“新户改”背景下稳定居留的农业转移人口为何不愿落户城市——基于长三角地区的实证研究

诸 萍

(浙江红船干部学院 经济学教研室，浙江 嘉兴 314000)

一、研究背景

新一轮的户籍制度改革实施以来，在调整完善户口迁移政策方面取得了明显进展，一方面逐步放开放宽除个别超大城市外的落户限制，另一方面与户籍制度密切相关的教育、住房、土地、财政等各类配套改革也在同步推进[1]1-9。《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》(国办发〔2016〕72号)中明确提出，已在城镇就业居住5年以上的农业转移人口是落户工作的四类重点群体之一。文件还明确规定，不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。但是，尽管如此，多数农业转移人口仍然对转户持观望态度，其落户意愿远低于非农转移人口[2]，也远低于其在城市的居留意愿[3]。其原因何在？这是本研究重点探讨的问题，也将是影响我国新型城镇化建设和新一轮户籍制度改革的关键所在。与此同时，现有研究大部分是把全国范围内的全体农业转移人口作为一个整体进行研究，并未区分地区性差异和群体异质性，而本文将重点对长三角地区城镇落户工作的重点群体，即已在城市长期稳定居留的农业转移人口群体进行落户意愿的研究。

二、理论分析与研究假设

从农村迁入城镇，稳定居留的农业转移人口已成为城市地区的常住人口，但其户籍却依旧留在农村地区，从而产生了大量的“人户分离”现象。人口迁移和户籍迁移都极具复杂性,但两者的决策机制极为相似，背后都蕴含着一定的规律性。

(一)理性行为原则与城乡户籍含金量的变动

农民的行为都是具有理性的。Stark等人提出的新劳动力迁移理论认为，人口的迁移决策是使家庭效益最大的理性行为，其目标不仅要最大化其预期收益，同时也要最小化家庭在制度不完善的社会中所面临的风险[4]。这种观点同时兼具了舒尔茨的经济理性思想[5]和斯科特的生存理性思想[6]。换言之，在外部风险较大的情况下，农民行为的第一原则是规避风险；而当外部风险较小时，其行为的第一原则是获取最大利益。相比过去，农业人口生存的不安全感已明显改善，但生活的不安全感依然存在，因此，农民的落户决策同样也会受经济利益的驱动及不确定性风险的影响。

另一方面，伴随市场化改革和户籍制度改革的稳步推进，大量附着于户籍上的社会福利逐渐被剥离，户籍的整体价值和作用已发生根本改变，且城乡户籍差异也在逐步缩小[7]。当然，城乡户籍价值的变动往往局限于特定的行政范围内，即同一县(市、区)内的城乡户籍价值的差异几乎消失，甚至出现逆转，但不同区域范围内的农村户籍与城市户籍则可能依然存在较大差异。不同规模的城市、不同发展程度的区域之间的福利差距，主要集中在医疗资源、教育资源和社会保障等方面，甚至可能出现大城市中非本地户籍的居民所能享受的福利水平都高于中小城市中本地户籍市民的情况[1]274-278。因此，有学者认为，农业转移人口为了追求福利的最大化，宁愿做大城市内的流动人口，也不愿成为中小城市的市民[8]。相关的研究结果也证实了这一观点[9-11]。这说明，农业转移人口的落户决策与迁入地城市的户籍价值可能存在一定的关联，而这种户籍价值又主要体现在城市等级、城市福利水平等方面。

与此同时，受新一轮户籍制度改革的影响，农业转移人口的户籍迁移不再意味着放弃原户籍所附加的各种福利，尤其是土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等农村户籍所特有的权益。这与张翼研究时的背景已有较大差异[12]。在原籍地社会福利与迁入城市相近的情况下，农业转移人口在原籍地所拥有的土地资产，已不再仅仅是农民生存的最后一道屏障，而是成为农业户口特有的资源和优势，尤其是在城市化进程中农村土地的价值已有不同程度的提升[13]。农村户籍含金量增加，迁移户籍的机会成本变得相对较高，从而进一步降低了城市户籍的吸引力。这说明，农业转移人口的落户决策与迁出地农村的户籍价值可能存在一定的关联，而这种户籍价值又主要体现在农村核心资产拥有情况、农村所在地的城市等级等方面。

由此，本文提出了第一个理论假设：

假设1:基于利润最大化和风险最小化的理性行为原则，农业转移人口的落户意愿与迁出地农村、迁入地城市的户籍含金量密切相关，且表现为迁出地农村户籍含金量越高，则农业转移人口进城落户的意愿越弱；迁入地城市户籍含金量越高，则会增大农业转移人口落户城市的可能性。

(二)相对剥夺假说与农业转移人口的城市身份感知

新劳动力迁移学派在解释乡城人口的迁移动因时还提出了一个基本假设，即在控制了迁移的预期收益时，迁移决策最终由该家庭在特定的参照群体中所感知的相对剥夺感所驱动，即“相对剥夺假说”[14-17]。相对剥夺感(relative deprivation)(1)也有部分学者将relative deprivation译为“相对贫困感”。考虑到非经济性的社会性因素(如就业机会、福利待遇等)同样也会带来心理上的被剥夺感受，而“贫困”一词带有较强的经济属性，本文认为，将relative deprivation译作“相对剥夺感”更为贴切。是指个体或群体通过与参照对象进行社会地位和处境等方面的对比，由此产生的基本权利被剥夺的主观感觉[18]。大量研究证实，相对剥夺感是决定人口迁移的一个重要动因，且在迁出地感受到的相对剥夺感越强，其迁移到外地打工的动机也越强[19-21]。从农村到城市的户籍迁移，作为乡城迁移活动的另一种形式，同样可能遵循“相对剥夺假说”。

值得注意的是，相对剥夺感总是相对于特定的参照群体而言的。农业转移人口迁居至城市后，并不会很快将参照群体替换为迁入地的城市居民。相反，他们中的绝大多数仍把自己归属于农民群体，从而自觉或不自觉地继续以原籍地为参照系，追求迁移后的效用最大化。但当个体逐渐融入城市生活，尤其是当迁移变为永久性行为时，其参照系也相应发生替换[22-23]。由此可见，稳定居留农业转移人口在城市的身份感知，往往取决于其参照群体及相应的剥夺感程度，而一旦选择落户城市就必然意味着他们将以迁入地市民作为最终的参照对象。

在与本地市民比较时，农业转移人口极可能会由于社会资源分配的不平等、客观经济条件的差异等现实情况而产生心理预期落差或被剥夺的心理状态，即“相对剥夺感”[24]。相对剥夺感反过来又会影响其在城市的身份感知。有研究显示，相对剥夺感越强烈，流动人口对“外地人”这一处在相对剥夺地位的社会身份也越认同，从而进一步强化本地人和外地人的身份差别[25]。因此，主观感知的“相对剥夺感”也是影响外来人口身份认同的重要因素。

由此，本文提出第二个理论假设：

假设2:在预期收益一定的情况下，以迁入地市民为参照对象，农业转移人口所感知的相对剥夺感程度越强，农业转移人口对其城市身份认同感就越低，其不愿落户城市的意愿也会越强；反之，城市身份认同感较高，则更倾向于落户城市。

三、分析框架及变量处理

(一)分析框架及数据来源

参照新劳动力迁移经济学派在分析乡城人口迁移时的理论架构，本研究设计了如下的分析框架(如图1)，用于探究在“新户改”背景下经济较为发达且流动人口高度集聚的长三角地区，其稳定居留农业转移人口在满足迁入地城市落户条件下的户籍迁移意愿，重点基于理性行为原则和相对剥夺假说对户籍迁移决策机制进行实证检验。

图1 客观条件满足时稳定居留的农业转移人口落户意愿的分析框架

研究所用数据源自于国家卫生计生委于2017年开展的“中国流动人口动态监测”，该监测采用分层、多阶段、与规模成比例的PPS方法在流动人口较为集中的流入地抽样调查，调查结果具有较好的代表性。本研究的调查对象为“长三角地区的稳定居留农业转移人口”，是指流入地为江浙沪皖三省一市，且在流入地居住时间5年及以上，非本区(县、市)人口且在2017年5月年龄在15周岁及以上的农业户籍流动人口。经过样本删选和剔除，最终得到有效样本10 619个。

(二)变量设计及处理

1.被解释变量

本研究选取调查问卷中“如果您符合本地落户条件，您是否愿意把户口迁入本地？”这一问题来表征稳定居留农业转移人口在流入地城市的落户意愿，将“愿意”标记为1，“没想好”或“不愿意”标记为0。由于问题中含有“如果符合本地落户条件”的前提假设，使得农业转移人口在决策是否落户城市时不受客观条件的限制，而仅需考虑其主观意愿，这将极大地简化并聚焦研究问题，也有利于厘清户籍迁移的决策机理。在符合本地落户条件下，41.6%的稳定居留农业转移人口愿意在迁入地城市落户，而58.4%则不愿落户城市或态度不甚明确。

2.解释变量

结合上述分析框架，并参考国内外学者对农业转移人口落户意愿的研究成果，本研究将重点分析城乡户籍含金量、城市身份认同感与相对剥夺感两类指标对稳定居留农业转移人口是否愿意落户城市的影响，同时将性别、年龄、民族、受教育程度、家庭收入状况等基本人口学变量作为控制变量纳入模型。具体变量选择如下：

(1)衡量迁出地农村户籍含金量和迁入地城市户籍含金量的变量。其中，农村户籍含金量用宅基地、承包地、集体分红等与农村户籍密切相关的核心变量进行度量；城市户籍含金量用与城市户籍密切相关的子女教育、医疗保险、住房状况等核心变量进行度量。同时，鉴于我国城市经济社会的发展在很大程度上仍然依赖于行政性资源，城市行政等级高低往往决定了其所能获得的人口与经济要素的多寡，户籍、土地、教育、医疗、住房等重要城市资源自然也深受其影响，故需要引入城市等级变量进行相关性分析和中介效应分析。换言之，除上述核心要素外，还需进一步考察迁出地农村所在城市的行政等级、迁入地城市的行政等级、流动范围(即迁出地农村与迁入地城市之间的距离)等的影响。

(2)衡量城市身份认同感和相对剥夺感的变量。城市身份认同感，主要通过问卷中受访者关于“我喜欢我现在居住的城市/地方”“我关注我现在居住城市/地方的变化”“我很愿意融入本地人当中，成为其中一员”“我觉得本地人愿意接受我成为其中一员”“我觉得我已经是本地人了”五个问题的自评回答得分来衡量。受访者给出的分值越高，说明对城市身份的认同感越强。每题回答均为“完全同意”者最高可计20分，最低可得5分。相对剥夺感采用主观和客观两类指标进行测量。其一，利用问卷中“是否认为本地人看不起外地人”的自评分值来衡量主观的相对剥夺感，受访者给出的分值越高，说明其感知的相对剥夺感越强;回答“完全同意”的受访者赋值为4，而“完全不同意”赋值为1。其二，通过对比农业转移人口的家庭人均可支配收入与迁入地城市的相对贫困线来衡量客观的相对剥夺感。当家庭人均可支配收入低于相对贫困线时，即可视为是对有尊严体面生活的一种剥夺。本文参照朱晓等人对相对贫困的测算方法[26]，将迁入地城镇居民人均可支配收入的50%作为该城市的相对贫困线标准。

上述变量定义与描述性统计分析详见表1：

表1 变量定义与描述性统计分析

四、研究结果及分析

对长三角地区稳定居留的农业转移人口进行落户意愿的二元Logistics回归分析，结果如表2所示。模型1为基准模型，其中纳入了承包地、宅基地、集体分红、在迁入地存在子女上学问题、在迁入地参加社会医疗保险、在迁入地现住房类型、迁出地城市行政等级、迁入地城市行政等级、流动范围、城市身份认同感、主观感知的相对剥夺感、客观存在的相对贫困现状等核心变量，以及其他一些基本自变量。模型2在模型1的基础上，进一步加入了承包地、宅基地、集体分红分别与迁出地城市行政等级之间的交互项。模型3在模型1的基础上，进一步加入了子女上学、医疗保险、住房类型分别与迁入地城市行政等级之间的交互项。模型4在模型1的基础上，进一步加入了主观感知的相对剥夺感、客观存在的相对剥夺感分别与城市身份认同感之间的交互项。

表2 回归分析结果

由于四个模型都控制了个体的年龄、性别、民族、受教育程度和家庭人均收入状况，因此模型所反映的稳定居留农业转移人口在落户意愿上的显著差异可以近似看作是由迁出地、迁入地共同引起的“户籍迁移的隐性障碍”的经验证据，因为这种落户意愿的显著差异并不能被我们观察到的个体或家庭特征所解释，更何况本研究的户籍迁移意愿还是在前提假设(符合本地落户条件)之下的选择。

在基准模型(模型1)中，在迁出地农村拥有宅基地的农业转移人口，其落户意愿明显低于那些没有宅基地的农业转移人口，而承包地、集体分红等要素对农业转移人口的落户意愿并无显著影响；在迁入地没有子女上学困难问题、没有参加本地医疗保险、居住在非正规租住房的农业转移人口，其落户意愿明显低于那些在迁入地存在子女上学困难问题、在迁入地参加医疗保险及在迁入地居住于正规租住房者。可见，体现迁出地农村户籍价值的宅基地要素，体现迁入地城市户籍价值的子女教育、医疗保险、住房状况等要素，依然是当前影响稳定居留农业转移人口落户城市的隐性障碍。从城市行政等级来看，迁自普通地级市农村地区的农业转移人口比那些迁自直辖市农村地区的人口落户意愿更强，但省会/副省级城市与直辖市并无显著差异；而迁往直辖市、省会/副省级城市、其他地级市的农业转移人口落户意愿依次递减，这说明城市行政等级的高低对人口要素的永久性迁移具有重要的影响。从迁移范围来看，长三角区域内市内跨县流动的农业转移人口落户意愿最低，区域内省内跨市流动者次之，而区域内跨省流动者、跨区域流动者的落户意愿则相对较高。可见，当前农业转移人口进城落户工作的重点和难点依然是远距离迁移、异地城镇化的农业转移人口，毕竟在客观条件满足的情况下其落户意愿普遍较高。上述结果同本研究的第一个假设基本相符，即城乡户籍含金量高低会影响落户意愿，其中迁出地农村的宅基地、所在城市行政等级是影响农业转移人口进城落户的抑制性因素，而迁入地城市的子女教育、医疗保险、住房类型、城市行政等级是提高农业转移人口进城落户的激励性因素，但城市行政等级与城乡户籍相关核心变量间的相互作用还有待进一步验证。另一方面，农业转移人口在迁入地的城市身份认同感越强，落户意愿也越强，但相对剥夺感(不论是主观感受的相对剥夺感还是客观存在的相对剥夺现状)越强，落户意愿也趋于增强。这与本研究的第二个假设似乎并不完全相符，但考虑到相对剥夺感与城市身份认同感可能存在交互作用，因此暂时还无法拒绝第二个假设，需要进一步分析。

当加入城市行政等级变量同迁出地核心变量的交互项后(见模型2)，可以进一步发现：除承包地与迁出地直辖市的交互项系数显著外，其余交互项系数均不显著。其中，模型中承包地的虚拟变量系数为负(但并不显著)，与其相应的交互项系数方向相同，说明直辖市农村的承包地对农业转移人口落户意愿的效应明显强于非直辖市农村地区承包地产生的效应。换言之，农村承包地对落户意愿的负向效应在直辖市地区得到了一定程度的增强(属于弱增强)，但在其他行政等级城市并无明显的变化。同时，宅基地的虚拟变量在模型2中依然显著，但其与迁出地城市行政等级的两个虚拟变量的交互项均不显著。这说明农村宅基地对落户意愿的负向效应并未受迁出地城市行政等级的明显调节，即迁出自直辖市、省会/副省级城市、普通地级市的农业转移人口，其在迁出地农村拥有宅基地对落户意愿的抑制作用基本一致。相较之下，集体分红变量在添加交互项前后并无明显变化，既对落户意愿无显著影响，也不受迁出地所在城市行政等级的调节。

当加入城市行政等级变量同迁入地核心变量的交互项后(见模型3)，可以进一步发现：医疗保险与迁入地直辖市的交互项、正规租住房与迁入地直辖市的交互项系数均统计显著，而其余交互项均不显著。其中，医疗保险与迁入地直辖市的交互项系数显著为负(系数为-0.378)，与医疗保险虚拟变量的系数方向相反(系数为0.239)，表明参加迁入地医疗保险对农业转移人口落户意愿的正向效应在直辖市得到了大幅度削弱。换言之，参加迁入地医疗保险对迁入长三角地区的省会/副省级城市、普通地级市的稳定居留农业转移人口落户迁入地有着更为积极的促进作用，而对迁入长三角地区直辖市(即上海市)的农业转移人口落户意愿的促进作用相对较弱。之所以出现这样的现象，是因为上海市集聚了全国最优质、最丰富的医疗资源，即便未参加当地的医疗保险，农业转移人口所能享有的基本医疗卫生服务都可能远超其他很多中小城市甚至部分大城市，从而导致医疗保险对落户意愿的弹性系数在直辖市明显降低，这与邹一南持有的观点相一致[1,8]。此外，正规租住房与迁入地直辖市的交互项系数显著为正(系数为1.626)，与正规租住房虚拟变量的系数方向相同(系数为0.201)，说明直辖市的正规租住房对农业转移人口落户意愿的促进作用明显强于非直辖市地区的正规租住房。这是因为上海的购房门槛明显高于其他长三角城市，不少在其他城市拥有购房能力者在上海仅能拥有正规租住房，从而导致上海市正规租住房群体中有落户意愿的比重明显高于其他行政等级城市中的该类群体。这恰好也说明，允许满足一定条件的正规租房人口落户城市的政策导向对于当前推动1亿非户籍人口在城市落户是至关重要的。相较之下，在迁入地存在子女就学困难的农业转移人口，其落户意愿普遍较强，且不受迁入地城市行政等级的调节。可见，通过落户来解决子女教育这一刚性需求，对任何城市的农业转移人口都是同等重要的，这也从侧面反映出当下长三角地区教育资源的享用依然与户籍高度关联。

当加入城市身份认同感同相对剥夺感的交互项后(见模型4)，可以进一步发现：城市身份认同感不论是与主观相对剥夺感的交互项，还是与客观相对贫困现状的交互项系数均显著，说明两者之间存在显著的交互效应。并且，两者的系数均为正(系数分别是0.031和0.063)，分别与该模型中的主观相对剥夺感变量、客观相对贫困现状变量的系数方向相反(系数分别是-0.428和-0.687)，而在模型1中后两者的系数方向却显著为正(分别是0.085和0.316)。这就说明，相对剥夺感的两个核心变量对落户意愿的直接效应为负，但由于受到城市身份认同感这一中介变量的反向调节，从而呈现出总效应为正的结果。这与本研究的第二个假设基本是一致的，即认为相对剥夺感会直接影响落户意愿(直接效应为负)，但也会通过身份认同感这一中介变量间接影响落户意愿，且随着城市身份认同感的不断提高，其总效应方向也发生变化。由此可见，本研究的第二个假设是基本成立的。

五、研究结论及建议

在新一轮户籍制度改革的背景下，本研究基于新劳动力迁移理论的基本假设及分析框架，对稳定居留于长三角地区5年及以上的农业转移人口的户籍迁移意愿进行探究，重点分析了迁出地农村户籍含金量与迁入地城市户籍含金量、城市身份认同感与相对剥夺感对农业转移人口在迁入地的落户意愿的影响。本研究的结论主要包括：

第一，在新一轮户籍制度改革背景下，长三角地区稳定居留的农业转移人口即便符合迁入地城市的落户条件，总体的落户意愿并不强烈，仅有41.6%的受访者愿意进城落户。作为四类重点落户群体之一，稳定居留农业转移人口落户意愿的相对偏低，对当前国家层面推动1亿非户籍人口在城市落户的目标提出了较大挑战。与此同时，相较于就近城镇化、市内跨县流动的农业转移人口，异地城镇化、远距离流动的农业转移人口在条件允许的情况下有着更强的进城落户意愿。长三角地区作为全国人口高度集聚、人口跨省流动特别活跃的地区之一，有效处理外来人口的落户需求与长三角城市群的协调发展，将面临较大挑战。

第二，农业转移人口的落户决策既受到迁入地城市户籍含金量的影响，也受迁出地农村户籍含金量的影响，且基本遵循预期收益最大化和风险最小化的理性行为原则。其中，迁出地农村户籍含金量对农业转移人口落户城市总体效应为负。尽管农民落户城镇的同时保留土地权益已被制度允许，但农业转移人口在农村所拥有的宅基地等土地资产，依然是当前稳定居留农业转移人口不愿在城市落户的重要因素，而迁出地农村所在城市的行政等级也是影响户籍迁移的隐性障碍，但这两者间并无显著的相互调节效应。与户籍制度改革同步推进的农村土地制度改革，旨在为农民进城落户免除后顾之忧提供制度保障，但就当前来看，成效甚微或尚不明显。同时，迁入地城市户籍含金量对农业转移人口落户城市总体效应为正。迁入地城市户籍相关的核心资源，如子女教育、医疗保险、住房等要素的获取情况，依然是影响农业转移人口进城落户的重要因素，且迁入地城市行政等级越高，农业转移人口落户意愿越强。并且，不同行政等级城市的医疗保险、住房等核心资源对户籍迁移意愿的影响也不尽相同。在上海拥有正规租住房者的落户意愿相对更强，而在其他长三角城市参加医疗保险者的落户意愿相对较强，但在迁入地城市存在子女就学困难的农业转移人口，则不管身处何地都有着更强烈的落户意愿。新一轮户籍制度改革以来，农业转移人口在迁入地城市的合法权益基本得到保障，所能享受的基本公共服务不断扩大，但教育、医疗、住房保障等供需紧张的公共服务，仍是城市户籍的核心利益且依然是农业转移人口进城落户的隐性门槛。

第三，农业转移人口在迁入地城市的身份认同感、相对剥夺感均与农业转移人口的落户意愿密切相关，且城市身份认同感与相对剥夺感两者间也存在显著的关联。其中，农业转移人口在迁入地的城市身份认同感越高，农业转移人口进城落户的意愿越强。与城镇居民相比，农业转移人口主观感知的相对剥夺感及客观存在的相对贫困现状，均会对其落户意愿产生直接的负面效应，但随着城市身份认同感的提升，其影响也会出现反向变化。除了制度性障碍外，社会性因素也是影响农业转移人口户籍迁移决策的重要因素之一。因而，本文所提出的两个研究假设基本都是成立的。

鉴于此，在推进农业转移人口城镇落户工作及市民化进程中，既要着眼于当前如何有效破解农业转移人口进城落户的制度性障碍，依法维护和保障进城落户群体的既有权益，更要从长远发展和生存保障的角度，不断提升农业转移人口的城市社会地位和市民化能力。第一，要加快户籍制度改革，加快加深土地制度改革，尤其要探索建立跨区域、跨省市的“人地挂钩”制度、城乡建设用地“增减挂钩”制度等，可率先在小城镇、中小城市开展农村土地权益和城市户籍权益置换的改革，为异地农民进城落户提供必要的经济支持和社会保障。第二，要建立农业转移人口成长机制，提升该群体在城市中的经济社会地位和身份认同感。同时，大力弘扬包容精神，增进外来人口与本地市民彼此间的认同，增强农业转移人口在城市永久居住和生活的信心。第三，依托城市群发展战略，构建区域协调发展新机制，畅通大城市和中小城市之间的产业转移和农业转移人口转移就业的流动通道，增强中小城市和小城镇对外来人口的吸引力，大力提升教育、医疗、社会保险、交通基础设施、通信网络设施等软硬公共品的投入，中央、省级层面的优质资源和重点项目应适当向中小城市倾斜。最后，对现行的户籍制度改革、三权制度改革等政策，需加大宣传力度，消除农业转移人口进城落户的后顾之忧。