国际关注的突发公共卫生事件下中国参与全球卫生治理的挑战及对策

金音子，谢铮，赵春山，周书铎，尹 慧，马继炎，黄旸木，郭 岩，刘培龙，郑志杰△

(1.北京大学公共卫生学院全球卫生系，北京 100191; 2. 北京大学全球卫生研究院，北京 100191)

新发、突发传染病是当前全球面临的最主要的卫生安全威胁之一[1]，包括“国际关注的突发公共卫生事件”(Public Health Emergency of International Concern，PHEIC)。PHEIC一直是全球卫生安全领域的核心议题，对政治、经济、社会、贸易、旅行等产生重大影响，需要一系列全球紧急应对行动。加强中国参与此类应对行动的全球治理，是提升国际话语权和影响力的关键，因此，本研究从PHEIC应对行动的视角，分析中国参与全球卫生治理存在的挑战，进而提出对策。

1 国际关注的突发公共卫生事件及中国应对措施

根据《国际卫生条例(2005)》，历史上共有六次事件被世界卫生组织(以下简称世卫组织)判定为PHEIC，即2009年的甲型H1N1流感、2014年的野生型脊髓灰质炎病毒疫情、2014年的西非埃博拉疫情、2016年的寨卡疫情、2019年的刚果金埃博拉疫情，以及2019—2020年的新型冠状病毒肺炎(corona virus disease 2019, COVID-19)[2]。

1.1 埃博拉疫情及中国应对

前五次事件中，随着中国卫生应急能力以及全球卫生治理参与度提高，中国采取了一系列应对措施，除了防范输入性病例以外，积极提供公共产品、管理外部性风险、开展国家援助等，同时也通过国际磋商、开展跨部门行动等参与国际议事规则的制定，加强管理和领导力，全方位展现负责任大国的担当[3]。

以西非埃博拉疫情应对为例，2014年初至2015年底，中国对塞拉利昂、利比里亚、几内亚及周边国家实施多轮紧急人道主义双边援助，支持和参与以世卫组织和联合国为核心的国际公共卫生多边治理体系，通过研制埃博拉病毒诊断试剂、药物和疫苗等方式积极提供公共卫生产品。中国是首个向疫区提供医疗物资和设备的国际援助方，帮助西非地区建立第一个固定P3实验室，派出多批军队和地方医疗卫生人员，资助额超过7.5亿人民币，派遣人员近1 200名[4]。此外，中国向世卫组织、非盟、联合国应对埃博拉疫情多方信托基金分别捐款，总额排名第四位，仅次于英国、瑞典和德国[4]。值得一提的是，在2015年第四轮援助中，中非公共卫生长远合作计划启动，中国开始参与非洲国家公共卫生体系建设，包括卫生基础设施和公共卫生人才培养。在2019年刚果金埃博拉疫情应对中，中国进一步通过持续、深入的参与，促进非洲疾控中心建设，开展中非传染病防控联合研究，同时也积极扩大卫生安全多边伙伴关系，逐渐开始走入全球卫生安全多边治理核心地带。

1.2 COVID-19疫情及中国应对

在COVID-19疫情中，中国面临持续国内防疫和防范外部输入的双重挑战。中国采取了强有力的防控举措，遏制了疫情的国内蔓延，并为国际社会提供中国的相关策略和措施，派遣医疗防疫专家赴相关国家指导，为促进全球卫生安全做出努力。世卫组织多次赞扬中国采取的及时发布疫情信息、快速识别病毒并分享基因序列等举措，十分有利于诊断试剂、抗病毒药物和疫苗等医疗产品的加速研发，为其他国家的应急防控准备争取了宝贵时间，甚至超越了世卫组织应对PHEIC和《国际卫生条例(2005)》的要求[5-6]。

随着全球大流行趋势日益严峻，许多国家的卫生应急能力不足，尤其是卫生体系相对薄弱国家的防疫工作成为全球防疫的最大困难；全球传播风险级别的不断提升和国际旅行健康问题进一步给防范输入性病例带来挑战。此外，部分国家违反《国际卫生条例(2005)》，实施旅行和贸易限制，干扰正常国际秩序[7]。《生物多样性公约》下的关于《获取遗传资源和公正公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》(以下简称《名古屋议定书》)规定了在共同商定条件下要公平合理地分享因利用遗传资源的获取所产生的惠益，但主要是双边性质的安排，对“全球性多边惠益分享机制”没有规定[8]。

在国内外严峻形势和双重挑战下，中国在此次疫情中较早取得阶段性成效，当务之急是要积极参与此次疫情相关的全球治理，通过广泛参与国际磋商、开展跨部门行动等参与国际议事规则的制定，提出符合本国立场的主张和方案，同时加强公共产品提供、应对全球卫生安全潜在风险、开展国家援助等，因此，有必要探讨当前中国参与此类事件的全球卫生治理存在的挑战，找到差距，分析原因，提出对策。

2 当前中国参与全球卫生治理存在的挑战

通过回顾历次事件可以看出，在PHEIC全球应对行动中，相关国际标准、规范、制度等的研究、谈判与制定，已成为当今全球卫生治理的关键议题。然而，《国际卫生条例(2005)》《生物多样性公约》等对全球卫生治理具有约束力的法律框架和规则，存在制度不完善或执行困难等挑战，为中国参与此类事件的全球卫生治理提出了巨大挑战。

2.1 中国经济实力与日俱增，参与全球卫生安全治理的能力有待进一步提高

应对COVID-19疫情，中国政府向世卫组织捐款2 000万美元，在第73届世界卫生大会上，中国再次宣布两年内提供20亿美元的国际援助，用于支持受疫情影响的国家特别是发展中国家抗疫斗争以及经济社会恢复发展。作为世界第二大经济体，随着经济实力提升，中国已从“受援国”转型为“援助国”。在最新的“世界卫生组织2018—2019双年度规划预算”中，中国缴纳的评定会费金额跃升为仅次于美国和日本的第三大国，这些都为中国参与全球卫生安全治理体系的建设提供支撑和平台。加强全球卫生安全治理体系建设，将有助于中国更有效地开展国际援助、实现国际合作职能、提高参与全球卫生安全事务的影响力。

2.2 参与众多国际合作机制，卫生安全领域的国际合作有待聚焦

2020年2月14日在COVID-19疫情防控的关键阶段，中国政府将生物安全纳入国家安全体系，但卫生安全议题在中国外交议题中的地位仍有待进一步提高。当前全球卫生安全领域主要的国际合作机制是世卫组织引领的全球卫生治理框架和美国主导的“全球卫生安全议程”(Global Health Security Agenda, GHSA)[9]；GHSA于2014年由美国倡议，29个国家响应，在同年8月西非埃博拉PHEIC应对中发挥重要作用。中国参与的主要国际合作机制包括：一是全球倡议，即“一带一路”倡议；二是跨区域多边机制，包括世卫组织主导的治理框架、中非合作论坛“中非公共卫生合作计划”；三是区域多边机制，包括金砖国家集团和东盟-中日韩卫生合作机制等。大部分机制是基于政治经济合作或广泛的卫生合作，有些合作机制将卫生安全纳入合作领域之一，但有些则未对卫生安全给予足够重视，未能形成聚焦卫生安全领域的制度化、常态化的合作机制。

2.3 具有深刻的中国理念和科学的中国经验，在多边平台中国际规则制定的参与度有待更好体现

中国在COVID-19疫情抗击中的许多经验值得总结和推广，尤其对于卫生体系薄弱的国家有借鉴意义。同时，近年来中国政府提出的“打造人类命运共同体”“共商、共建、共享”等理念都体现了人类对普遍价值的高度认同。然而，历次PHEIC事件都存在部分国家违反《国际卫生条例(2005)》，实施旅行和贸易限制。《名古屋议定书》尚没有对病原体等的“全球性多边惠益分享机制”做出规定，无法确保病毒株及时公平分享，此次COVID-19疫情依然存在上述两个挑战。尽管近年来中国积极参与了世界卫生大会等多边平台，但全球卫生外交实战经验有待进一步积累，需要尽快熟悉、掌握国际议程规则，提高卫生外交事务的参与度，推动全球卫生治理体系制度性改革。

2.4 国内全球卫生智库快速发展，卫生应急和卫生外交人才逐渐储备，但仍需通晓国际规则和具备外交能力等综合素质的人才

参与全球卫生治理需要同时具备卫生应急、卫生安全、全球卫生治理、外交等能力的复合型人才。随着近年来国家卫生健康委员会全球卫生人才后备库的遴选和培训、国内全球卫生学科的发展，全球卫生治理和外交领域的人才储备逐渐增加，但需要进一步积累实战经验。多年来，中国不断向各国际组织输送人才，在世卫组织工作的中国籍职员从1999年的12人增至2018年的33人，但相比于发达国家，数量仍有待增加[10]。在国际援助行动中，中国的公共卫生应急行动相比于医疗援外起步较晚，专门的应急队伍和人才储备较少，相应的遴选标准及培训系统有待进一步完善。联合国埃博拉紧急反应特派团(United Nations Mission for Emergency Ebola Response)是联合国应对埃博拉疫情的重要平台，设有283个工作岗位，从中国派驻的专家数量来看，参与度有待提高[4]。

2.5 “信息疫情”滋生不必要的社会恐慌与不稳定因素，外宣旗舰媒体的国际影响力有待持续提高

随着数字化快速发展，多元化媒体和信息交流平台层出不穷。此次COVID-19疫情引发的“信息疫情”(infodemic)，如快速传播的不实信息与谣言以及与之相伴的社会恐慌，西方舆论主导下的污名化现象，包括以美国为代表的“国际不合作”以及国际社会“杂音”，都使得中国参与此类事件的全球卫生治理的国际威胁更为复杂和严峻。外宣旗舰媒体始终对外连续发布及时、权威、透明信息，与世卫组织和其他主权国家交流疫情信息与应对措施，然而，由于意识形态的不同，西方语系一直处于主流，这些面向国际的价值输出和经验分享很难在短时间内被国际话语体系理解和认同。外宣旗舰媒体尚需要通过各类合作机制和多边平台，采用国际话语体系，进一步加强信息交流，持续提高国际影响力。

3 提升中国参与全球卫生治理能力的对策

分析当前中国参与全球卫生治理存在的挑战，我们提出以下对策。

3.1 加大全球卫生安全领域的合作，尤其是在现有国际合作机制下完善治理体系

要提高中国在全球卫生治理的参与度，首先要建立完善的合作机制和投入机制，包括如何有效增加向世卫组织规划预算的拨款、增加为国际社会应对全球公共卫生紧急行动的捐赠，也包括如何进一步完善中国参与的国际合作机制，以促进其在传染病防控与卫生应急和紧急医疗援助领域的治理能力，特别是“一带一路”全球倡议以及区域多边机制(中国能发挥主导作用的金砖国家集团和东盟-中日韩卫生合作机制)。“一带一路”是国家重大倡议，截至2018年倡议已经五周年，已有103个国家和国际组织同中国签署118份合作协议，“五通”势必增加突发公共卫生事件发生的风险，因此，增加“一带一路”合作机制下卫生安全风险防范是必然选择。在“一带一路”卫生合作框架下，中国应结合“一带一路”沿线及周边国家的卫生体制与政策特点及卫生合作需求，基于全球卫生安全领域制定前瞻性的合作决策，完善全球卫生安全治理体系建设。

3.2 坚持将卫生安全纳入国家安全战略，构建实质性的全球卫生安全多边合作机制，积极构建区域公共卫生安全共同体

建立国家全球卫生安全战略，包括对内增强科技实力和卫生应急能力的战略，以及对外提升全球卫生治理在外交议程中的优先级的战略。中国应积极构建全球卫生安全合作伙伴关系，维护“共同、综合、合作、可持续”的新安全观。国家全球卫生安全战略应该与国家安全战略、国家生物防御战略等一道，共同指导中国政府开展多边和双边合作，制定国内外预防、发现和应对传染病威胁的具体措施。

我国可在世界卫生组织和二十国集团，尤其在中国-东盟(10+1机制)、东盟与中日韩(10+3机制)、中日韩、亚太经济合作组织、大湄公河次区域、上海合作组织、中亚经济合作等区域多边合作机制下，深入开展卫生安全合作，特别是在疾病监测和传染病防控、卫生应急领域开展合作。建议在此基础上，开展高层卫生外交，创新区域性合作机制，例如确立“一带一路”国家联防联控长效合作机制、促进中国-东盟公共卫生应急联络机制等。

3.3 积极响应卫生安全议题，明确核心利益主张，运用国际话语体系，提出占据国际道义制高点的中国主张，深度参与国际规则的制定

要从抗击COVID-19疫情中提炼中国经验，同时将价值分享作为重要方面，展现负责任大国风范的国际形象。在借鉴他国经验的基础上，明确适合本国的治理策略，以国际认可的话语体系，采用创新方式积极主动传播中国故事，将“构建人类命运共同体”等理念传播到国际社会，让中国方案为国际社会所理解、接受和使用，否则无法成为可推广复制的国际经验。

要将此次防疫作为契机，主动参与国际合作行动及治理平台，例如针对此次疫情，其他部分国家违反《国际卫生条例(2005)》，以及当前缺乏病原体全球获取和惠益共享机制的问题，中国应积极借助世界卫生大会等多边平台，就相关议题明确我方的核心利益主张。这就需要国家决策者和技术专家长期追踪、深度参与相关技术议题的磋商，从国际规则制定的根源找到解决办法、提出可行方案、动员各合作伙伴，从而在最终的制度性讨论中拥有话语权。同时要发挥主场外交和东道主优势，中国将举办博鳌亚洲论坛全球健康论坛大会、中日韩卫生部长会议等高层次国际会议，建议把全球卫生安全问题纳入议程，通过形成《宣言》《声明》等成果，努力使一系列中国方案和中国主张转化为国际共识和全球行动。

3.4 加强全球卫生治理和卫生应急人才培养，推广设立卫生专员，强化智库作用，打通机构部门间壁垒，建立国际组织与政府部门的“旋转门”机制

要在重要国家或地区大使馆或使团配备卫生参赞或卫生专员(health attaché)，协调全球卫生相关事务，为国家决策提供重要信息。全球卫生外交是外交事务中的重要工具，卫生专员是整合公共卫生目标和外交政策目标的职业外交官，首创于美国，往往具备公共卫生知识、外交和谈判技巧、跨文化能力等技能。从长远来看，卫生专员的培养将为中国参与全球卫生治理提供战略性人才储备，因此，(1)要继续完善卫生外交人才的培训系统，提供国际舞台实战机会；(2)推动国际化卫生应急人才的遴选和培养；(3)完善“旋转门”机制，促进学术机构与政府部门的人员流通,使得智库的学术影响力渗透到国际规则制定的方方面面；(4)进一步为国际组织输送不同层次的人才，增加中国人才在国际组织中的任职数量和质量。

3.5 针对“信息疫情”坚决制止信息战，与国际组织密切合作，发起相关公约或协议，将其作为提升参与全球卫生治理能力的抓手

信息技术的发展是为了促进人类沟通、社会繁荣和文化融合，而不是利用信息便利条件，对全球信息网络和国家采取监控。要通过外宣旗舰媒体和主流平台，用国际话语体系推广“维护信息健康和平发展”的价值理念，表明坚决制止信息战的立场。通过双边和多边平台，主导提出抗击“信息疫情”相关倡议，并与世卫组织等国际政府组织密切合作，通过发起相关国际公约或协议的方式，倡议构建全球卫生安全的“信息体系”。