慈善信托监察人法律制度探析

孙洁丽

（聊城大学 法学院，山东 聊城 252059）

信托制度滥觞于英国，但是信托监察人制度却起源于日本。与私益信托相比，慈善信托具有慈善性、公益性，其最大特点是受益人的不特定性，因此不存在受益人监督受托人的机制。此种制度难以保证受托人忠实、客观、勤勉地执行职务，以实现慈善目的，并保护受益人利益。慈善信托监察人制度可以弥补委托人及受益人对受托人内部监督的不足，是慈善信托的一项重要的监督机制。①孙洁丽：《慈善信托法律问题研究》，北京：法律出版社，2019年，第175页。

一、慈善信托监察人的含义、地位及设立意义

慈善信托监察人的基本要义是在受益人不能确定时，利害关系人可以请求法院选定信托监察人，也可由委托人在成立信托时指定信托监察人，信托监察人有权以自己的名义对信托受托人的行为进行监督，故而监察人的含义、地位及设立意义是构建监察人法律制度的理论基石，应首先予以着重分析。

（一）含义

有专家认为：“慈善信托监察人是指在信托文件中规定或者由公益事业管理机构、法院指定，按照信托文件和法律的规定监督受托人的行为，维护委托人及受益人的利益，保障慈善信托目的得以实现的人。”②王维：《慈善信托监察人制度研究》，贵州民族大学法学院硕士学位论文，2017年，第7页。我国台湾地区“信托法”规定，“在受益人不特定或尚不存在时，或存在为保护受益人利益的其他理由时，利害关系人或检察官可申请法院选任信托监察人，监察人可为受益人利益为有关事务。”根据我国《慈善法》第49条以及上文的分析，本文认为，我国的慈善信托监察人是选择性设置，是指由委托人确定的，作为受益人代表，以法律和信托文件为依据，对信托受托人运行慈善信托之行为进行监督的人。在我国慈善信托实践中，监察人多由律师事务所或会计师事务所担任。

（二）地位

根据慈善法的基本理论，信托当事人包括委托人、受托人、受益人，不包括监察人。实际上，慈善信托监察人在慈善信托中具有独立的法律地位。首先，一般私益信托，法律并未对设置监察人与否做出规定，然而在公益信托、慈善信托中，因其公益性，受益人的不特定性，现有监督模式较难有效监督公益、慈善信托的运行，故法律通常规定在慈善信托中应当设置信托监察人。①孙洁丽：《慈善信托法律问题研究》，北京：法律出版社，2019年，第176页。其次，监察人不是委托人或受益人的代理人。因为委托人在慈善信托设立、运行及终止过程中享有独立且绝对的法律地位，随时可以监督慈善信托受托人。慈善信托监察人主要代表大多数不特定受益人，为受益人利益，行使《信托法》《慈善法》赋予的监督权。他既是为受益人利益而设，也是为委托人、慈善目的而设。因此监察人在慈善信托中享有独立法律地位，即其独立于委托人、受托人、受益人，能够以自己的名义处理与信托有关的事务。②齐萌、徐刚：“台湾地区公益信托制度研究”，《亚太经济》2017年第6期，第181页。最后，根据我国《慈善法》的规定，有无监察人并不影响某一慈善信托成立，设立监察人，主要目的在于监督慈善信托受托人，保证受托人依据慈善目的和信托文件行使权利、履行义务，并且不滥用职权，故慈善信托监察人具有独立地位。

（三）设立意义

慈善信托法律关系中，由于受益人的不特定性，受托人管理、使用等运行慈善财产的行为不受受益人的约束与监督。在委托人、受托人及受益人的三方法律关系中，受托人对慈善财产享有的权利最大，信托法律关系处于失衡状态。设立慈善信托监察人的重要意义具体体现在以下几个方面：

1.具有弥补委托人监督不足的作用

根据大陆法系的理论，慈善信托设立以后，尽管慈善财产原本归委托人所有，但慈善信托财产一经委托人移转于受托人，委托人就退出了信托关系，对慈善信托财产不再享有所有权。与之不同，慈善信托财产的所有权由受托人取得，受托人只要遵循信托文件及相关法律，便可自由利用慈善财产开展信托业务，其中受托人享有的信托财产所有权中的收益权能从该所有权中分离出去，由受益人享有。通常委托人为了使得受托人积极按照信托文件行使权利，履行义务，实现慈善目的，可以在信托文件中保留相关权利，用以制约受托人。但是，“如果委托人保留权利太多，受托人限制较多，可能为慈善信托的运行设置障碍。”③徐岑：《公益信托监察人法律制度研究》，辽宁大学法学院硕士学位论文，2014年，第23页。通过设置慈善信托监察人，监督受托人运行信托财产的行为，可以弥补委托人对受托人行为的监督不足。

2.能够维护受益人利益

在英美法系中，在受托人违反信托义务对信托财产进行处置的情况下，受益人可以起诉受托人，在起诉受托人进行救济无望时，受益人可以直接从第三人处追及信托财产。④赵磊：《公益信托法律制度研究》，北京：法律出版社，2008年，第37页。因此“双重所有权”的设置有助于制衡受托人，保障受益人利益。由于大陆法系的物权法理论坚持“一物一权原则”，无法接受英美法系的“双重所有权理论”。当受托人违反约定处分信托财产时，受益人受到损失，受益人并不享有英美法系中的受益人“追及权”。故，相较英美法系，在大陆法系国家，受益人处于一种极为弱势的境遇。依据大陆法系所有权与受益权理论，慈善信托成立生效后，慈善财产所有权中的收益权能由受益人取得，受益人的受益权随之产生。但是由于慈善信托受益人是“社会公众或公众中的一部分”，具有不特定性，无法有效监督受托人行为。“受托人根据慈善目的将受益人特定化之前，受益人在慈善信托中实际上是虚位的”。⑤薛智胜、王海涛：《论我国公益信托监察人法律制度的完善》，《天津大学学报》2009年第2期，第123-127页。因受益对象不明确，尽管慈善信托文件确定了具体的受捐条件及受助范围，但是，慈善信托运行机制依然难以保障受益人利益。设立信托监察人的价值之一就在于维护受益人利益。为平衡慈善信托当事人的法律地位，保证慈善信托目的的实现，需要设立慈善信托监察人，以此保障受益人受益权的实现。

3.有辅助监督机关监督受托人的作用

在慈善信托运行中，委托人和受益人都有对受托人进行监督的权利，但是正如上文所述，委托人和受益人实际上很难形成对受托人的有效监督。慈善信托监察人的设立可以弥补委托人、受益人对受托人监督的不足。此外，各国在建立慈善信托制度开展慈善活动的同时，都设立了专门的机关，负责监督慈善信托受托人。例如：在英国，慈善委员会享有监管英国慈善信托运行的职权。在我国，根据《信托法》第62条可知公益事业管理机构对公益信托具有一定的监督权力。但是，因公益事业包括的范围通常较广，况且目前我国是分行业分部门的管理方式，这必然牵扯多家公益事业管理机构，此外，相关法律也未明确各公益事业管理机构的监督职责。如果公益信托包括的目的较多，假如包含救济贫困、发展教育就会出现多部门监管，最终导致互相扯皮现象，造成监管缺位。根据我国《慈善法》的规定，成立慈善信托仅需当事人意思表示一致，并签订书面协议即可成立，并不需要有关部门的批准，与《信托法》存在较大不同。此外，我国《慈善法》未明确慈善信托的监管机构。根据以上分析可知，由于我国现行法律对慈善信托统一监管部门制度设置上的缺失，导致民政部门对慈善信托业无法形成有效监督。我国慈善信托国家机关监管主体及职权的不明确，使得设立慈善信托监察人成为必要。“慈善信托监察人主要负责监督受托人是否存在违反信托文件及相关法律的行为，保障受益人权益，必要时还可以行使诉权。”①徐岑：《公益信托监察人法律制度研究》，辽宁大学法学院硕士学位论文，2014年，第4-5页。因此，慈善信托监察人有辅助监督机关监督受托人的作用。

二、慈善信托监察人的产生与变更

深入分析英美法系国家慈善事业的发展过程，可知慈善信托监督制度可以有效促进慈善信托事业的发展。研究探讨慈善监察人的产生与变更机制意义重大。

（一）选任

监察人的选任主要有三种方式，包括：由委托人在设立慈善信托时选任监察人并规定在信托文件中；由利害关系人或者检察官向法院申请指定信托监察人；法院依照职权选任信托监察人。

由委托人选任慈善信托监察人，此种方式极大地体现委托人的意愿，是最为合理的监察人选任方式。我国《慈善法》第49条确立了此种选任方式。如果委托人在设立慈善信托时没有选任监察人或者选任的监察人不同意或不能履行职责，由利害关系人或检察官向法院提出申请选任监察人，或者法院依照职权选任信托监察人。这两种监察人选任方式代表国家为日本与韩国，最终目的是保护受益人利益。但是，在我国，法院主要从事司法工作，任务繁重，司法资源紧张，况且法院并非我国慈善信托的登记机关，因此由法院全面了解每一个慈善信托的设立，并选任监察人对法院来说并不合理，所以由法院选任监察人在我国并不具有可行性。

依据《信托法》第64条可知，在我国，公益信托的监察人是强制性设置。该规定与《慈善法》慈善信托监察人选择性设置形成鲜明对比。《慈善法》突出了委托人意思自治原则，淡化了行政机关对慈善信托的行政干预。一直以来，我国的慈善事业发展属于官办慈善，为了还慈善以原貌，逐步实现慈善事业的民间性，《慈善法》取消了公益事业管理部门指定信托监察人的权利。②孙洁丽：《慈善捐赠若干法律问题探讨》，《聊城大学学报》（社会科学版）2016年第2期，第165页。但是，本文认为在当前中国“慈善丑闻”、“慈善失灵”较为频发的情况下，《信托法》的规定有一定合理性。可以在《信托法》与《慈善法》之间取一折中方案，一方面保证慈善信托的民间性、自愿性，充分尊重委托人意愿；另一方面赋予民政部门对慈善信托监察人选任的一定权限。具体建议为：慈善信托的委托人可以指定信托监察人；委托人未指定监察人的，慈善信托原备案登记的民政部门可依据利害关系人提出的申请指定；如果委托人未指定监察人，也没有利害关系人提出申请，必要时慈善信托原备案登记的民政部门可以依职权指定监察人。

（二）变更

慈善信托监察人在执行职务期间，可能因为一些事由引起监察人变更。

1.辞任

辞任是指慈善信托监察人具有正当事由，不能执行职务时，主动提出不再担任监察人，退出慈善信托的行为。通常一旦担任了监察人，在任职期间不能自行辞去职务。然而，尽管慈善信托监察人是委托人或相关部门依据信托文件或相关法律设立，但是，当慈善信托中设立了监察人，则表示此监察人一方面要积极有效履行对慈善信托运行的监督义务，另一方面此监察人应受信托文件的约束，不能滥用职权。担任监察人需要符合监察人的任职资格。当监察人在履行职责过程中发生意外事故等，致使其无法履行职责，或者丧失相关任职资格，则监察人应尽快将相关情况告知委托人、受托人或者相关部门，委托人等选任者有权另行选任监察人。简言之，当监察人具有正当理由时，可以辞去职务。我国《信托法》及《慈善法》均未对信托监察人辞任事项作出规定。①孙洁丽：《慈善信托法律问题研究》，北京：法律出版社，2019年，第182页。本文认为：我国应当增加相应规定，即慈善信托监察人具有正当理由时，经原指定的委托人或原备案登记的民政部门同意，可以辞任。这样规定增加了信托监察人制度的灵活性。

2.解任

解任因信托监察人的行为不当或者出现不适合担任职务的情形，由选任者或者特定机关解除其职务。监察人不正确地履行行为，或者滥用职权时，委托人可以要求更换慈善信托监察人。也就是说，当监察人行使职权不当，妨碍受托人依法合理管理慈善信托事务的，受托人可以向慈善信托监察人之选认者，即委托人或者相关政府机构要求解任监察人。诚然，受托人要求解任更换监察人时，应当提供充分证据。此外，受托人如果发现信托监察人与慈善信托的运行存在关联关系或利害关系时，有权向监察人选认者提供相关事实，选认者得解任之。总之，当慈善信托监察人严重违反信托文件，怠于履行职责或者存在其他重大违法违规行为时，应赋予原选任者或特定机关解除信托监察人职务的权利。慈善信托监察人因其行为给慈善信托造成损失的，应当承担相应的责任。

3.消灭

慈善信托监察人因死亡、解散、破产或者被撤销等原因而导致主体资格消灭。此时也会发生慈善信托监察人的变更，需要选任新的监察人继续履行职责。“如果信托文件中约定了监察人的选任方式，则按信托文件选任新的监察人”；②徐岑：《公益信托监察人法律制度研究》，辽宁大学法学院硕士学位论文，2014年，第25页。如果信托文件没有约定，则按照上文所述慈善信托监察人的选任方式选任新的慈善信托监察人。

三、慈善信托监察人的职权、权利、义务与责任

设置慈善信托监察人的主要目的是维护受益人利益，监督受托人运行慈善财产之行为。我国台湾地区“信托法”规定，信托监察人执行职务，应以善良管理人之注意为之。这要求信托监察人在管理信托的过程中要尽最大的注意义务。信托监察人为了履行职责应该具有必要的职权，享受一些与自身利益相关的权利。同时，应履行相应的义务，当监察人怠于履行职责或有其他不当行为时，应当承担相应的法律责任。①孙洁丽：《慈善信托法律问题研究》，北京：法律出版社，2019年，第183页。

（一）职权

慈善监察人应当具有一定的职权，但是其职权也不能过多，否则会严重干预并妨碍受托人对信托财产的正常管理与使用，这就违背了设置监察人的初衷，妨碍了慈善目的的实现。

慈善信托监察人的职权主要包括两个方面，一方面是监督权；另一方面是诉权。慈善信托监察人的具体职权包括以下方面：

1.知情权

知情权即知悉、了解之意。它是指在慈善信托中，监察人有权获知信托财产管理、运用、处分与收支信息，并有权要求受托人作出说明。知情权可以保证监察人有效履行监督职责。在慈善信托中，受托人如果不将其处理慈善信托事务的相关情况向监察人披露，则设置监察人的意义就会大打折扣。信息不透明与信息不公开是当前妨碍我国慈善事业发展的一大重要因素。慈善信托信息不公开必然影响社会公众的捐赠行为，进而影响慈善资金的筹集。因此，慈善信托中，受托人应保证监察人的知情权能够实现。监察人有权获悉慈善信托财产的主要来源渠道、使用方向、增值保值途径、慈善目的是否实现等。当监察人对信托受托人披露的相关信息有疑问时，可以向受托人询问，要求其进行合理解释、说明、答复。受托人发现管理处分慈善信托财产的行为存在问题时应及时予以纠正，如监察人提出问题后，受托人拒不纠正的，监察人可向民政部门投诉。

2.撤销权与损害赔偿请求权

如果受托人违背信托义务或者慈善目的而处分信托财产的，信托监察人可以向法院请求撤销受托人处分行为。如果受托人利用信托财产从事营利性、高风险投资，除非法律另有规定外，慈善信托监察人有权要求受托人停止相关行为，恢复慈善财产原状，受托人对慈善财产造成损失的，有权要求受托人赔偿信托财产所受损害，还可提请委托人减少该受托人的管理报酬。监察人在监督慈善信托受托人行为的过程中，当要求受托人为或不为一定行为，或者是撤销受托人的某一处分慈善信托财产的行为时，前提条件应当是监察人认为受托人行为存在严重不当。设立信托监察人的主要目的是监督受托人，促进慈善信托的合理运行，但是，假如监察人权力过大，乃至滥用监察权时，过度干预受托人运行慈善信托的行为，②王维：《慈善信托监察人制度研究》，贵州民族大学法学院硕士学位论文，2017年，第18页。那么就会阻碍慈善信托的发展，因此监察人行使撤销权必须符合一定条件。

3.诉权

根据《信托法》第65条和《慈善法》第49条可知，当受托人违反信托义务或者难以履行职责时，为保障慈善目的实现，必要时监察人可行使诉权。设立独立的慈善信托监察人是大陆法系国家慈善信托监管体制与英美法系国家的重大不同。监察人在履行监督职责的过程中，如果发现受托人存在不当行为，或者受托人滥用职权时，有权要求受托人及时纠正，受托人拒不改正的，监察人有权向人民法院提起诉讼。

（二）权利

慈善信托监察人的权利主要有：报酬请求权与合理支出及损害赔偿请求权。

1.报酬请求权

慈善信托监察人因履行监督受托人职责，理应取得相应报酬，信托文件明确约定信托监察人无偿的除外。信托监察人可以通过以下方式约定报酬数额及取得方式：一是通过信托文件约定报酬数额及给付方式，“但基于公益信托的公益性，其数额不能超过一定的比例”①徐岑：《公益信托监察人法律制度研究》，辽宁大学法学院硕士学位论文，2014年，第29页。。二是信托文件中未作约定的，信托监察人可以与原选任其作为监察人的委托人或部门就报酬事宜进行协商，协商不成的有权向法院申请，请求法院依据监察人职务的繁简及信托财产的状况酌情给予其相应报酬。

2.合理支出及损害赔偿请求权

慈善信托监察人为保障受益人利益可能会产生合理支付。在私益信托中以上费用，监察人可以请求受益人偿还。在慈善信托中由于受益人具有不特定性，以上费用及损害赔偿只能从信托财产中拨付。立法上应规定，信托文件应就慈善信托监察人因履行监督职责产生的合理支出与损害赔偿作出明确约定。信托文件没有约定的，信托监察人可以请求慈善事业主管机关从信托财产中拨付，为保证慈善目的的实现，拨付数额不能超过一定的比例。②孙洁丽：《慈善信托法律问题研究》，北京：法律出版社，2019年，第186页。

（三）义务

权利与义务是对等的，慈善信托监察人在享有权利监督受托人的同时也应承担相应的义务。明确慈善信托监察人的相关义务可以使其尽职尽责地履行职责，实现委托人或慈善事业管理部门设置慈善信托监察人的初衷，更好地保护受益人权益。慈善信托监察人的主要义务包括：

1.注意义务

慈善信托监察人应该尽到一个善良管理人的注意义务，监督受托人管理、运用慈善财产的行为。在我国，尽管《慈善法》通过时间还不长，民政部门对慈善信托的监管效果还不是很明显，但是考察英美国家慈善信托的发展脉络以及我国国情可知，在我国“对慈善信托的监督起主要作用的还应是相关的民政部门”。③王维：《慈善信托监察人制度研究》，贵州民族大学法学院硕士学位论文，2017年，第21页。注意义务要求监察人对信托受托人在履行具体监督职责的过程中，发现有关慈善信托的重大情况时，要及时告知民政部门，由民政部门作出最终决定。此外，注意义务还要求监察人将其履行监督职责的情况及时报告相关民政部门。总之，在慈善信托实务中，当设立监察人时应选择具有相关专业知识的人员与机构担任。监察人应如同善良管理人一样在随时履行职责中尽到足够的注意义务，并将对受托人的监督情况及时报告民政部门。

2.忠实义务

慈善信托监察人在执行职务的过程中应当遵守诚实信用原则，忠实、善意地履行职责。诚实信用原则要求监察人在监督慈善信托运行的过程中，能够客观、公正地履行职责。体现为以下几点：一是对受托人来说，监察人的主要职责是为了促进慈善信托事业的发展，因此，监察人在行使相关权利的过程中，不能滥用监察权。二是对委托人与民政部门来说，监察人应当如实告知其在履行职责过程中，发现的受托人管理、处分慈善信托财产的不当行为，监察人不能欺骗委托人或民政部门。诚实信用是我国民法上的“帝王条款”，监察人作为民事主体亦应严格遵守该原则。监察人应严格遵守诚实信用原则，履行忠实义务。“在委托人、民政部门监督信托受托人的同时，积极地履行监督职责，不应该从其作为监察人的地位中获利”；④解锟：《英国慈善信托制度研究》，北京：法律出版社，2011年，第114页。当监察人的个人利益和监督职责相冲突时，要坚持受益人利益的最大化，并且尽量避免此类冲突的出现；不应利用职务之便将个人财产与信托财产进行交易；不应取得违反信托文件和法律规定的利润和佣金。只有如此，捐赠人的慈善目的才更容易实现，不特定受益人的利益才能够保障，而且监察人与受托人之间也会形成监督与被监督的和谐关系。监察人的设立价值与作用亦得到了实现。

（四）责任

慈善信托中，监察人承担一定的法律责任，这是促使其有效履行监督职责的手段之一，若监察人只享有权利，不承担责任，那么在其监督受托人行为时就会出现不积极、不主动情形，甚至会滥用检察权。目前，我国《慈善法》还未明确细化监察人违反职责时应承担的法律责任。当监察人存在过失行为，造成慈善信托基金损失时，应承担相应的赔偿责任；如果监察人滥用职权，妨碍受托人合理管理信托财产，或者侵占信托财产的，则应承担相应的行政责任，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

1.监察人滥用职权应承担的法律责任

委托人设立慈善信托，并将信托财产转移至受托人，主要基于对受托人的信任，以实现慈善目的。受托人如果不受有效监督，就容易产生贪腐现象，甚至发生犯罪事件，故在我国引进了慈善信托监察人制度，用以监督受托人管理慈善财产的行为。监察人有权督促受托人正确履行权利，但其不能滥用监察权，其应当合理、合法地履行职责，倘若监察人在行使相关权利过程中，因权利行使不当，妨碍受托人的正常管理活动，导致慈善财产受损，受托人有权对监察人进行索赔，监察人应当承担相应的法律责任。①孙洁丽：《慈善信托法律问题研究》，北京：法律出版社，2019年，第187页，第188页。

2.共同监察人的连带赔偿责任

多人担任监察人时，对共同造成的损失应承担连带责任。共同监察人承担连带赔偿责任意味着，“委托人、受托人及相关的民政部门有权要求任何一个监察人承担全部赔偿责任”。②王维：《慈善信托监察人制度研究》，贵州民族大学法学院硕士学位论文，2017年，第22页。因为共同监察人对外作为整体以监察人名义行使职权，所以某一监察人执行职务不当，不履行或不认真履行监督职责，或滥用职权时，必然阻碍受托人管理慈善财产，实现慈善信托目的。故，共同监察人对外应承担连带赔偿责任。在共同监察人内部应实行按份责任，即某一监察人承担赔偿责任后，有权向其他监察人追偿，要求其承担应当承担的份额。③孙洁丽：《慈善信托法律问题研究》，北京：法律出版社，2019年，第187页，第188页。

综上所述，为保障慈善信托的健康有序运行，设立慈善信托监察人制度实属必要。本文主要探讨了慈善信托监察人基本法律制度，着重分析了慈善信托监察人的含义，产生与变更机制以及监察人的权、义、责等问题，希望以上粗浅分析对我国《慈善法》《信托法》的进一步完善有所裨益。