部分权利而并不退出土地承包关系，因此，宅基地与承包地“三权分置”产生的逻辑并不相同。宅基地“三权分置”的产生路径是取消原宅基地使用权，重新设计2项全新的权利，即资格权和使用权，资格权不是原有的宅基地使用权，使用权也不是原宅基地使用权派生的权利，两者的权利定位应充分结合宅基地的特殊性来考虑。

宅基地的福利保障性和成员专属性为资格权提供了理论依据。福利保障性要求资格权作为农民基本居住权益的兜底保障，充分发挥集体土地对本集体成员的社会保障功能，保证农民具有取得宅基地使用权的资格；成员专属性使得资格权的取得具有严格的身份限制，即宅基地的享有专属于本集体成员，非集体成员主体若想实现对宅基地的利用，必须以成员权为媒介，从集体成员处获得有限度的使用权[13]。因此，为了同时实现宅基地的居住保障功能和财产功能，宜将资格权定性为具有成员身份属性和福利保障功能的成员权，以保障农民作为集体成员享有宅基地使用权的资格。

资格权应当保障农民作为集体成员，有资格以户为单位请求集体为其分配宅基地，此即宅基地分配请求权。这是对宅基地使用权的初始取得，是分配宅基地的资格。但宅基地分配请求权属于一次用尽的权利，权利一经行使，便归于消灭。换言之，基于一户一宅限制，农户只有一次行使宅基地分配请求权的权利，不能反复行使；否则，将与集体土地所有权保障集体成员平等享有土地利益的本质相违背。而在宅基地“三权分置”的背景下，农民将其初始取得的宅基地使用权转让以后，将不再拥有宅基地，也无法再次请求村集体为其分配一处宅基地。此时，资格权作为一项成员权，可以保障农民在转让宅基地后，依然具有获得宅基地使用权的资格(农民可通过受让的方式再次合法拥有一处宅基地，此即受让权，这是对宅基地使用权的继受取得权，是受让宅基地的资格)。一方面，资格权应当包含宅基地分配请求权，以保障农民在具有本集体成员身份时，具有分配宅基地使用权的资格；另一方面，资格权应当包含受让权，以保障农民在转让宅基地后，还具有受让宅基地使用权的资格。这样，农民作为集体成员能够一直享有宅基地使用权的资格。

资格权应是一种具有可期待利益的权利，是兼具身份性和财产性的成员权性质的权利。农民享有宅基地使用权的资格(身份性)是因为其具有集体成员的身份，但其对资格权可得利益(财产性)的实现是具有期待性的。一方面，农民作为资格权人有权期待村集体为其分配一处宅基地，当村集体为其分配了宅基地后，其宅基地使用权从期待享有变成实际拥有，其资格权可得利益得以实现；另一方面，农民在转让宅基地后，只能依据资格权的受让权(因为宅基地分配请求权已经一次用尽了)，期待将来在生存受困时能够受让一处宅基地，以实现其基本居住权益，并期待对受让取得的宅基地使用权通过出租、抵押、转让等流转方式获得收益。这也正是基于资格权作为成员权性质的权利所具有的特性。农民依集体成员身份享有集体成员权，并期待通过行使成员权来获取一定的利益，如土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，这些财产权利是其基于成员身份可期待享有并能够实现的可得利益。

(二)资格权的内容界定

权能是主体依据其享有的权利实施各种外部行为的可能性，是权利本质的表现形式，也是权利行使的方式[14]，因此，权利内容的清晰界定有利于规范权利主体的权利行使方式，促进权利目的的实现。资格权产生的目的在于赋予农民具有取得宅基地使用权的资格，以保障农民的基本居住权益，其功能定位在于保障农民在取得本集体成员身份后的每一阶段，都具有享有宅基地使用权的资格，并可根据资格权的权利内容享有可实现的财产性利益。具体而言，包括以下4个方面。

1.宅基地分配请求权。宅基地分配请求权是赋予农民在初始分配阶段取得宅基地的资格。资格权是农民基于集体成员身份而享有的取得宅基地使用权的资格。依据本集体成员身份，尚未取得宅基地的农户可以户为单位，向村集体经济组织申请，通过初始分配的方式获得一处宅基地，以实现其作为本集体成员在本集体所有的土地上享有的社会保障权益和基本居住权益。农民行使宅基地分配请求权的结果是无偿取得一处宅基地，且其宅基地分配请求权因成功行使而归于消灭。

2.受让权。受让权是赋予农民在转让宅基地后再次取得宅基地的资格。在符合一定条件的情况下，农民有资格以户为单位受让本集体经济组织成员转让的宅基地使用权，从而通过合法手段获得一处稳定的宅基地，以维持其基本居住权益。农民转让宅基地只是退出其原先享有的宅基地，并不会因此而脱离所属的农民集体，其依然保有本集体成员身份，作为宅基地资格权人，有权享受本集体的宅基地对本集体成员的福利保障功能，其受让的宅基地使用权仍应是无偿、无期限、具有合法性和稳定性的权利。且这种依受让取得的宅基地使用权与初始分配取得的宅基地使用权在权利内容方面没有差别，农民有权期待对受让的宅基地享有完整的宅基地使用权，可对其进行适度处分并获取收益。如此，资格权既不违背一户一宅的限制规定，又能使农户合法受让本集体的宅基地使用权，从而保证农村社会结构的稳定。

3.适度处分权。农民对通过初始分配或受让的方式取得的宅基地使用权具有抵押、出租以及转让等处分权能，且依资格权受让的本集体的宅基地使用权和其初始分配取得的宅基地使用权在权利内容方面不会因权利取得方式的差异而有所不同，农民可以享受完整的宅基地使用权，但在权利行使方式方面会受到一定程度的限制。在当前提倡增强宅基地使用权用益物权属性，以及宅基地“三权分置”改革的背景下，农民可以依据一定的条件对宅基地使用权进行适度处分，可以自己使用，也可以在符合条件的情况下流转其使用权(如将宅基地出租、抵押)。在能够证明其具有另外一处合法稳定的住所，转让房屋和宅基地使用权不会影响其基本居住权益的情况下，也可依据宅基地“三权分置”的相关规定，依法转让使用权，以获取财产性收入。

4.获益权。具体而言，获益权包括资格权人可期待对受让的房屋享有依处分而获取收益的权利；对取得的宅基地使用权，可与村集体经济组织按比例共享各种收益(如宅基地被政府征收时获得的征收补偿款)；在不影响其基本居住的情况下，流转宅基地(如出租、抵押、转让等)并获取收益；在国家政策鼓励下采取自愿有偿退出的方式依法退出宅基地时，可获得相应经济补偿金等。

三、资格权的制度实现

确定了资格权的法律内涵之后，需要进一步细化规则设计，以完善资格权的实施路径。一方面，需明确资格权的取得条件，做好资格权的登记颁证工作，以确保资格权能够有效行使，从而维护资格权人的合法权益；另一方面，需对资格权的行使状况进行审查监督，防止资格权被滥用，避免超标多占、一户多宅、肆意处分等问题。

(一)完善资格权取得的认定标准

农户资格权旨在保障本集体成员的基本居住权益，实现宅基地的社会保障功能。资格权是具有成员专属性的成员权，基于本集体成员的身份而取得。但目前我国现行法律既未明确集体成员的范围，也未对集体成员身份的认定标准作出统一的规定，因此，完善资格权的取得机制先要明确集体成员身份的认定标准。

学理上对于集体成员身份的认定标准主要有以下4种观点：(1)户籍说，即以户籍登记为标准；(2)生活来源说，即是否以集体土地作为其基本生活保障；(3)权利义务说，即以其是否对村集体组织履行了义务为标准；(4)系统分析说，也即综合认定标准[8]。实践中，不同地方的村集体成员认定标准不一。如盘州市以享有本集体土地承包经营权和户籍保留在本集体为标准；潍坊九龙街统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体作出的贡献等因素来确定标准；大屯营镇以户籍为标准，并充分考虑大学生、服役人员迁入户等特殊群体；天津市以“户籍+生产、生活保障”为标准；重庆市以“固定的生存生活+生活保障+户籍”为标准，等等[15-18]。建议在国家层面制定集体成员身份认定的基础性标准，同时坚持国家立法与集体自治相结合的原则，允许各集体经济组织依照当地的实际情况因地制宜制定具体的实施细则[19]，完善成员认定标准内容，以优化资格权取得机制。国家层面的基础性标准应综合考虑目前人口频繁流动(如进城务工、婚嫁、就学、参军等)的现实状况。综合考虑各试点地区在实践探索中的做法，可以将在村庄固定生存生活、以集体土地作为基本生活保障以及户籍作为集体成员身份认定的基础性标准。根据不同地区的具体情况，村集体经济组织可在国家标准的基础上再自行细化资格权取得规则[20]，以便于成员身份认定工作的实施与集体成员的管理。

(二)构建资格权的登记颁证制度

保障农户资格权的最佳做法就是做好资格权的确权登记颁证工作，以合法有效的证书确认农户的资格，以确保农民权利的清晰与稳定，明确农民作为资格权人享有受让本集体成员转让宅基地的权利，以便于资格权明确及有效地行使。同时，资格权的登记工作也有利于加强农村集体经济组织对宅基地的管理，使其能在整体上掌握本集体宅基地的利用和剩余情况，以便对宅基地进行合理规划与把控。

资格权的登记颁证工作应当交由县土地行政主管部门进行，资格权证书应明确载明资格权人的详细身份信息和户内家庭成员情况、所属集体经济组织，以及资格权人可受让的宅基地的最大面积，等等，以确保本集体宅基地在成员间进行公平合理地分配，方便集体经济组织对宅基地进行规划与管控。在改革实践中，已有部分地区进行了资格权登记颁证的试点工作，如安徽旌德县、浙江象山县在2018年颁发了该地区首本宅基地“三权分置”不动产权登记证书，其中村委会持有宅基地所有权人证，村民持有宅基地资格权人证，第三人持有宅基地使用权人证，从而使得宅基地的三方主体产权清晰，权能完整。

(三)建立资格权行使的报备与审查监督机制

资格权人行使资格权应当向本集体经济组织报备，以便于集体经济组织及时掌握本集体宅基地的利用情况，并及时对资格权人的权利行使进行审查监督，以防止资格权人滥用权利，从而引发宅基地的无序扩张或任意处分等问题。审查主体应当是村集体经济组织，监督主体应包括村集体经济组织和本集体成员，审查监督的内容主要是受让权和适度处分权的行使情况。(1)对受让权的审查监督。受让权的行使应当有严格的限定条件。其中，必要条件指村民及其所在户必须没有任何一处稳定的住所、具有本集体经济组织成员身份、受让的宅基地属于本集体。具体细则可由村集体经济组织根据当地的实际情况进行细化，如是否对受让宅基地的情况进行公示，是否需集体经济组织同意，是否需县政府审批等。村集体经济组织应当对资格权人行使受让权时是否符合这些条件进行严格审查与监督，同时本集体成员作为本集体宅基地的共同受益者也可以对资格权人受让权的行使进行监督，有问题及时告知本集体经济组织。(2)对适度处分权的审查监督。适度处分权的行使应当具有严格的限制，在“三权分置”下，资格权人若想转让其地上房屋及宅基地，必须具有另外一处稳定的住所，其基本的生存居住不会因其行使适度处分权而受影响；须把握适度处分权的“度”，如转让期限最长不得超过70年，转让对象可限定在本县行政区域范围内的农村集体成员，禁止向城镇居民转让，转让须向村集体交纳一定比例的宅基地使用费等。集体经济组织应当对宅基地的流转情况进行审查与监督，避免本集体的宅基地过度外流及资格权人对宅基地肆意处分。

四、结语

本文通过创设资格权和使用权，以资格权保证农户不失宅，将使用权通过市场化的手段进行流转，以期改善现有宅基地使用权制度运转不良的状况。资格权权利性质的界定对于宅基地“三权分置”改革政策的实施具有实质性影响，在保障农户基本居住权益、确保农户不失宅的前提下，应将资格权界定为具有成员权性质的权利。通过赋予资格权具有可期待利益的宅基地分配请求权、受让权、适度处分权和获益权等权能，保证农民具有取得宅基地使用权的资格，以此来保障其基本生存。同时，通过完善资格权取得机制，构建资格权的登记颁证制度，建立资格权行使的报备与审查监督机制，来保障并监督资格权的有效行使，以此确保宅基地资格权的制度实现。