环境污染第三方治理政府监管的法律困境及破解路径

张 路

（上海海事大学 上海 200120）

第三方治理的产生与发展

2013年十八届三中全会首次提出第三方治理概念，标志着环境污染第三方治理模式正式得到推广。 2017年8月环保部出台了“第三方治理实施意见”，以解决目前在第三方治理推行过程中政策不完善和缺乏有效制度支撑等问题。

在环境污染治理初期，采用的是传统治理模式，传统治理模式采用1972年提出的PPP原则（污染者负担原则），我国政府通过设置环境标准约束污染者排污行为，实施环境许可措施和行政处罚措施监管排污企业。该模式具有的一元性、单向性问题在长期实践中逐渐暴露。一方面，政府追求经济利益，治污意识减弱，并且对环境污染认知存在专业局限性，财政限制其在治污方面的财力投入，难以实现全面、有效的监管。另一方面，企业自身治污技术不专业，而且具有逐利本性，不愿自觉在环境污染治理方面花费更多。在这种情势下，传统治理模式逐渐向第三方治理模式转变，即PPP模式（公私合作模式）。该模式是政府部门委托专业化第三方服务机构治污，通过双方签订契约方式实现“排污者付费，专业化治理”模式。

福建延平区环境污染第三方治理案例

PPP模式的应用在我国治污方面取得了显著的效果，但任存在失败案例。以福建延平区环境污染第三方治理为例，分析其失败原因分析：一方面，地方政府没有主动选择。在合约选择的动机上，延平区政府选择第三方治理的主要原因，在于当时中央环保督察形成政策高压，地方政府被迫转变治理思路，将第三方治理当作政策试点，并以项目制的形式层层发包。延平区政府成为第三方治理项目的实际执行方，而上级政府决策往往与基层政府执行相冲突。另一方面，合约对象没有资质。延平区政府没有采取招标形式，私下选择没有资质的环保公司。在合约对象的选择上，政府作为发包主体应当接触多家治污企业，通过公开竞争性招投标，决定污染治理任务的承接方，以此在平等的基础上订立合作关系，但政府对第三方正大环保公司的选择方式是非竞争性的。

政府监管第三方治理的现实困境

政府官员缺乏推行第三方治理的责任意识。从政府官员主观意愿上看，治污工作是一项长期任务，政府部门不愿意主动投入财力、人力来治理污染问题。这不仅会增加其监管成本，还会耗费大量时间。政府官员的考核影响因素最重要的就是地方经济，在长期的污染治理任务会放缓地方经济的发展速度，短期内看不到治理成果会影响政府官员的考核。从政府部门实践层面上看，地方政府对于第三方治理模式还在摸索阶段，仍存在诸多问题，例如第三方环境服务企业与排污企业责任分配、第三方环境服务行业资质审核、政府的监管界限等问题，这会导致政府官员在推进第三方治理过程中无法准确进行职能定位，难以切实履行制定规则与监督规则执行的职责。

地方政府缺乏有效的监管制度。对于环境污染的治理，我国结合了项目型统一监管方式与分级分部门的行政方式两种管理体制，但在实际工作中又缺乏具体的划分准则作为实践的指导，新《环保法》对于前者的权责分配未做明确规定，因而现实中应当由各部门协调处理同一环境问题时往往陷入多龙治水的执法困境，同时缺乏避免各部门在工作中相互推诿责任的有力保障。同时，在跨行政区域环境治理项目中，现阶段我国监管部门也常常难以突破行政体系的地域性限制，各地方政府和环境监管部门在治理中往往存在着“搭便车”的侥幸，这在流域治理实践中屡见不鲜。

第三方治理政府监管的破解路径

强化监管制度建设。政府在公私合作过程中必须发展管理契约关系和公私伙伴关系的能力。第三方治理的特点和性质决定化解环境污染第三方治理困境，关键一点就是要强化环保监管机制。在治污工作中，政府选择具有专业资质的环境服务企业签订委托协议后，即将治污责任转移给了第三方。第三方环境服务企业在行使治污责任时对排污企业有监督之责，即督促排污企业合法排污，但绝不可能完全取代生态环境部门的监管地位。政府部门不仅需要加强对第三方治理市场的监管能力建设，还需要监管排污企业。既需要坚持第三方治理的市场化运作，使第三方治理的价格体系、信用体系、资质评定标准等在良好的市场环境下得以确定，又需要通过良好的第三方环境服务市场促进排污企业合法排污。

强化激励制度建设。从长远角度来看，构建第三方治理的经济激励机制、保障第三方企业的利益对于提高其参与积极性、促进第三方市场的成熟发展是极其必要的。首先，对于第三方企业承担的第三方治理项目，地方政府应实施相关的税费优惠政策，并按照鼓励质量、降低成本、创新和持续改进的原则建立财政奖励机制；其次，加大对第三方环境服务企业经营的金融支持。

强化问责制度建设。问责、透明、公平、严惩是公私合作关系中最重要、最基础的价值。生态环境部门对于违反法律法规以及契约协议的环境第三方服务企业，及时通过行政手段、司法手段甚至刑事手段追究对方的责任。这也就要求行政机关对环境污染的态度做出重大转变。既需要承担契约当事人的角色，又需要扮演威严的管制者角色。政府与第三方治理单位签订环境服务合同，更加强化了合同关系的管理。